論“清單式管理”：現代治理改革重要標志之一

章仁彪+周蔓泓+張玨

摘 要：“清單式管理”是中國政府改革的重要一步，也是從傳統統治向現代治理轉化的社會管理的新模式，對于現代城市管理由“突擊整治”向“常態管理”轉型發展中如何防止“濫權”和“失職”的雙重誤區具有重要的啟示意義。“清單示管理“的本質是社會管理的法制化，依憲治國首要的是政府的依法行政，必要的限權有利于以“無為”之形而行“有治”之實的和諧社會的構建。

關鍵詞：清單式管理 城市管理 依法行政 “無為而治”

引子：以“清權、確權、配權、曬權、制權”為核心的“自我革命”

自 2013年 11月浙江省實施“三張清單一張網”的政府改革受益良多以來，以“清權、確權、配權、曬權、制權”為核心的“清單式管理”已為大家所熱切關注。特別是在 2014年夏季達沃斯論壇開幕式上，中國總理李克強開出了三張施政“清單”：政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”；給出“負面清單”，明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責任必須為”。同時，李克強還強調，中國全面深化改革未有窮期，政府帶頭自我革命。“清單式管理”就是中國政府改革的重要的一步。

“清單式管理”的核心是公開透明、清晰明確、簡政放權。公開透明的是權力，清晰明確的是責任，簡政放權給社會和市場的是更多的活力和自由探索創新的空間，堪稱是一場政府權力的自我革命和社會治理模式改革的重大突破。

一、“清單式管理”：從傳統統治向現代治理轉換的社會管理新模式

中國古代社會普遍認為權力來源于“天（神） ”，即“君權神授”的“天賦輪”（皇帝謂“天子”）。中世紀的歐洲君權雖受制于宗教神權，但國家治理主要還是君權至上的君主統治。“主權在民”是啟蒙學者對于君權的正面反擊，也是對君權神授的挑戰。英國的霍布斯和洛克、法國的盧梭等人都是人民主權的擁躉。近代啟蒙思想家認為，公民權利是“天賦”的，是不證自明的。馬克思在繼承和發展了這一論斷并將其置于唯物史觀的堅實基礎之上，并在總結巴黎公社的經驗教訓中提出了“人民公仆”的概念。我國《憲法》也明確規定“一切權力屬于人民”。作為人民利益的代表的各級政府，權力來源具有法律認可的合法性。中共十八屆三中全會提出的國家治理體系與能力的現代化，正是基于要實現人民主權下的國家治理從傳統的“統治”向基于社會自治基礎上的“治理”轉換的改革總目標。

現代國家的治理面對的是復雜的公共事務，采取的是現代治理的新模式。“清單式管理”的簡政放權模式其本質就是還權于民，是中國在新形勢下推進改革開放的重大舉措，成為一條社會主義法治中國化的昀新路徑，即通過建設依法行政的“小而強”的政府。

“負面清單”的出現，即是政府管理市場經濟與社會的理念轉化，相信市場與社會的能力。負面清單管理模式是法治理念和社會管理理念的根本轉變，遵循了市民社會管理的基本規律，也是市場經濟內在發展需要的體現。從法治層面看，在負面清單管理模式下，市場主體的行為，除非法律明確限制，否則都屬合法；而行政機關的行為，除非法律明確許可，否則都是非法。這充分彰顯了“規范公權、保障私權”的法治理念。

“權力清單”的出現，則是約束行政權力與提升治理能力的雙重要求。“權力清單”既是規范權力的有益嘗試，更是權責匹配、治理能力提升的契機。只有厘清權力與責任的關系，厘清推行“權力清單”的責任主體，我們才能主動壓縮手中的權力，主動增加權力運行所要承擔的責任，完成從權力政府向責任政府的轉變。任何權力都同時伴以責任。所以，這就必須在推出政府“法無授權不可為”的“權力清單”的同時，制定“法定責任必須為”的“責任清單”，從而明確對“不作為”行為進行制裁與追究的相關規定條款。這才是法治國家的基本要求。

但在同時，我們又要認真審視清楚這一組概念對不同主體的差異對待，謹防其被誤讀。“法無授權不可為”所針對的是政府所行使的公權，即國家公權力的行使必須經過法律授權；“法無禁止皆可為”是對企業和公民的私權而言，即“法無限制即自由”；而“法定責任必須為”所針對的主體當然是負有服務社會之不可推卸之公職的政府責任而言的，但也可理解為含有對公民須履行法律義務的責任，即權利和義務的統一。

二、從“突擊整治”到“常態管理”：“城管”是否也得“轉型發展”

上海新民晚報連續 20年在夏季開通“夏令熱線”。日久見人心，從 1993年到 2014年，這條熱線早已被上海市民親切地稱為“貼心熱線”，在社會上產生了熱烈反響。延續 20多年的“夏令熱線”，是聯系政府與百姓的橋梁，也是上海這座城市管理的一大創新。但這是否也在另一個側面說明了當下我們的城市管理還存在或大或小的問題？

一直以來，我國城市管理中的濫權行為就不斷出現，在城管綜合執法權上表現尤為明顯。城管綜合執法權始于 1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權”。緊接著， 2002年 8月，國務院發布《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內開展相對集中行政處罰權的工作。各地政府不斷授予城管新的職責，造成城管處罰權的“泛濫”與“越位”。也導致一線城管隊員始終處于“四面出擊”的疲憊不堪中，同時也易于引起與市民直接沖突的矛盾頻出。

“夏令熱線”的火爆也反映了城市管理過程中存在的大量的“不作為”的“失職”，“夏令熱線”中反映的問題絕大部分是上海市民對道路積水、違法建筑、施工擾民、黑車整治、公交服務、供水水質、無序設攤、渣土運輸、物業管理等問題的投訴以及咨詢。而上述問題是政府城市管理中應有之職的缺失與不到位。

那么，在城市管理中，我們是否也可期待“清單式管理”？負面清單、權力清單是否能夠將城市管理中權力還歸人民、還給市民？尤其是當下城市問題依舊頻繁，如“拆違”“黑車”“設攤”“廣場舞”等行為，是否可以由“清單式管理”這種模式加以解決？

三、城市治理體系與能力的現代化：首先是政府的“依憲行政”

城市管理包羅萬象，關系到千家萬戶，大到人們的生存環境，小到人們的衣食住行。隨著工業化、城市化的加速發展，外來務工人員大量涌入各大中小城市，使得城市管理面臨的新課題越來越多。“更好的城市”，才能有“更好的生活”（Better city， Better life）！城市管理要服務于城市功能，城市的“三生”功能要以生活為中心：生產的發展和生態的保護都是為了使城市更宜居，“讓生活更美好”！

城市治理體系與能力的現代化成為了城市管理中的新課題，而這個新課題的首要之義就是在城市管理中政府要“依憲行政”：盡管現代城市治理已經進入政府、市場、社會共同參與的多元治理階段，但政府作為現代城市治理體系的第一主體的主導責任不可推卸。

1. “依憲治國”首先要求政府的“依法行政”。法治首先是憲法之治。依法治國的“法”，指的是以憲法為核心由各種法律規范組成的完整法律體系。其中，憲法作為國家根本大法，是所有法律中昀重要的法律，是整個法律體系的核心。我國所有的法律，都是依據憲法制定的，都是對憲法精神、原則和制度的具體化。憲法是我國權力的核心與源泉，更是保護公民權利的昀堅實的護盾。而“清單式管理”的依據即是現代治理中的權利保護與權力制約原則。如前所述，“法無禁止即自由”是對公民權利的保護，指公民的行為無法律禁止皆不違法；所謂的“法無授權不可為”，指的是國家公權力的行使必須經過法律授權。

2.

從完善“法制”到落實“法治”。“法制”是法律制度的簡稱，“法治”是主張嚴格依照法律治理國家的原則，是一種與“人治”相對應的治理社會的理論、原則、理念和方法。簡而言之，法制是一種社會制度和法律體系，屬于法律文化中的器物層面，其表現形式是提供一整套成文法構成的法律法規，以使“有法可據”，能“以法治國”（rule by law）；法治更是一種治國理念，更強調的是“依法治國”的合法性（ rule of law）。前者的核心是強調社會治理規則的可適性、穩定性和“合法條性（ legality）”的權威性；后者的核心是強調社會治理主體的及其能動性和權變性的“合法理性 （legitimacy）”的正當性。在城市管理中，不但要重視法制的建設，更要重視貫徹法治精神。

3.

發揚“協商民主”與基層自治。要完成公共空間、生態環境管理這個城市管理的中心任務，政府的主導作用必須與基礎的民主自治相結合：“讓凱撒的事歸凱撒，讓上帝的事歸上帝”，政府、社會、公民的合作“共治”，各司其職，各盡其能；眾人的事情由眾人商量著辦，基層民主，社會自治。市場經濟的發展培育了公民的民主意識，尤其是城市中的公民越來越能夠正視自己在城市管理中的重要性，公民精神已經覺醒。所以在城市管理中，城市治理體系和能力的現代化越來越離不開城市公民的力量。而這種力量需要“協商民主”和基層自治這一平臺作為后盾才能發揮作用。

四、結語

再談“從‘全能政府到‘無為而治 ”——“中國智慧”何以必要與可能當下“城管”的尷尬實際源于法制的不完善與國民素質的參差不齊。城市管理中的問題

淵源極為復雜，但是深究其主因，一是城市管理中的法制不健全，許多事務或權出多頭、或無人過問，這都是法制薄弱的表現；二是公民社會發展的不成熟，公民的素質或高或下，參差不齊，伴隨“維權”意識的覺醒同樣離不開對公民“義務”意識的強調，否則也難以合理合法地通過共治解決城市管理中的問題。所以，“清單式”管理可以是一種值得在實踐中不斷推進和完善的現代治理模式。

1.“善治”社會的“新常態”重在“維穩”與“維權”

的統一。從政府改革的角度看 ， 從以統治百姓為核心的政治觀念轉向以多元治理為核心的治政理念是政府昀核心的轉變。“善治”則要求“維穩”與“維權”的統一，既要保障公民權利不被侵害，又要保證政府能力的效率和有力。因此，在“權力清單”的制定與頒布中必須謹慎而行，要符合法定程序。毋使給“濫權”行為披上合法外衣。

2.

自由的“群己權界”與“文明的（歷史）進程”。嚴復當年用文言語句翻譯穆勒的《論自由》時，將書名譯作《群己權界論》可謂神來之筆，發人深省。“維穩”“維權”理應皆有“群己權界”，自由不可“逾界”。而德國社會學家埃利亞斯的成名之作《文明的進程》讀來亦富有啟迪，他認為人和社會環境并非兩個各自獨立的實體，而是不可分割的，正是宏觀的社會和微觀的人之間的互動激蕩形成了個人、國家乃至社會的整個文明的漸進軌跡。這對于思考法治中國的建設也頗具借鑒意義，依法治國非一蹴而就，法治國家非一日之功，離不開公民社會的基層自治。國家法律對個人而言是外在的“他律”，唯有配合以公民個體“自律”自治的互動，法治社會的建設才能完善。

3.

“無為而治”與和諧社會建設的中國智慧。“無為而治”是古老的中國智慧，出自《道德經》，是道家的治國理念。老子認為“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”。所以“鄉土中國”自古就有依靠致仕回鄉的鄉村精英處理當地事務的“鄉賢”自治，而城鎮的“會所公堂”也是社區自治的一種有效方法。現代“新老娘舅”的再現，不也是在大力推進“法治中國”建設的同時，汲取本土資源和承繼文化傳統解決民間糾紛以促社會和諧之一種值得借鑒和探索的模式嗎？政府簡政放權，利于群眾自治，所謂“無為”之治，恰是培養公民參與意識和提高公民自治能力的一條重要途徑：以“無為”之形，達“有治”之實，實在是中國和諧社會建設中的一種政治大智慧，亦可為困頓于“管-民”關系緊張中的城市管理資以借鑒。

參考文獻：

[1]李克強.在第八屆夏季達沃斯論壇上的致辭，2014年09月10日，來源： 新華網

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