山東省住房保障和供應體系研究

■穆學英/文

山東省住房保障和供應體系研究

■穆學英/文

住房是居民的基本生活需求，住房問題不僅是經濟問題，而且是社會問題，住房保障是現代社會保障體系的重要組成部分。加強住房保障制度建設，切實解決低收入家庭的住房困難，滿足人民群眾的住房需求，對于實現“居者有其屋”的社會目標，推動和諧社會建設等具有重要意義。因此各級政府將保障性安居工程作為“硬任務”，制定優惠政策，提供制度性保障。響應國家對保障性住房建設的號召，山東省保障性住房取得顯著成效，基本形成以租賃型保障性住房和出售型保障性住房為主的住房保障體系和從實物保障為主轉向建設和租賃補貼并舉的住房保障方式。

一、住房保障的內容及意義

（一）住房保障的內容

住房保障是指在市場經濟條件下，為保障居民有所居，政府實施的幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體的政策體系，基本住房保障體系包括針對城鎮低收入住房困難家庭，國家提供廉租住房保障，保障方式分為實物配租和租賃補貼兩種形式。對城鎮中等偏下收入且存在住房困難的家庭、新就業后還未購買房屋的職工和在城鎮中有穩定就業的外來務工人員，運用公共租賃住房制度，公共租賃住房制度逐步成為住房保障的主體。在購房方面，運用經濟適用住房和限價商品住房，面向有一定支付能力的城鎮中低收入住房困難家庭，鼓勵他們以購買住房的方式滿足其住房需要。城鎮棚戶區和危房改造面向城鎮和國有工礦棚戶區、中央下放地方煤礦棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區的危房，有效地提高這部分群體的住房質量。農村危房改造補助為農村村民改善住房條件。對未定居的游牧民，國家幫助其建筑房屋，使其實現居住穩定。目前，我國已基本建立起了以廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房為供應和以公積金、廉租住房租賃補貼為消費支持的二位一體的城鎮住房保障體系，保障覆蓋也逐步由城鎮最低和低收入住房困難家庭擴大到了中低等住房困難群體（圖1），在農村地區以農村危房改造為主要內容。

圖1　面向中低收入家庭的住房保障新體系

（二）住房保障的意義

完善的住房保障體系進一步提高了保障性住房的覆蓋水平，城鄉居民居住條件得到迅速改善，人均住房建筑面積逐步擴大；住房供需矛盾得到一定緩解，增加了住房供給，改善了市場預期，在一定程度上遏制了投資、投機行為；同時保障房建設大規模推進，拉動了投資和消費，有利于經濟的可持續發展。住房保障也有利于實現“全覆蓋、保基本、能承受、可持續、多層次”的目標要求，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，形成“市場建房、政府補貼、居民租房、社會管理”的住房保障模式，以最終實現全體國民“住有所居”的目標。

二、山東省住房保障和供應體系建設成效

（一）住房保障體系的框架基本形成，住房保障制度初步建立

2010年起，山東省保障房建設駛上快車道。資料顯示，十五期間，山東省每年只有10萬套左右，而2010年起，年開工在20-30萬套，成倍于以前的建設量，困難群眾住房難題加快緩解。近年來，初步建立保障性安居工程住房保障制度，基本形成以租賃型保障性住房和出售型保障性住房為主的住房保障體系。

1.租賃型保障性住房實現并軌

住房保障體系中的租賃型保障性住房，包括廉租房和公共租賃住房，目前兩者處于并軌運行狀態。廉租房以財政預算資金為主，是針對城鎮最低收入家庭實施的一項保障性住房供應制度，政府介入程度最高，具有明顯的社會保障性和社會福利性，主要針對城市低收入住房困難家庭。多年來不斷增加覆蓋戶數，截止2014年3月底，新增廉租住房租賃補貼787戶。

公共租賃住房制度是我國近幾年來在住房保障制度建設中的新舉措，用來解決“夾心層”的住房困難問題。“夾心層”一是指不符合廉租房準入條件，又買不起經濟適用住房的低收入住房困難群體；二是指不符合經濟適用住房申請條件，又買不起限價房或普通房的中低收入住房困難群體。主要針對那些新就業的職工、剛畢業的大學生和一些外來務工人員。建筑面積以40平米左右的小戶型為主。公共租賃房自2010年國家發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》后，正式成為我國住房保障體系的重要組成部分。同年，山東省全面啟動公共租賃住房試點，建設限價商品住房，允許各市根據當地實際情況采取限購等措施，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。公共租賃住房主要供家庭不在本地的新就業的大中專畢業生和務工人員臨時租住，當年山東省新建公共租賃住房2．5萬套，開始成為保障性住房主體部分。

為了加快推進公共租賃住房和廉租房并軌，進一步完善住房保障制度體系，提高保障性住房資源配置效率，改進政府公共服務，山東省在2014年將新建公共租賃住房和廉租房實行統籌建設、并軌運行，合并統稱為公共租賃住房，統一規劃建設、統一準入分配、統一運營管理，并全面取消戶籍限制，實現同城待遇。實行并軌后，新建公共租賃住房的單套面積嚴格控制在60平方米以下，以40平方米左右的小戶型為主，滿足基本住房需要。

2.出售型保障性住房穩步建設

住房保障體系中的出售型保障性住房，具體包括經濟適用住房、限價商品住房、棚戶區改造住房等安置性住房。經濟適用房是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市中低收入住房困難家庭供應，出售價格大幅低于市場水平，建筑面積一般控制在60平方米內。2014年，山東省新開工經濟適用房6565套，基本建成24002套，發揮了此類政策性住房的保障作用。限價商品住房，指經政府批準，在限制套型比例及銷售價格的基礎上，由企業經過招標方式進行投資建設，建筑面積一般在90平方米以內。2014年，山東省新開工限價商品住房4600套，基本建成6652套，按照約定價位向符合條件的中低收入群體中的支付能力較強但住房困難的家庭出售。棚戶區改造安置住房指面向符合安置條件的棚戶區居民，由政府補助、企業出資建設，個人也承擔一部分住房改善費用。截至2014年3月底，棚戶區改造完成投資108億元，棚戶區安置房開工和貨幣補償11．8萬戶。

（二）保障性住房大規模建設

近年來，山東省把保障性安居工程建設作為促進房地產市場健康發展、穩定投資增長的重點工作，保障性安居工程建設取得積極成效。從資金投入、建設用地等方面不斷加大支持力度，大規模建設保障性安居工程，使保障性住房覆蓋面大幅度提高。2012年，省政府在中央要求的基礎上出臺意見，進一步完善了住房保障的政策體系。近年來，山東省各類保障性安居工程新開工和基本建成的建設任務都滿額或超額完成，其中2014年，各類保障性安居工程31．58萬套，基本建成18．97萬套。2015年上半年，保障性安居工程建設成效明顯，開工各類保障房35．4萬套，基本建成15．98萬套，分別完成年度任務的65．9%、68．3%。

（三）農村住房保障建設有序推進

農村住房承擔著農村地區社會保障的重要功能。山東針對農村的住房保障主要體現在農村危房改造上，經過幾年的新建和改造，有效地改善了城鄉居民的住房條件。其中，2014年，集中新建農房50萬戶、改造危房10萬戶，全面完成中央下達的危房改造任務。2015年上半年，山東省村鎮建設有序推進，完成投資876億元，同比增長8．8%；新開工建設農村新型社區264個，累計開工建設6455個，入住3486個；建設農房17萬戶，改造危房1．9萬戶。

三、山東省住房保障和供應體系存在的問題

（一）住房保障基礎不穩，與經濟市場發展需求不協調

1.住房保障水平與經濟發展水平不協調

近年來，山東省地區生產總值呈現穩速增長趨勢，但住房保障支出水平的增長卻沒有與經濟發展同步，甚至出現了下降的趨勢。山東省經濟發展增速較為穩定，而住房保障支出則出現了較大幅度的波動，一方面，說明了山東省的住房保障支出水平與經濟發展水平相關性不大；另一方面也反映出了山東省住房保障制度與經濟發展水平的不協調。住房保障對于社會經濟發展的滯后性，使大量中低收入群體的住房問題得不到解決，住房供需矛盾持續惡化，不利于房地產市場穩定秩序的形成。

2.住房保障水平與市場需求不協調

近年來，山東省雖然不斷加強保障性住房的建設力度，有效解決了低收入家庭的住房困難。但受人口、經濟發展水平等因素的影響，從整體上看，山東省保障性住房供求矛盾依然突出，住房保障水平難以滿足保障對象的需求。一方面，山東省保障性住房的供應數量還遠遠不足，正如上述提到的與經濟發展水平不協調。從購房需求的類型來看，經濟適用住房是最受歡迎的，但山東省的經濟適用房自起步以來，計劃建設的數量就非常少，供需矛盾十分突出；另一方面，山東省的住房價格偏高，超出了低收入群體的實際承受力，尤其是經濟適用房這種需求量大的購房類型價格的不斷走高，使得低收入家庭住房支付能力相對下降，加重了住房保障的壓力。

（二）住房保障資金投入不足，融資渠道不協調

近幾年山東省經濟適用房投資連年下降，經濟適用房供給減少，覆蓋面萎縮，加劇了中低收入者的購房矛盾。在我國，中央政府是住房保障政策的制定者，地方政府是實施者，中央政府在下達住房保障任務時對各地的實際情況的掌握不夠充分，地方政府在實施住房保障政策的過程中存在很大的資金困難，中央補貼資金的限制和地方配套資金不到位是主要問題。盡管中央政府下撥了保障性安居工程建設資金，但與地方政府完成住房保障任務需要的資金相比還遠遠不夠，制定的保障房建設任務已超過地方財力的可承受范圍。例如，2010年山東省各級財政共籌集保障性安居工程資金261．61億元，其中中央財政下達的部分僅22．41億元。盡管中央和省里的專項資金已及時下達，但之后的投入主要靠市縣財政和社會融資，籌資壓力較大。

（三）住房保障對象確定標準不統一，保障對象難把握

1.住房保障對象確立標準不統一

住房保障對象的確立是住房保障制度實施的關鍵部分。理論上，住房保障對象是租房買房困難的低收入家庭和中低收入家庭。山東省各地區經濟發展水平和居民居住水平存在差異，對住房的支付能力和需求也大不相同，而且對低收入家庭和中低收入家庭的劃分標準不同，從而保障對象的范圍和保障標準也大小不一，容易導致住房保障出現“過度”或者“不足”的情況，違背了住房保障制度的初衷。

2.住房保障對象難把握

在我國城鄉二元戶籍制度和城市化的背景之下，每年都會有大量農村勞動力進入城鎮，從事著收入較低的工作。由于廉租房、經濟適用房、限價房、拆遷安置房、棚戶區改造房、舊城區改造等主要向戶籍人口或項目所在地原住民開放，因此，大部分的外來務工人員被排除在了住房保障福利之外。不但沒法使弱勢社會群體的利益得到充分的保障，而且一些經濟比較發達的城市也因此出現了用工荒、用工難的問題。

（四）住房保障機制不健全，存在信息不對稱和道德風險

在住房保障資格審查機制過程中，一方面，由于工作人員配備不足使得信息審核工作的準確性難以得到保證；另一方面，對申請人收入情況、住房狀況以及金融資產等信息難以準確掌握，使住房保障對象的資格核定存在一定的難度，一些地方出現了騙租、騙購的情況。另外，動態調整的困難使得一些已經使用保障性住房的家庭收入增加至不再滿足住房保障條件時，仍然沒有退出保障性住房。因此，在政策的實施過程中會使本不該享受住房保障的居民享受到了政府提供的公共福利，從而沒法確保保障對象能獲得應有的保障權。

在住房保障分配過程中，存在著嚴重的信息不對稱和道德風險，分配對象信息及分配結果的不及時公開，通過不正當手段使得不符合申請對象的人獲得申請權，進一步加劇了不公平現象。再加上目前經濟適用房制度是終身享用，并可以出售盈利，存在將保障性住房轉手倒賣或出租獲利的現象。由于目前對住房保障對象的事后核實、甄別機制沒有進行完善，也沒有建立針對違規享用住房保障資源行為的懲戒措施，導致了違規享用保障性住房的現象屢禁不止。

四、保障住房建設與優撫安置的主要對策

（一）確定住房保障發展的方向

1.明確保障性住房的定位

目前我國正處于經濟結構轉型期，舊的增長模式難以繼續，山東省高度重視保障性住房建設問題。保障性住房建設一方面可以改善民生，另一方面又可以拉動經濟的增長。確定好保障性住房的定位，不僅能夠幫助我們更好地理解建設保障性住房的意義，還能使我們更加重視保障性住房制度的建立，依據住房的市場來建設水平適度的保障住房。

2.確定重點建設對象

將棚戶區改造和公共租賃住房作為重點建設對象。首先，棚戶區改造是“十三五”時期住房保障體系建設的重中之重。棚戶區改造可以明顯改善棚戶區居民的居住條件，還可以兼顧城市土地整治、完善配套設施建設、提升城市環境與功能布局等，帶動作用較大，又可以大規模推進。其次，公共租賃住房的建設與管理是“十三五”時期住房保障體系建設的另一重點。在新型城市化背景下，要更加強調將農民工等外來人口納入城鎮住房保障體系，而公共租賃住房正是針對外來務工人員的住房保障類型。

3.繼續實施農房建設與危房改造

以城中村、城邊村、經濟園區村、鄉鎮和大企業駐地及周邊村、經濟強村、煤礦礦區壓煤村、城市水源地周邊村、交通干線沿線村、地質災害威脅區內村為重點，積極穩妥開展整體改造或遷建，建設一批布局合理、規模適度、設施完善的新型農村社區或城鎮住宅小區。積極爭取中央農村危房改造專項資金，落實好省市兩級配套資金，調動基層和群眾的積極性，細化分類補助標準，規范審批程序，保質保量完成國家下達的任務。繼續推進村容村貌整治，按照規劃編制和實施整治計劃，確保完成整治任務。

（二）優化保障住房資金的來源及保障方式

籌集足夠的建設資金是住房保障工作可持續性的前提。然而，當前我國保障性住房建設過程中主要依靠政府財政資金的籌資途徑，給政府帶來較大的資金壓力。所以在編制山東省住房保障前期規劃的基礎上，要制定長期有序的投資計劃，拓寬融資渠道，通過多元化和多渠道來籌集保障性住房基金。尤其是要發揮社會資本和企業的力量，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與保障房建設。還可以在保障性住房建設模式上拓寬資金來源渠道，如政企共建、政民共建等。同時，商業銀行也可以成為提供資金的主體之一。

（三）擴大保障住房覆蓋面

1.合理確定住房保障對象范圍

合理確定住房保障對象，是建立住房保障制度的關鍵。一方面，關于如何界定中低收入家庭，需要對收入標準進行更加詳細的劃分，通過對家庭實際收入和家庭住房面積兩項指標的衡量來確定保障性住房供應對象，并根據各地區實際情況來確定標準。另一方面，保障范圍還需要進一步擴大，要包括城鎮戶籍常住人口、棚戶區改造中住房困難等符合規定條件的家庭與個人，及城鎮非戶籍常住人口中有穩定就業的住房困難家庭與個人。

2.建立公平的住房保障體系

隨著城市化進程的加快，外來務工人員會有很大比例轉變成城市常住人口，其中多為中低收入人群，但其在申請公共租賃住房時，受到了很多限制。為了惠及更多的外來人員，讓更多的人得到基本保障，應根據實際情況，推廣無戶籍限制的住房保障模式，制定相應的外來務工人員申請條件，放寬戶籍限制，逐步擴大住房保障的覆蓋范圍，將農村流動人口和移民納入住房保障體系，讓他們當中的低收入者與城鎮中的困難群體平等地享有住房福利。這樣能使外來務工人員得到基本保障，使他們獲得社會認同感，最終推動產業優化升級，促進經濟增長。

3.推廣公積金制度

目前，山東省的公積金制度的覆蓋范圍比較窄，沒有充分發揮住房保障的普惠性功能，因此，需要改進和加強住房公積金監管，充分發揮普惠性的住房保障功能。首先，要擴大公積金繳存覆蓋面。重點做好規模以上私營企業等非公企業繳存擴面工作，力爭年內繳存額進一步增加。其次，要提高便民服務水平。研究困難職工住房公積金貸款貼息等惠民措施，探索農民工繳存公積金的有效辦法。把更多的職工納入其中，提高貨幣補貼的覆蓋面，提升居民的住房可支付能力。最后，要抓好公積金貸款支持保障房建設試點，加強風險防控，確保資金安全。

（四）建立健全監督機制

1.推進住房保障制度及法規建設

圍繞實現“住有所居”目標，進一步完善市場配置與政府保障相結合的住房制度，更加突出住房的居住屬性和保障改善民生的社會功能，主要依靠市場調節滿足城鎮居民多層次住房需求，通過政府保障滿足困難家庭和部分群體的基本居住需求。盡快出臺保障性住房地方性法規，明確政府的定位，從立法上來規定住房保障的對象、保障水平及資金來源等，制定住房保障體系建設的長期規劃，有步驟、分層次地解決中低收入家庭住房困難的問題。確立居住權在社會保障體系中的重要地位，從立法上規定住房保障對象、保障標準、保障水平、資金來源、專門管理及實施機構建立等，尤其要加強保障房分配、運營、退出等環節的制度設計和規范管理，通過實行“階梯租金”或“租補分離”，完善保障房退出機制。加大對虛假申報、騙購騙租、轉租轉售、閑置浪費保障房等行為的懲罰力度，從根本上確保建立一個穩定、公平、公開透明的住房保障制度體系。通過立法明確保障房配建的種類和比例，明確目標任務和政策措施。指導各市編制并組織實施住房建設規劃和年度計劃，明確住房建設的總量、結構、時序和空間布局，科學引導市場預期。

2.完善保障性住房的分配及審核機制

建立公開、公正的動態分配機制。在審批階段，要充分利用現代化的信息手段，構建信息技術平臺，建立由房管、民政、公安、社區等多部門組成的聯合審查機制，各部門分配明確的任務，各司其職。運用多種手段加大住房保障審核力度。一方面，通過入戶調查、接受群眾舉報、社會和媒體全方位的監督等形式，最大限度地提高審核工作的準確性。比如建立“公示制”，實行社區、工作單位和網絡公示環節。建立舉報激勵制度，保障房管理部門可以設置一定的獎勵基金，對查實的舉報線索給予一定的經濟獎勵，有效調動監督者的積極性。另一方面，要結合保障對象檔案信息系統數據變化，定期對被保障家庭的收入、住房等情況進行跟蹤復核。

3.構建面向中低收入家庭的住房保障新體系

目前住房消費的焦點仍然是購房，即使是低收入家庭，也在想方設法地購買屬于自己的住房，尤其是對經濟適用型住房的需求不斷增加，供需矛盾加劇。面對這種供需矛盾的加劇，需適度投資建設經濟適用房，也需要意識到這種矛盾下潛在的非理性的社會購房需求，正確引導大眾理性消費，從住房保障角度出發，建立一套面向中低收入家庭的住房保障新體系，從而引導他們從“購”向“租”的消費意識的轉變。

（作者單位：山東師范大學）