國外競爭政策與產業政策協調的比較分析與經驗借鑒

■劉　璟/文

國外競爭政策與產業政策協調的比較分析與經驗借鑒

■劉璟/文

反壟斷執法脫離不了政府產業政策的糾葛是一個客觀事實。市場經濟相對成熟的美國、日本、歐盟等國，在處理競爭政策與產業政策協調方面確實存在許多經驗，值得我們去總結、歸納與借鑒，但我國有具體的發展“情境”，這使我們意識到發達國家其實并不存在一本“放諸四海而皆準，百世以俟圣人而不惑”的真經，所謂“淮南為橘，淮北為枳”便是這個道理。競爭政策與產業政策同為經濟發展大局的“一盤棋”，我們必須凝聚共識，深刻認識新常態下加強反價格壟斷執法與產業監管協調工作的復雜性，科學合理的借鑒西方發達國家的經驗，構建我國競爭政策與產業政策沖突的協調機制，使兩種政策更好地服務于我們社會主義經濟建設。

一、發達國家對政策沖突進行協調的主要管理原則與模式

美國、日本和歐盟等國在應對競爭政策與產業政策沖突的協調方面，有著一整套管理體制，著重體現在反壟斷執法機構對產業政策的干預以及適應性的管理體制方面。一方面，反壟斷執法機構對政府產業政策的干預主要表現為對產業政策實施手段的監督；另一方面，西方發達國家根據本國的特點與歷史沿革，以實現經濟效益最優為目標，分別形成了適應性的競爭政策與產業政策協調管理體制。

（一）反壟斷機構對產業政策的合理干預

1.美國適用性與有條件豁免原則

對美國聯邦政府、州政府和地方政府的產業政策行為，反托拉斯法的適用情況不一樣，反托拉斯部門的干預態度也不同。對聯邦政府產業政策行為，反托拉斯部門通過適用競爭法規范予以干預，即對聯邦政府的政策行為不進行審查。出于對聯邦制下州政府權力的尊重，1943年最高法院在Parker案中最高法院創造了著名的“州政府行為豁免原則”，對包括產業政策行為在內的州政府政策行為予以一定條件的豁免，即州政府仍要接受反壟斷部門的審查，只有符合相關條件的，才能予以豁免。

2.歐盟的國家援助審查與自由裁量權

從歐盟的條例、指令、決定和歐洲法院的判決來看，歐盟的國家援助主要有：國家以現金支付或類似形式對企業的支持、稅收優惠、低息貸款、提供擔保、社會保障費用的免除以及對國有企業的資本參與等。在實踐中，歐盟委員會審查一項國家援助是否與共同體市場相一致時，有很大的自由裁量權。對于一項新的國家援助，成員國應事先通告歐盟委員會，與共同市場原則不相抵觸，則成員國可以實施；如果委員會認定一項國家援助可能與共同體市場相抵觸，須啟動正式調查程序對援助措施予以全面審查，在作出審查決定前，成員國不得實施援助措施。

3.日本的適時行政指導制度

日本進入經濟國際化時期，競爭政策開始得到重視，公正交易委員會的地位也日漸重要。在1993年日本制定《行政訴訟法》基礎上，公正交易委員會公布了《關于行政指導方針》，就有關行政指導和《禁止壟斷法》之間的關系表述了基本意見，主要是判斷行政指導下的產業政策行為合法與否，并不涉及對行政指導本身的合法性評價以及具體的處置辦法。

（二）適宜性沖突協調管理模式

1.美國的分立式管理模式

對于協調產業政策與競爭政策的沖突，除立法上的規定除外，美國等一些國家競爭法還提供了另外的制度予以保障。美國實施由反托拉斯主管機關和聯邦規制機關分立式管理模式，發達的司法制度使得美國法院在處理兩者沖突時發揮了重要作用。

2.歐盟的獨立負責管制模式

反壟斷執法機構獨自負責管制行業的競爭執法，產業監管機構只負責實施監管職能。作為這種模式的極端表現，歐盟甚至把行業監管任務也交由反壟斷機構行使，反壟斷機構集競爭執法權與管制行業監督權于一身。歐盟委員會競爭總局除了負責執行《歐共體條約》第81條和第82條、企業合并控制及國家援助政策外，還負責在電信、能源、銀行、傳媒等行業的監管任務。監管能源的任務屬于B-1局，監管郵政的任務屬于C-1局，監管銀行和保險業的任務屬于D-1局。

3.日本協作共同管理模式

從日本公正交易委員會和行業主管機關的協作上看，經過一系列的放松管制和強化競爭措施的實施，使產業政策和競爭政策的實施達到一個平衡點。將傳統產業政策和競爭政策的沖突，以及部門主管機關和公正交易委員會之間可能發生的不協調盡可能降低到最低范圍。特別是通過公正交易委員會和部門主管機關共同發布適用于電力、燃氣、電信等政府管制領域的指南，為該領域可能出現的限制競爭行為劃出一條紅線，確立了公正交易委員會和部門主管機關相互協作、共同管理的模式。

二、發達國家對政策沖突進行協調的機制構建與過程控制

從國際經驗來看，美國、歐盟、日本等國均強調競爭政策的基礎性地位，但在強調競爭政策基礎地位的同時，各國有些差異和特點。許多國家不僅制定有專門的行業立法，一般都設立了專門的產業監管機構，當行業中出現涉及競爭政策的事件時，會出現是由反壟斷執法機構還是產業監管機構行使競爭執法權以及如何行使的問題，以及控制程序的設計方面，西方發達國家在這方面取得一些有益經驗，具有很強的借鑒意義。

（一）確立競爭政策的基礎性地位

1.美國維護經濟效率優先原則

美國產業政策是作為市場缺陷的一種補救性措施，其重點是培養市場機制無法創造的條件，推動創新和先進技術產生，保持技術領先地位。美國產業政策是法律而非政府政策工具，是通過法律意志間接調控經濟。而美國的財政政策、稅收政策、貨幣政策完全獨立于產業政策。美國采取的是價值目標導向型競爭政策優先模式，以維護創新效率等經濟效率優先為原則，競爭政策處于優勢地位，產業政策的作用則是補充性、輔助性的。

2.歐盟競爭政策優先于成員國產業政策

歐盟在一體化進程中，推動建立統一共同市場并維護市場的有效競爭是其競爭政策追求的不變目標，也是其首要目標。在共同體市場經濟制度以及共同體市場平等、自由以及共同市場等一系列基本原則的驅動下，決定了歐盟競爭政策比其他經濟體更能有效地干預市場，競爭政策也優先于各成員國的產業政策。此外，共同體成員國常常對個別產業或個別企業給予財政援助或補貼，也出現了成員國產業政策與歐盟大市場目標發生矛盾和沖突，歐盟競爭政策同樣優先適用。《歐共體條約》第89條對國家援助作出了規定，并且根據這些援助對市場競爭的影響，將其區分為與共同體市場相抵觸的國家援助和與共同體市場相協調的國家援助。

3.日本基于競爭政策優先的相機抉擇

日本競爭政策的實施經歷了從弱化到強化的過程，隨著競爭政策的不斷強化，以及產業政策逐步弱化，產業政策實施方式也出現明顯轉變。上世紀九十年代至今，日本產業政策經歷了從戰略性產業政策向補充性產業政策的轉移，在政策手段上又經歷了從直接管制向誘導型、指導性政策手段的轉變，產業政策作用范圍只限于確立經濟發展規劃和對全局性基礎性問題的統籌與引導。

日本在進行競爭政策與產業政策協調時，往往采用相機抉擇的政策搭配，即突出競爭政策和產業政策創設、搭配的因時制宜，在不同發展時期，采取以競爭政策主導的、寬嚴適度的產業政策與競爭政策協調模式。日本的《禁止壟斷法》在經濟發展的不同時期反復進行修改，其中一個很重要的原因就是要適應不同時期經濟發展的客觀需要。與此同時，日本也十分重視強化公平交易委員會相關執法力量，如圖1所示，日本公平交易會職員人數與預算金額曾逐年較大速度的上升。

（二）科學建立執法機制與程序控制

1.美國的共同執法機制

建立共同執法機制，就管制行業中的競爭問題，由反壟斷執法機構與產業監管機構共同執法，這種模式有利于實現政府的多重政策目標和多重價值追求。如：美國聯邦通信委員會負責電信監管和審查電信市場的企業并購，但1996年新《電信法》頒布后，規定反托拉斯部門有權審查電信市場的企業集中，還規定聯邦通信委員會在電信市場的企業集中時，必須依據反托拉斯法。

2.歐洲的共同協商機構與機制

按照一些國家競爭法的規定，其競爭法執法采取專門的反壟斷執法機構輔以政府高官共同協商，雙方相互制約，具體如表1所示。

圖1　日本公平交易委員會職員人數和預算金額變化（億日元）

表1　歐洲一些國家沖突協調的專門機構設立

3.適應性“事前與事后”審查流程

相較于適用除外制度，由于豁免制度具有較大的靈活性，可以依據不同產業政策的要求，給予不同的壟斷行為以豁免，一直都是各國實現競爭政策與產業政策協調發展的基本方式。這涉及到制定適應性的審查程序問題，在壟斷行為豁免制度方面，各國反壟斷法規定了兩種模式的程序規則，即事前申報審查模式和事后執法審查模式。兩種程序規則模式的比較具體見表2：

表2　兩種程序規則模式的比較分析

歐盟和日本曾經都是采用事前申報審查模式的代表，其中，由于歐盟自身人力和財力資源與事前申報豁免案件數量的不匹配，在理事會的授權下，就某些限制競爭協議發布了一系列集體豁免條例。根據集體豁免條例取得的豁免，也屬于對卡特爾等壟斷行為的事前審查核準，大大減輕了執法機構的工作負擔，也方便了企業參與合作。歐盟理事會2002年通過1/2003號條例后，廢除了事前申報審查制度，改為采用事后審查模式；美國采用的也是事后審查模式。

三、國際經驗借鑒與啟示

發達國家的經驗告訴我們：競爭政策與產業政策在時效與階段作用上有著不同的側重，要以經濟社會利益最大化為目標，以確立競爭政策的基礎性地位為根本，適時進行政策協調與搭配，加強沖突協調的體制與機制設計。

（一）階段性進行適時政策搭配

1.經濟社會利益最大化原則

通過對美國、歐盟、日本競爭政策與產業政策相互關系的簡要回顧，可以看出，即使在發達市場經濟國家，競爭政策與產業政策也是同時共存，不可偏廢任何一方。根據經濟發展的總體情況，保持競爭政策優先地位的前提下，某些特殊時候，競爭政策要兼顧甚至讓位于產業政策。在市場經濟還不夠成熟的階段，維護競爭機制顯得尤為重要。在當前我國經濟發展客觀要求下，競爭政策優先應成為合理的選擇，這也是實現兼容產業政策，協調兩者沖突的關鍵思路。反壟斷法只是一個工具而不是一個目標，其實施是為了實現經濟社會整體利益最大化和消費者福利最大化的目標。為了實現這一目標，應根據我國經濟發展階段的不同，具體實施哪一種政策的優先次序也應有所不同，在考慮如何協調競爭政策與產業政策的關系時，應針對這一階段性特征設計一些適用的處理原則。

2.確立競爭政策的基礎性地位原則

作為經濟政策體系的兩大組成部分，不同發展階段下，競爭政策與產業政策應該各有分工和側重，但與此同時，由于產業政策與競爭政策作用領域的競合以及理念和作用機理上的差異，因此必須確立彼此間的主次關系，科學配置競爭執法權，進行競爭政策與產業政策的協調，并制定相關協調操作程序。由此，競爭政策的基礎性地位顯得十分重要，我國在制定兩種政策的協調機制時，應充分建立在該原則的基礎上，競爭政策的基礎性地位決定了我國整個協調的大格局。

（二）競爭性審查與過程控制

產業政策的制定、實施與反饋過程中必須植入競爭性審查，建立事前協調機制，建立“事后審查為主，事前審查為輔”的過程控制。

1.引入競爭性審查原則

政府需要通過相關的法律工具，削弱壟斷企業的市場勢力并控制其行為方式，其目的在于約束這些企業獲取超額利潤的限度，以維護市場的效率。而產業政策則是政府用來干預產業發展的一種工具，它更多地偏向于扶持企業擴大生產、集聚發展。因此，一般而言，競爭性的市場和產業政策的實施并不能夠防止大企業通過勾結或排他性策略來強化其壟斷勢力甚至獲得很強的壟斷地位，為了確保競爭的活力和產業政策的有效實施，在產業政策的制定、實施與糾偏的過程中引入競爭性審查原則十分必要。根據我國的實際情況，在加強產業政策的過程控制原則下，引入競爭性審查，兩個原則相互促進與協調，共同完成對產業政策生命過程的全程把握。

2.建立事前協商機制

在國際反壟斷法執法過程中，除了應當賦予反壟斷執法機構參與產業政策的制訂以及從反壟斷審查角度監督產業政策實施的相關職權之外，還應當探索不同政府干預機構之間的事前溝通和協調的渠道，以促進二者形成合力。政府在出臺或調整產業政策時，如果相關草案中包含有可能產生價格壟斷的內容，應當與反壟斷執法相協調，征求意見，確保產業政策不會嚴重排除或限制市場競爭。反壟斷執法機構可定期研究發布競爭評估報告，對重點行業的市場競爭狀況進行研究評估，為相關產業政策的出臺提供參考依據，盡可能避免產業政策與現行反壟斷法規相抵觸。

3.事后審查為主、事前審查為輔

借鑒國外的經驗，在我國反壟斷法執法過程中，除了應當賦予反壟斷執法機構參與產業政策的制訂以及從反壟斷審查角度監督產業政策實施的相關職權之外，還應當探索不同政府干預機構之間的事前溝通和協調的渠道，以促進二者形成合力。相關產業監管部門在出臺或調整產業政策時，如果相關草案中包含有可能產生價格壟斷的內容，應當與反壟斷執法機構進行協調，征求意見，確保產業政策不會嚴重排除或限制市場競爭。反壟斷執法機構可定期研究發布競爭評估報告，對重點行業的市場競爭狀況進行研究評估，為相關產業政策的出臺提供參考依據，盡可能避免產業政策與現行反壟斷法規相抵觸。從實現競爭政策與產業政策協調發展的角度看，我國應當建立“事后審查為主、事前審查為輔”的模式。對于進出口貿易與不景氣的壟斷對競爭機制的損害極為明顯，有必要采取事前審查制，對其簽訂、實施和終結進行全過程監督，使其既配合政府產業政策的推行，又不至于過分損害市場競爭。重點發展行業、新興行業以及重要的公共事業行業的“合理化”價格壟斷，對競爭損害不大或根本沒有損害，可采用事后審查制，既可大量減輕主管機構負擔和參與合作企業的經濟成本，亦不會對市場競爭造成嚴重不利，還可以與相關產業政策形成合力，扶持與推動該行業的發展。

四、政策建議

在執行法過程中，堅持“事后審查為主，事前審查為輔”的協調模式，探索建立內部與外部沖突問題處理的程序，考慮解決協調沖突問題的影響因素，從事前、事中與事后三個方面明確協調沖突的具體做法。未來我國經濟增長動力轉換，市場在資源配置中將起決定性作用，價格機制更加完善，法律法規更加健全，執法中的協調機制將會面臨著一個由量變到質變的過程。

（一）至上而下提升反壟斷部門的地位

所謂“至上而下”是指要從國家層面，分別從立法、機構設置、反壟斷權限配置以及政策職能與制度設計方面系統考慮，出臺相應法律法規和政策措施，從根本上提升反壟斷部門的實體地位。

從整體上來看，可將國務院反壟斷委員會建設為一個實體機構，將反壟斷執法權亦交其行使，或者在國務院反壟斷委員會下設相對獨立的執法機構負責反壟斷法的執行。與此對應，各省也可考慮建立此種實體機構并歸屬于上一層級直接管轄，設立中央直屬的反壟斷部門委員會，集中目前由發改委、商務部門、工商部門“三權分立”的格局，使反壟斷執法權與競爭政策相對集中為一個權威、獨立的機構。

在反壟斷權限配置方面，其一，明確反價格壟斷與產業監管部門的反壟斷權力分配問題；其二，授予反價格壟斷部門必要的直接處理政府部門違反規定競爭政策行為的權力；其三，授予反壟斷機構對政府部門反競爭行為的直接處理權。因此，國家要在反壟斷法和鐵路法、電信法、民航法、電力法等進行制定或修改時，對這些競爭事項的管轄權加以明確。

在政策職能與制度設計方面，強調部門委員會制，注重反壟斷機構與其他經濟政策部門的溝通與協調，但在法律執行職能方面，強調反壟斷部門委員會下設執行機構獨立處理案件。特別是要采取司法化機制，注重案件裁決人員獨立、程序公正以及內部復審程序，而且反壟斷部門委員會不得隨意干預執行機構對個案的調查處理。執行機構不受其他政府部門領導，各地分支機構也不受地方政府管轄。并建立公開透明的利益表達機制，防止“暗箱作業”，增強公眾的評判和監督。

從維持性制度設計來看，如維持現有的執法行政框架，可考慮突出價格監督檢查與反壟斷局的行政地位，設置對發改委各部門的行政指導權，即獨立行使競爭性審查制度。市縣一級價格執法人員會同省一級執法部門對市縣一級產業監管部門也具有相應的行政指導權，進一步完善市縣一級的競爭性審查制度與反價格壟斷部門的實體地位。

（二）強化競爭文化與公眾參與意識

競爭政策與產業政策的協調離不開良好的競爭文化與公眾的參與意識，未來我國兩種政策沖突的協調應從根本上去完善，主要體現為：一是培育競爭文化，強化協調意識。競爭意識缺乏，觀念的落后與陳舊，不利于沖突的協調，因此，加強法治思維，強化競爭文化建設顯得刻不容緩。二是完善合作執法輿情監測機制。對于重大沖突協調案件，采用聽證制度，加強社會監督；建立重大沖突協調案件向社會公布機制。三是完善專家咨詢制度。沖突協調的關鍵問題之一是需要加強執法部門的專業知識建設，提高其法律解釋能力。同時還要建立相應的專家論證、利害關系人發表意見、論證過程和結果公開等制度。

本文系2015年度廣東省發改委價格監督檢查與反壟斷局重點委托課題《反壟斷執法與產業政策協調機制研究》（2015基研字第15002號）的階段性研究成果。

（作者單位：廣東省產業發展研究院）