奧巴馬這八年

沈雅梅

還有1個多月，美國總統奧巴馬就要向繼任者交出權杖。回顧奧巴馬的執政生涯，人們依然能重溫，當他八年前懷揣“無畏的希望”、許下“變革”的承諾、當選美國歷史上首位黑人總統時，曾在這個國家乃至世界燃起的巨大熱情。人們以為，美國將由此步入“后種族時代”，美歐將迎來“蜜月期”，美國和伊斯蘭世界的交往將翻開“新篇章”……這位政壇新星的人氣之旺，使得他僅憑止戈休兵的“努力”而非“成績”就將諾貝爾和平獎收入囊中。

歷史尚未走到為奧巴馬蓋棺定論的時刻。雖然他本人高調宣稱：“地球上每個國家都認為，今天的美國比8年前更強大，更令人尊重”；但參議院外交關系委員會主席鮑勃·考克卻評價說：“就外交政策而言，奧巴馬是一位失敗的總統。”盤點奧巴馬這8年的執政得失，可以看出，無論其中的可圈可點還是飽受詬病之處，都能為外界洞察美國內政外交的深刻變遷、研判下一屆美國政府戰略調整的可能方向提供線索。

戰略休整，“不做傻事”

奧巴馬從小布什手里接棒時，美國正遭遇自大蕭條以來最嚴重的經濟和金融危機，深陷阿富汗和伊拉克戰爭，軟硬實力消耗，國際形象惡化，美國走到了戰略“擴張”還是“收縮”的十字路口。基于對國家實力地位和國際安全環境的重新評估，奧巴馬首先對外交理念進行撥亂反正，奉行戰略休整，瓦解前任遺留的軍事主義和單邊主義偏好，以便把注意力轉向自身修復，補充經濟資源。

面對戰與和的選擇，奧巴馬基本保持克制，于2011年底結束伊拉克戰爭，2014年底結束在阿富汗的戰斗任務，分批次將部署在這兩地的美軍從2009年的18萬人減少至當前的不足1.5萬人。2013年9月，敘利亞發生化學武器事件后，他頗失顏面地收回此前作出的“紅線”警告，及時從戰爭邊緣后撤，守住了慎戰、不戰的信條，進而形成一套關于軍事行動務必“適當、有效、正義”的武力動用原則。

面對敵與友的站隊，奧巴馬主張接觸與和解，從強推“政權變更”轉向平等對話。2015年7月，美國和國際社會一道促成全面解決伊朗核問題的歷史性協議，為解決持續12年之久的伊朗核問題達成了政治共識。同期，美國改變對古巴長達半個世紀的封鎖政策，推動美古復交，雙邊關系實現了自1960年以來的最大轉折。

“不做傻事”成為奧巴馬處理外交事務的口頭禪。他強調，美國要領導全球合作，但避免做世界警察；坦言任內不可能實現擊敗“伊斯蘭國”組織好戰分子的目標；警告西方國家派地面部隊進入敘利亞推翻巴沙爾政權會是一個錯誤；并接受巴勒斯坦和以色列不可能在他離任前達成和平協議的現實。然而，保守派及共和黨對奧巴馬的上述言行強烈不滿，指責他“軟弱”天真”“綏靖”“削弱美國領導力”。可見，無論他怎樣放低身段，美國作為世界霸主的例外主義情結絲毫沒有弱化，傳統的干預主義沖動依然強烈，這成為美國外交中始終存在的危險因素。

其次是對全球戰略重心的再平衡和調整，這主要表現在兩個方面。在內政與外交的平衡上，奧巴馬優先關注國內事務，上任后當務之急便是走出金融危機的漩渦。眼下，相比于8年前，美國經濟已恢復良好運行。此外，“頁巖油革命”的成功還推動美國能源自主取得重大進步，于2009年超過俄羅斯成為世界最大的天然氣生產國，2014年超過沙特成為世界最大的產油國。能源不再是讓美國受制于人的“負債”，反而增加了美國在國際談判中的籌碼，提升了美國在氣候變化問題上的領導作用。這促使奧巴馬以極大的底氣宣告：“我們能夠比世界上任何其它國家更加自由地書寫未來。”

另一方面，就美國全球戰略在地緣層面的平衡而言，奧巴馬尋求降低在中東的戰略成本，在亞太新辟戰略陣地，在這兩大地緣板塊之間攻守易位，優化資源配置，將戰略重心向東轉移，以順應全球財富和權勢重心東移的趨勢。在中東，受“阿拉伯之春”沖擊，奧巴馬對伊斯蘭世界發起的“魅力攻勢”悄然落幕，取而代之的是陷入“確保安全”還是“促進民主”的兩難困境，以及與“伊斯蘭國”等暴力極端組織的持久戰。迄今，敘利亞內戰綿延6年，已造成30多萬人喪生，2016年9月10日達成的停火協議剛剛生效一周便告失敗，彰顯出美國中東政策首鼠兩端，正被迫“艱難地學習謙遜”。有美國媒體抱怨，前總統卡特弄丟了“伊朗”，而奧巴馬弄丟的卻是整個“中東”。

在亞太，這里是全球增長最快的市場，蘊含巨大的發展機遇，“與美國的未來休戚相關”。為鎖定亞太“再平衡”戰略，美國升級與日本、韓國、菲律賓、澳大利亞的同盟關系，深化與越南、印度的防務合作，介入東海、南海領土主權爭端，調整對中國的戰略定位，增強亞太區域機制的權能，并積極構筑“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）這一旨在重掌亞太經濟事務主導權的戰略圈。在此過程中，奧巴馬自詡為美國的第一位“太平洋總統”，成為美國歷史上第一位訪問亞洲時長（71天）超過在歐洲時長（61天）的總統，首個到訪緬甸、老撾的總統，首次把出席東盟地區論壇和東亞峰會作為年度機制性活動確定下來。他任內4次訪問韓國、2次訪問印度、2次訪問印尼的頻率也都是創紀錄的。然而要看到，亞太“再平衡”戰略畢竟顛覆了美國外交傳統上以歐洲、中東、東亞為支柱的優先次序，承載著較大的戰略風險，引起歐洲和中東盟友的擔憂，再加上戰略執行過于粗放所引起的種種問題，日益遭到美國國內及亞太國家的質疑，“再平衡”戰略面臨進一步調整的壓力。

再次，在策略運用上，精打細算，量入為出。一是重視同盟體系，構筑伙伴關系網絡，以此作為美國領導力的“力量倍增器”。二是維護對規則和制度的主導權，減少美國單邊行動的需要，同時增加對其它國家約束力。例如，美國繞開世貿組織的相關規則，打造“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）和“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”（TTIP）等資本運作體系，旨在“書寫并監督執行21世紀的行為規則，不讓競爭對手鉆空子”。三是將氣候變化、核安全塑造成全球議題，推動聯合國氣候變化巴黎大會取得成果，形成核安全峰會機制，提升美國的國際影響力。四是組織多邊合作，如將自身對利比亞戰事的干預限定在“從幕后領導”，安于扮演輔助角色。組建“國際聯盟”，對“伊斯蘭國”極端組織目標實施空襲。美俄關系從“重啟”倒退到美歐聯手對俄施以“制裁”，以保持足夠的戰略威懾。五是自行開展對恐怖主義的斬首行動和無人機打擊，標志性成果有擊斃“基地”組織首領本·拉登、“卡伊達”組織頭目奧薩馬，以及炸死阿富汗塔利班首領曼蘇爾。

盡管奧巴馬精心運籌，但近年來一個明顯的趨勢是，美國同盟體系的穩定性大不如前，一些國家領導人表現出強烈的反聯盟情緒。國安局監聽歐洲盟友的“棱鏡門”事件、美德“雙面間諜風波”等，暴露出美歐之間的信任危機。英、德、法、意等國申請成為中國所倡導建設的“亞洲基礎設施投資銀行”創始國，令美尷尬和不滿。沙特加緊與美國在國際能源體系中的博弈，加上不滿對伊朗核問題的處理，頻頻向美叫板。菲律賓新任總統杜特爾特會將美菲同盟引向何方，更令人關注。

歸根結底，美國對國際形勢的因應過于被動，外交政策重姿態、輕實質，國家安全事務往往降格為白宮、國務院、五角大樓等部門間的“地皮之爭”，外交精英則像是具體事務的顧問，以應付個體危機了事。這些都模糊了美國外交的連貫性及其戰略內涵，這是政治機制的問題，也是美國面臨的挑戰。

禍起蕭墻，抱憾而歸

奧巴馬競選總統時曾引用林肯總統的名言——“家不和，則不立”，以表達自己彌合紅州（較支持共和黨）、藍州（較支持民主黨）鴻溝的決心，但就職后很快即陷入嚴重的國會僵局并延續至今，“國家政治分裂和黨派紛爭加劇”成為他執政生涯的憾事。事實上，2010年中期選舉后，民主黨在眾議院失勢，奧巴馬國內議程的推進便戛然而止。再到4年后的中選，共和黨掌控國會兩院，不少共和黨人發誓以摧毀奧巴馬的議程為己任，把政治極化轉變為“否決政治”，以致兩黨在提高債務上限、減少財政赤字、平衡預算等問題上多次發生嚴重對立，扯皮不斷，三度拉響債務違約警報，導致聯邦政府非核心部門關門16天，并擱置了各項惠民立法，奧巴馬提前進入“跛腳”總統時期。

第一，政治極化挾持美國，民主體制弊端暴露。由于國會僵局導致寸步難行，奧巴馬不得不將行政權運用到極致，堪稱美國總統史上最多產的行政令頒布者之一。據統計，從上任到2015年底，他頒布的主要行政規定大約560項，比小布什任內同期多50%。然而，依托行政令不僅會招致“政府監管過度”的批評，還有可能冒“違憲”的風險，終非解決問題的根本辦法，其效果是有限的。至今，氣候變化立法仍處于“休眠”狀態，移民改革法案遙遙無期，控槍改革無藥可解。更危險的是，由于奧巴馬和國會未能拿出有效方案來控制國債規模的膨脹，預計2016年國債將超過20萬億，比2008年10.6萬億的水平高出一倍，國家財政狀況仍可能動搖總體經濟基礎。

第二，利益集團和游說團體的影響力增加，扭曲了民主進程。雖然奧巴馬聲稱憎惡“把政治轉變為一場只有富人才玩得起的游戲”，但他的競選捐助和執政基礎都離不開華爾街富翁。據統計，本屆政府中有一百多位官員來自同行業的游說組織，且同樣數量的政府人員離職后流向利益相關的游說組織。美國聯邦最高法院2010年1月、2014年4月作出的兩個裁決，解除了特殊利益集團和個人對美國政治競選捐款總額的上限，徹底打開了“金錢政治”的閘門。大企業和富人控制下的美國政府，通過游說組織、媒體、政治捐款等途徑，構筑起“錢生權、權護錢、錢權勾結”的利益輸送鏈條，使民主容易成為資本的奴仆，金錢成為政治的王牌，侵蝕了政府有效運作的能力。

第三，經濟雖復蘇，心傷難治愈。金融危機以來，銀行家們受益于救市政策，甫一復活便故態萌生，大筆分紅，與此形成鮮明對比的是，大部分民眾的獲得感不足。特別是中產階級的工作機會減少，社會階層的流動性減弱，越來越多人質疑經濟增長的前景，擔憂“未來一代的日子會更糟”。2011年9月，占領華爾街”運動甚囂塵上，反映的就是占人口絕大多數的普通民眾對生活未得到改善的極度不滿。2016年7月以來，民主黨總統競選人希拉里的“郵件門”事件也表明，一小撮利益集團掌握著公共政策話語權，主流政治體制對于窮人的訴求愈發冷漠。在這種背景下，邊緣力量顯得更有吸引力，共和黨總統競選人特朗普正是憑借策劃“經濟的沮喪”“建制的消亡”等話題，把勞工階層藍領階級長久以來積累的怨憤推向高潮。無論他勝選與否，一個現實是，工人階層面對難以跨越的貧富分化鴻溝和破滅的“美國夢”，對權勢集團的敵意難消，今后將繼續加速美國社會的離心離德。

第四，國內失調問題突出，社會不平等加劇。一是社會暴力頻發。2016年6月12日，佛羅里達州奧蘭多市槍擊案釀成49人死、53人傷的慘劇，成為自“9·11”事件以來美國本土發生的最嚴重恐怖襲擊，加重了美國民眾對國家與個人安全的擔憂，激化了白人群體對少數族裔特別是穆斯林移民的排外情緒，進一步撕裂美國社會。二是種族歧視嚴重。2014年7月警察逮捕非洲裔小商人加納造成“鎖喉致死”案、8月警察槍殺非洲裔青年布朗的“弗格森”事件等，引起民眾抗議不斷升級，形成一股席卷美國和西方的政治運動——“黑人的命也是命”運動，再次展現了美國種族之間的分裂、貧富之間的戰爭。緊張的種族關系還向選舉歧視層面滲透。最高法院2013年6月通過一項裁決，推翻了1965年《選舉權法》中關于有歧視歷史的地區在修改選舉法之前需要獲得特殊批準的規定。此后，一些州出臺了新的選舉法，引發人權組織擔憂，認為窮人和少數族裔選民將更難參與選舉。跡象表明，奧巴馬執政生涯遭受的敵意至少部分源于他的種族背景，他作為一位黑人總統本身，在一定程度上制約了他推進自身政治議程的能力。

總的看，奧巴馬卸任在即，而世界正處于一個轉型和動蕩時期，今天的美國既不是世界上最甜蜜的夢想，也不是最恐怖的噩夢。奧巴馬的成績與不悔、遺憾與不舍，均將成為下一任總統領航美國所需要參考的教科書。

（作者系中國國際問題研究院美國研究所副研究員）