全面推進依法治國必須提高領導干部的法治能力

卓 澤 淵

全面推進依法治國必須提高領導干部的法治能力

卓 澤 淵

依法治國是我國全面建成小康社會，堅定不移地走中國特色社會主義道路和推進政治體制改革的重要保障。改革開放三十多年來，我國的法治建設取得了顯著成就，提高領導干部依法行政的能力，是順應全面推進依法治國“大趨勢”，適應改革發展穩定“大背景”；破解依法行政“大課題”的客觀要求。

依法治國；領導干部；法治能力；路徑分析

全面推進依法治國，必須不斷提高各級領導干部運用法治思維和法治方式的能力。為什么提出提高領導干部法治能力的要求？應當如何提升領導干部的法治能力？這些問題都值得我們認真地加以研究、科學地予以回答。

一、我國法治建設狀況考察

（一）推進依法治國的成就與問題

我國法治建設已有百年之久。中國共產黨領導的社會主義法治建設已半個多世紀。六十多年來，我們黨領導人民對依法治國進行了艱苦的探索。尤其是改革開放的三十多年來，我們黨在依法治國上取得了前所未有的巨大成就。1997年黨的十五大提出了依法治國、建設社會主義法治國家的宏偉目標。到現在，我們取得了一系列重大成就，主要體現在以下六個方面：第一，依法治國被確定為黨領導人民治理國家的基本方略。這是首要的重大成就，它為中國依法治國事業的發展確定最宏觀的方針和最根本的原則。第二，將依法執政確定為黨治國理政的基本方式。為中國共產黨如何執政找到了科學的方式，是中國共產黨執政理念與執政方式的巨大變革。第三，形成了中國特色社會主義法律體系。2011年3月，全國人民代表大會常務委員會宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。成千上萬的法律法規為中國的依法治國奠定了堅實的制度基礎。第四，法治政府建設穩步推進。十一屆三中全會以來，尤其是在黨的十五大之后，建設法治政府成為我國政府建設的重要目標。經過多年的努力，我國的法治政府建設取得了明顯的成效。第五，司法體制不斷完善。改革開放以來法制建設的恢復和發展，尤其是依法治國的不斷推進，司法體制改革取得了重大成就，改革司法為社會主義現代化建設提供了現實的法治保障。第六，全社會法治觀念明顯增強。這是我國依法治國在社會法治化建設上取得的重要成效。廣大人民群眾對于法治的認識水平得到了空前的提升，法治觀念增強，為整個社會主義法治建設提供了最廣泛、最深厚的群眾基礎和思想基礎。

但是我國的法治建設還存在一些問題。在立法上，表現為有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，如何科學立法、民主立法已經成為立法工作上最為急迫的任務。加快民法等重要法律的立法進程，完善中國特色社會主義法律體系成為依法治國的首要任務。在執法包括司法上，主要表現為，有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈。執法司法上的這些問題，嚴重地制約和影響著我國依法治國的進程。在守法上，存在著一部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，甚至知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。立法、執法、守法上的這些問題都要求我們必須全面推進依法治國、推進整個中國特色社會主義法治建設的順利發展。

黨的十八大報告明確提出，“要全面推進依法治國。推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑；推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法；進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權；深入開展法制宣傳教育，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了具體而全面的部署。全面推進依法治國是中國共產黨的歷史使命，是全國人民為之努力的奮斗目標。完成這一歷史任務，實現這一奮斗目標是所有黨政領導干部必須肩負的重要責任。

（二）領導干部的法治能力水平制約依法治國的歷史進程

在全面推進依法治國的主體力量中，人民是最深刻最偉大的力量。但不可忽略的是，廣大人民群眾的發動、組織離不開領導干部的努力，領導干部是帶領人民推進依法治國的“關鍵”。

首先，領導干部的法治能力決定自身法律事務即遵守法律的水平。守法是每個公民的法定義務，更是領導干部的責任。沒法治能力的領導干部，不可能很好地選擇法治方式，必然無法很好地遵守法律。提高領導干部的守法水平必須提高領導干部的法治能力。

其次，領導干部的法治能力制約著他們的用法情形。領導干部不僅自己要守法，還要在工作中用法。要用法來認識、處理和決策相關的問題。深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定無一不需要運用法律。能否很好地用法與他們的法治能力密切相關。

再次，領導干部的法治能力影響社會公眾的法治意識。領導干部作為群眾的領導，處于一定的層級之中。他的周邊與屬下直接感受著其法治能力。低下的法治能力必然會影響下屬，甚至誤導群眾，造成不良的行為示范。領導干部的法治能力，對社會公眾具有強烈影響、引導作用。

二、提升領導干部法治能力的路徑分析

（一）健全法治制度，完善決策機制

制度和機制一定條件下具有決定性，屬于政治生態中的硬件，領導干部要十分關注健全法治制度與完善決策機制。要把公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要建立行政機關內部重大決策合法性審査機制，未經審査或審査不合法的，不得提交會議討論，更不得作出決定。各級黨政機關要積極推行政府法律顧問制度，使法律顧問制度真正發揮作用，產生實效。

責任是制度的保證。我們要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對于那些決策嚴重失誤或者應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。我們黨對決策責任的認識變化，以及由此推進的制度機制變革，必將有力地全面推動領導干部法治能力的提高。

（二）帶頭學習法律，樹立法治意識

2015年2月2日，習近平同志在省部級主要領導干部研討班上的講話中特別強調領導干部的學法問題。要求領導干部要做學法的模范。法律知識是系統而專門的知識，不經過認真學習是不可能獲得的。簡單的直覺產生不了法治意識，更不可能具有科學性的法治理念。法律知識是具有法治意識的必要前提，應成為領導干部的一種自覺要求。

領導干部學法的根本目的在于適應法治要求與推動法治發展，完成擔負職責。學習是前提，樹立法治意識是目標。具有了法治意識，法治思維、法治方式才能受到重視，發揮出應有的作用。在法治意識之下，領導干部才能做到帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不違法行使權力，不以言代法、以權壓法、徇私枉法。

（三）遵守黨內規章，促進帶頭守法

黨內規章與國家法律是并行的，二者之間相得益彰。中國的領導干部，與西方政治家不同是，他們既是國家機關的領導人，也是黨組織的領導人。因此，既要遵守國法，還必須遵守黨規，自覺地將黨規與國法結合起來，一并遵從。從制度設計與要求上講，黨內規章與國家法律二者既區別，又共同作用于依法治國的偉大實踐。

一般說來，黨規黨紀嚴于國家法律。黨的各級組織和黨員干部既要模范遵守國家法律，還要按照黨規黨紀高標準嚴格要求自己，使二者協調、共同作用。以嚴肅黨紀促尊重法治，確保法律的權威、法治的權威，真正實現憲法法律至上。

（四）強化組織監督，防止違法用權

監督在法治狀態下總是與權力相伴隨行。監督是多樣的，作為領導干部，在各種監督之中，最首要的是組織的監督。因為，我們總是在一定的組織機構中工作。要保證領導干部守法而不違法，最基本的保證，是來自各級組織的監督。一旦問題交由組織外部解決，甚至動用司法機關，問題就相當嚴重了。未雨綢繆，防患未然，必須發揮組織內部監督力量和機制的作用。

監督的目的是實現人民民主，其最直接的是防止違法用權。要將各種違法用權行為，消除在萌芽狀態，避免導致嚴重后果或者重大損失。我們黨一再努力建構權力的籠子，最首要的就是法律的籠子，要把權力置于法律之下，不是之上，更不是之外。

（五）考核法治成效，考察法治能力

對于領導班子、領導干部的考核，有諸多指標，必須把法治建設成效作為政績考核的重要內容。要把法治建設成效作為衡量領導班子和領導干部工作實績的內容，納入政績考核指標體系。

在提拔使用干部的問題上，要把法治能力作為重要方面。對于具有法治能力或者法治能力強的干部要優先使用。在相同條件下，要優先提拔使用政治素養高、依法辦事能力強的干部。這是確保領導干部具有必要法治能力的組織措施，對于提升領導干部的法治能力具有強大的推動作用。

（本文作者：中共中央黨校政法教研部主任、教授）

責任編輯：張穎智

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