2015年我國民辦教育發展成就與改革熱點問題透析

郭景川

(華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079)

GUO Jingchuan

(Education School of Central China Normal University, Wuhan, Hubei, 430079, China)

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2015年我國民辦教育發展成就與改革熱點問題透析

郭景川

(華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079)

2015年是我國民辦教育改革的深化年。在這一年里，民辦教育在總體辦學規模、學生培養層次和管理體制改革等方面取得了令人鼓舞的成績，尤其是分類管理改革試點積極推進、分類理念趨于明朗，但在師資隊伍建設、民辦教育分類管理及民辦高校內涵發展等方面仍有較長的一段路要走。各級政府及民辦學校應積極貫徹落實相關政策，完善制度環境，并建立健全民辦學校師資隊伍建設長效機制。

民辦教育；民辦高校；分類管理；內涵建設；民辦教育立法

在習近平總書記“四個全面”戰略布局的指導下，教育改革進入攻堅期，尤其是民辦教育的改革，吸引了社會各界的廣泛關注。作為我國教育事業的重要組成部分，民辦教育在滿足社會多樣化教育需求方面發揮了積極作用。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)明確指出，要大力支持民辦教育的發展，各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責，鼓勵社會各界出資辦學，并規劃了民辦教育發展的宏偉藍圖。2015年是民辦教育在艱難中不斷前行的一年，無論是學校數量還是辦學質量，都較以往有一定的發展。但由于相關宏觀保障機制的修改和制定仍在醞釀之中，該年亦是民辦教育在期盼中不斷摸索的一年。

一、2015年民辦教育發展的主要成就

民辦教育是我國教育事業發展的重要增長點，也是促進我國教育改革的重要力量。國家對民辦教育的發展十分重視，2015年全國教育工作會議和教育部工作要點均對民辦教育的發展作出重大部署，提出“鼓勵社會力量興辦教育”。在此情形下，我國民辦教育取得了新的發展，民辦學校發展規模和辦學水平不斷提高，各級政府對民辦教育的扶持力度進一步加大，主要成就如下。

(一)總體辦學規模呈增長態勢

教育具有相對獨立性，同時又受政治、經濟和文化等因素的影響，其中受經濟的發展水平影響較大。近年來，我國經濟快速發展，社會資本不斷積累，民眾對多樣化的教育需求不斷增長，因此2015年我國民辦教育占比總體呈增長態勢。根據教育部公布的《2014年全國教育事業發展統計公報》，全國共有各級各類民辦學校(教育機構)15.52萬所，比上年增加0.63萬所；招生1 563.84萬人，比上年增加69.32萬人；各類教育在校生達4 301.91萬人，比上年增加223.60萬人。①《2014年全國教育事業發展統計公報》，2015-07-30，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201507/t20150730_196698.html。在全國各級各類在校生中，民辦學校學生數分別占幼兒園總學生數的53%、小學總學生數的7%、初中總學生數的11%、中職總學生數的11%、普通高中總學生數的10%、高等教育(本科、高職高專)總學生數的23%(見表1)。①〈教育規劃綱要〉貫徹落實情況總體評估報告(摘要)》，2015-12-10,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_151210/151210_sfcl/201512/t20151210_224178.html。

表1 2014年民辦教育發展統計表②數據出自《2014年全國教育事業發展統計公報》，教育部網站。

從表1可以看出,除民辦中職學校因受內外復雜因素影響導致辦學規?？s減外，其他各級各類民辦學校辦學規模均有所擴大，其中民辦幼兒園和義務教育階段的學校數量增長迅猛，尤其是幼兒園，比上年增加5 831所，入園兒童和在園兒童總人數都較上年有較大增長。2015年10月，全面二孩政策正式出臺，預計未來幾年將會迎來兒童入園的高峰期，民辦幼兒園的規模勢必進一步擴大。

(二)碩士研究生培養人數增多

2012年北京城市學院、西京學院等5所民辦高校首獲碩士研究生招生資格，標志著我國民辦教育在學生培養層次上進一步提升。隨著近年來民辦、公辦高校聯合培養碩士研究生方案的陸續展開以及招生指標的不斷調整，民辦高校研究生培養規模逐年擴大，專業類別與方向趨于多樣化。據統計，2014年民辦高校碩士研究生在校生有408人，較上年增加73人(見表2)。

表2 2012—2014年民辦高校在校生統計表③此處民辦高校的相關統計包含獨立學院,數據出自教育部網站的《全國教育事業發展統計公報》。

盡管研究生人數只占民辦高校在校生很小的比例，但是培養人數的逐年提升反映出民辦高校辦學質量的提高和社會認可度的提升。據報道，西京學院首屆專業碩士學位畢業生三年來共申請到實用新型專利30項、發明專利6項、外觀專利3項及軟件著作1項，被SCI和EI收錄的論文有41篇，發表在中文核心期刊上的論文有5篇。④《陜西省民辦高校首屆研究生學位授予儀式今日在西京學院舉行》，2015-06-12，http://yz.chsi.com.cn/kyzx/yxzc/201506/20150612/1479238067.html。

(三)各級政府扶持力度加強

近年來，國家對民辦教育的扶持力度越來越大，出臺了一系列扶持民辦教育的政策。李克強總理在2015年的《政府工作報告》中指出，本年是“全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是穩增長調結構的緊要之年”，其中一項工作就是“促進民辦教育健康發展”。在中央的號召下，2015年各級地方政府也紛紛出臺相關政策，加大對民辦教育的扶持力度。2015年3月，江蘇省宿遷市出臺了《關于進一步深化民辦教育改革與發展的意見》，指出要加大公共財政對民辦學校的獎勵和補貼，落實民辦學校的收費自主權，“給予民辦義務教育學校、普惠性幼兒園50%～100%不等的生均公用經費補助，給予各辦學層次民辦學校教師養老保險和醫療保險費集體繳納部分60%～70%不等的補助。”⑤《宿遷市出臺促進民辦教育發展新政》，2015-03-20，http://www.suqian.gov.cn/sjyj/mbjyjygl/201503/ccfff2a8d14d47ab910c153fd4abb7eb.shtml。2015年4月，浙江省嘉興市出臺了《關于深化教育改革促進民辦教育健康發展的實施意見》，通過設立民辦學校特聘教師轉向事業編制、建立民辦學校風險基金銀行專款賬戶以及設立民辦教育

發展專項基金等方式，加大對民辦教育的扶持力度。①《嘉興市人民政府關于深化教育改革促進民辦教育健康發展的實施意見》(嘉政發〔2015〕25號)，2015-04-28，http://www.zjmbjy.net/detail.asp?id=5162。2015年7月，廣東省廣州市制定了《關于進一步加強民辦義務教育分類扶持和管理的實施意見(征求意見稿)》，設立民辦學校教師最低薪酬指導標準、從教津貼和教師職業年金制度，以保證民辦學校教師工資福利待遇。②《廣州市教育局關于對關于〈進一步加強民辦義務教育分類扶持和管理的實施意見(征求意見稿)〉進行公示的通告》，2015-07-01，http://www.gzedu.gov.cn/gov/GZ04/201507/t20150701_30408.html。

(四)分類管理改革試點積極推進

分類管理是民辦教育體制改革中的一項重要工作，2010年國家將上海市、浙江省、廣東省深圳市以及吉林華橋外國語學院作為探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法的試點地區和單位。各試點地區陸續出臺相關政策，積極推進民辦學校分類管理改革。溫州市作為承擔我國民辦學校分類管理改革試點任務的城市之一，近年來出臺了多項政策，以創新體制機制為工作重點，積極探索民辦學校分類管理機制，主要做法為：按照非營利性與營利性的分類，由民辦學校自主選擇登記為民辦事業單位法人或企業法人，并對兩種類型的民辦學校在公共資源配置、隊伍建設、招生收費和產權明晰等方面執行不同的政策。2015年11月27日，《教育部簡報》對溫州市探索民辦學校分類管理體制給予了肯定，目前已啟動第三輪分類管理試點工作，有參與意向的民辦學校已增至700余所。③《浙江溫州積極探索民辦教育分類管理機制》，2015-11-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s3165/201511/t20151127_221364.html。溫州市的分類管理和差異化扶持政策，為我國民辦教育管理體制改革提供了有益的借鑒。

二、2015年民辦教育發展與改革熱點

當前，國家對民辦教育頂層制度設計的方向是清晰、明確的。隨著民辦教育體制改革的推進以及試點工作的深入，民辦教育的發展和改革引起了社會各界的廣泛關注。就2015年來說，改革熱點集中在以下四個方面。

(一)法案修訂工作穩步推進

自民辦教育產生以來，國家陸續出臺了一系列法律、法規以規范和促進民辦教育的發展，但由于民辦學校法人屬性界定模糊、相關政策之間存在沖突，妨礙了民辦教育的發展。因此，為從頂層制度設計上打破發展桎梏，國家穩步推進相關法案的修訂工作。2013年9月5日，國務院法制辦公室公布了《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》，向社會廣泛征求意見。2015年1月7日，國務院常務會議討論通過了《教育法律一攬子修正案(草案)》。同年8月24日，第十二屆全國人大常委會第十六次會議把該草案列入了會議議程，正式進入立法程序。會議審議通過了草案，并在中國人大網上公布，公開向社會征求意見。草案修改了《教育法》《高等教育法》關于舉辦學校不得以營利為目的的規定，允許營利性民辦學校存在，并修改了《民辦教育促進法》，允許民辦學校自主選擇登記為營利性或非營利性法人。

2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《教育法》和《高等教育法》的相關修改，對《民辦教育促進法》的修改暫未提交該次常委會會議表決。會議委員認為：“對民辦教育促進法涉及的有關問題還需繼續深入研究……對民辦教育促進法修改中涉及的民辦學校分類管理改革的過渡辦法，建議請國務院有關方面根據常委會組成人員的審議意見深入論證，并抓緊擬訂相關具體措施，以利于對草案進一步修改完善，及早提請常委會再次審議?！雹堋兜谑萌珖舜蟪Ｎ瘯谑舜螘h閉幕 教育法高等教育法修改獲通過》，《中國教育報》2015年12月28日，第1版。與此同時，社會各界對民辦教育相關法律的修訂也給予了高度關注。

(二)分類管理理念趨于明朗

《教育規劃綱要》指出,要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理，這是我國民辦教育實踐改革的突破口、民辦教育研究領域的重點課題。由于民辦學校利益相關者較多、訴求多樣化，分類管理又涉及理論探討、制度設計等問題，對是否推行分類管理一直有著較大爭議，存在理想派(“分類管理能解決制約我國民辦教育發展所有難題”)、悲觀派(“民辦學校不分等死、分了找死”)和觀望派(“當前體制不完善，誰先分誰倒霉”)三種觀點。①范緒鋒：《民辦學校分類管理改革難在哪》，《教育發展研究》2015年第13/14期，第98頁。目前分類管理未在全國范圍內推廣開來，主要是因為對營利性和非營利性學校進行分類的法律依據不清晰，兩類學校的辦學領域和扶持政策不明確。2015年2月，教育部把“研究制定民辦學校分類管理配套政策”寫入年度工作要點。同年4月9日，時任教育部副部長的魯昕在出席非營利性民辦高校聯盟第二次工作會議時指出：“要構建非營利性和營利性民辦學校分類管理、差別化扶持的政策體系?！雹谮w準勝、王瑜：《非營利性民辦高校聯盟第二次工作會議在長春舉行》，《中國教育報》2015年4月13日，第3版。

可見，盡管在全國范圍內推進民辦教育分類管理的宏觀法規、政策尚未形成，但政府已經把分類管理作為促進民辦教育發展的重要管理理念，并在部分省市進行了試點。應該說，推進分類管理是促進民辦教育發展的必然之舉，這不僅是因為分類管理有利于貫徹落實民辦教育扶持政策，也不僅是因為它符合世界私立教育的發展趨勢，更重要的是因為它能突破現有的枷鎖，引導民間資金合理分流，將隱性的營利性民辦學校顯性化，避免政府財政投入陷入巨大的道德風險，使政府的制度邏輯由原來的促進為主向規范、引導與促進并重轉變。③李文章：《民辦教育分類管理研究述評》，《大學教育》2014年第10期，第117頁。

(三)師資隊伍建設仍需重視

師資隊伍的質量直接關系到各類教育特別是基礎教育的質量。④周洪宇：《未來10年內的教師質量決定著中國教育的成敗》，《人民教育》2010年第24期，第2頁。對民辦教育來說，師資隊伍質量不僅關乎民辦學校的教育質量，而且關乎民辦學校能否吸引到生源特別是優秀生源。民辦學校師資隊伍質量一直是教育行政部門、民辦學校以及學生家長等關心的問題，隨著國家教師教育相關標準的制定以及教師從業標準、專業化程度的進一步提升，民辦學校師資隊伍也在年輕化、專職化和高學歷化方面取得較大進展，不少已開始形成自己的骨干師資隊伍。然而，民辦學校依然存在師資隊伍整體素質不高、優質教師頻繁流失等問題，在農村民辦幼兒園中表現尤為突出。同時，也存在著民辦學校教師社會地位不高、待遇保障不足、職稱評聘不暢以及參與管理不夠等問題。⑤周海濤、景安磊：《民辦學校教師隊伍建設面臨的問題及其成因》，《當代教師教育》2015年第3期，第7頁。招聘不到優秀教師，民辦學校教育質量就難以得到保證，進而降低了社會對民辦學校教師的認同度，由此陷入惡性循環。究其原因，一是因為政府對民辦學校師資隊伍建設和權益保障扶持不足，現有政策落實不到位，導致公辦、民辦學校教師間存在較大差距；二是因為在政府公共財政幾乎不予補助的情況下，民辦學校很難再分配更多資金去“高薪”聘請優秀教師。因此，必須破除民辦教育發展中的體制障礙和管理枷鎖。

(四)向應用型轉型已是共識

隨著我國現代化職業教育建設的加快，政府計劃并逐步將一批普通高校向應用型轉型，由各省市制訂具體方案，先試點然后逐步推廣。2015年又有一批本科高校計劃轉型，其中就包括部分民辦高校和獨立學院。2015年11月，吉林省計劃將包括長春光華學院、吉林動畫學院、長春建筑學院和長春科技學院等4所民辦高校在內的9所地方本科高校進行轉型。為貫徹落實黨中央、國務院關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的決策部署，加快地方普通高校的轉型，2015年10月21日，教育部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于引導部分地方普通高校向應用型轉變的指導意見》，明確指出改革試點高校要綜合考慮民辦本科高校和獨立學院。

民辦高校由普通教學型向應用型轉變，既是時代發展的需要，也是民辦高校自身區別于學術型人才培養的公辦高校的需要。近年來，隨著生源數量的減少和退出機制的實施，民辦高校面臨或倒閉退出或成功轉型的選擇，承受著比以往任何時候都要大的生存壓力。⑥周娜：《2014年民辦教育發展述評》，出自周洪宇：《中國教育黃皮書——2015年：以信息技術與教育深度融合促進教育改革》，湖北教育出版社2015年版，第279頁。在這種情況下，民辦高校只有找準定位，尋求特色發展，才能在激烈的競爭中突圍。

三、對民辦教育未來發展的建議

2015年是教育領域全面深化改革的關鍵之年，改革已進入攻堅期，各項任務深入推進，需要解決的問題也不斷增加。貫徹、落實中央及地方頒布的各項改革措施，確保改革順利、有序地進行，是改革成功的關鍵，這就需要針對具體問題找出應對策略，促進民辦教育的健康發展。

(一)貫徹并落實國家政策和文件

民辦教育改革是2015年教育改革領域的一項重要內容，各級政府、民辦學校的管理者應認真學習并貫徹落實國家有關政策和文件，將改革落到實處。要學習黨的十八屆會議的精神，學習貫徹有關改革的政策文件，力求深刻領會，并在實踐中自覺指導民辦教育工作。特別是要認真學習近期出臺的有關促進民辦教育發展和規范民辦教育辦學的政策、文件，如《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等。民辦教育的健康發展離不開國家的政策支持，也離不開各級政府的貫徹落實，作為辦學主體的民辦學校，更應認真學習和貫徹相關政策、文件，在把立德樹人作為辦學根本目標的同時，加強自身建設，走內涵式發展道路。

(二)盡快完善分類管理的制度環境

民辦學校分類管理，有助于更有效地落實相關扶持政策，更好地保障民辦教育的公益性，更為妥善地解決合理回報問題，更為有力地吸引民間資本進入教育領域。①周海濤：《民辦學校分類管理改革如何推》，《教育發展研究》2015年第13/14期，第108頁。然而，目前影響和制約民辦教育健康發展的一個重要因素是民辦學校的法人屬性不明確，致使分類管理存在一些法律障礙，尤其是現有法律對營利性和非營利性學校的分類依據及標準還不清晰。要推進民辦學校分類管理改革，離不開國家頂層制度設計。首先，形成公辦學校、非營利性民辦學校和營利性民辦學校在招生、土地使用、人事及貸款等方面公平競爭的制度環境。其次，完善分類管理頂層設計，制定針對不同類型民辦學校的分類登記辦法和管理辦法?？蓪⒕栀Y興辦不要求取得回報的非營利性民辦學校登記為事業單位或者民辦非企業法人；將明確以營利性為辦學目標的民辦學校登記為企業法人。需要說明的是，對民辦學校采取營利性和非營利性這種非此即彼的“二分法”是否最為合理，需進一步研究、試點，因為目前存在著投資舉辦但不要求取得回報的民辦學校和要求取得合理回報但又不是營利性的民辦學校，因此簡單將民辦學校進行營利性和非營利性分類登記，并不能從根本上解決問題，而是需要從頂層制度設計上作出科學的設計和合理的安排。

(三)加強師資隊伍建設

良好的師資是保障民辦教育健康發展的重要因素，是立德樹人教育目標順利實現的基本保證。由于教師權益保障不足、準入門檻較低等原因，民辦學校存在優秀教師不足、教師易流失及教師質量不高等問題。要破解這些難題，必須從政府、學校及教師等方面著手，構建多方參與的聯動機制。首先，政府應繼續建立健全相關制度，保證民辦學校教師在基本薪酬、專業發展、社會保障、資格認定、職稱評聘及評優保障等方面享有與公辦教師同等的待遇。例如，將民辦學校教師納入社會保障體系，規定民辦學校教師的最低薪酬標準，將職稱評定和師資培訓納入政府計劃，嚴把教師資格認證標準等。其次，民辦學校應切實落實國家政策，把以人為本作為教師管理工作的根本出發點，關心教師的工作和生活，制定相應的獎勵機制，盡可能地為教師提供更好的發展平臺，同時保障教師對學校管理的知情權和監督權，嚴格規范教師聘任標準，通過提高辦學層次以增強學校的吸引力等。最后，民辦學校教師應堅定教書育人的理念，提升專業素養，積極參與學校的各項日常管理活動。只有三方有效聯動，方能破解民辦學校師資隊伍建設問題，形成政府宏觀管理、學校以人為本和教師自我規范的良好格局。

綜上所述，在政府大力支持下，2015年民辦學校在數量、入學人數、辦學層次以及管理體制改革等方面都取得了較大的進展?；诟母锏膹碗s性和艱巨性，民辦教育改革還需不斷突破思想桎梏，完善頂層制度設計，試點先行，穩步推進，走出一條具有中國特色的發展之路。

GUO Jingchuan

(EducationSchoolofCentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei, 430079,China)

(責任編輯 毛紅霞)

Analysis of the Achievements and Reform Issues of Non-governmental Education in 2015

Reform on non-governmental education in China has deepened in 2015. During the past year, non-governmental education has made encouraging achievements in terms of its overall size, student training level and management system reform especially the active promotion of classified management reform and the clear classified concept. However, there is still a long way to go on teaching staff development, legislation of classified management and connotative development of non-governmental institutions of higher learning. Various government levels and the institutions should actively implement the reform policies, improve the institutional environment and establish a long-term effective system for developing the teaching staff.

non-governmental education; non-governmental institutions of higher learning; classified management; connotative development; non-governmental education legislation

2016-03-19

郭景川，男，河南周口人，在讀博士研究生，研究方向為中國近現代教育史、民辦教育發展史。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.00.004

在線優先出版日期：2016-05-31