水運行政管理的三個清單制度建設

李睿+魏明

【摘 要】 為解決水運行政管理面臨的一系列體制和機制難題，梳理當前我國水運行政管理的權力清單、責任清單、負面清單等三個清單制度的實施現狀，分別從建設目標、實施原則及推進策略等方面提出三個清單制度在水運行政管理過程中的建設和實施思路。在此基礎上，提出3點保障措施：實施效果評估和責任制研究，推進社會意見調查和公眾參與，構建政策法規的保障機制。

【關鍵詞】 權力清單；責任清單；負面清單；水運行政管理

1 “三個清單”的概念解析

2014年9月，李克強總理在天津夏季達沃斯論壇開幕式致辭時強調：中國全面深化改革未有窮期，政府帶頭自我革命，“開弓沒有回頭箭”。他同時給制度建設開出三張清單――權力清單、責任清單和負面清單。

權力清單明確列出政府部門行使的職能、權限；目的是明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”。

責任清單規范了自由裁量權，嚴格按照法定職權和上級授權，對確定的監管事項逐項列出并向社會公開；目的是明確政府該怎么管市場，做到“法定責任必須為”。

負面清單明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的事項則充分開放，企業只要按法定程序注冊登記即可開展投資經營活動；目的是限制行政干預，引導市場經濟有序開發，做到“法無禁止皆可為”。

作為國家交通行政管理機構的重要組成部分，水運行政管理部門在維護社會主義市場經濟穩定和促進交通運輸行業發展等方面作出了顯著貢獻。由于國家新一屆領導集體對簡政放權、轉變行政管理方式的意愿十分迫切和強烈，水運行政管理部門務必采取措施主動應對。

2 三個清單制度的建設現狀

自黨的十八大以來，交通運輸部以行政審批制度改革為突破口，大力推進簡政放權，累計取消21項行政審批事項，下放14項行政審批事項，將12項工商登記前置審批事項改為后置審批事項。按照國務院的有關決定，交通運輸部共取消和下放了26項水運和海事的行政審批事項，并相應明確了后續監管措施，保留了由交通運輸部及直屬有關單位實施的46項行政審批事項。未來水運行政管理部門的權力清單應考慮納入行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等行政行為。

目前涉及水運行政管理部門的負面清單文件有《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2013、2014、2015版），廣東、天津、福建三大自由貿易試驗區公布的《自由貿易試驗區外商投資準入管理措施（負面清單）》（2015版），以及《交通運輸部關于在國家自由貿易試驗區試點若干海運政策》（2015[24]號）。文件內容主要涉及船舶及相關裝置制造、水上貨物運輸、水上旅客運輸、水上運輸輔助活動等方面，進一步探索放開船舶管理、航運、船代、貨代等業務的外資股比限制，為構建我國新型航運貿易服務新格局打開了政策窗口。未來負面清單應繼續考慮人才引進、代收代付稅收、維修備件過境，以及海外船員入境簽證的便利性等具體問題。

3 建設目標與推進策略

3.1 權力清單制度

3.1.1 建設目標

（1）層級全覆蓋，即縱向從頂端到底端，從交通運輸部到基層各級交通運輸管理部門，都應全面推行權力清單制度，不存在例外原則。

（2）部門全覆蓋，即橫向到邊，凡是涉及水運行政管理部門、掌握公共權力的組織機構都應制定并公開自身的權力清單，如海事局、水運局、港航局及行業協會組織等，不存在不受監督的特殊部門。

（3）領域全覆蓋，即除涉及國家機密的權力之外，所有涉及水運行政管理部門的公共權力都應在統計和公開范圍之內，不存在不受監督的特殊權力。

3.1.2 推進策略

（1）嚴格樹立原則和紀律意識，汲取各地創新經驗并建立交通水運全國規范運行機制。地方創新競爭是中央政策制定時汲取經驗的重要源泉。同一層級的地方政府之間往往存在制度創新的競爭關系，某項創新制度在某地取得良好效果，通常能帶動其他地區迅速效仿。同時，權力清單制度的嚴肅性和嚴格性要求部委層面制定全國統一的規范予以確保。

（2）結合相關改革措施，采取廣泛多層級的立體化推進形式。權力清單制度的推進，應涵蓋水運行政系統的各個層級、主要領導崗位、各個部門及各類權力事項。同時，編制權力清單也應與審核清理、合法確權及機構改革協調進行，對權力事項進行全面清理審核，對超越法律法規范圍的額外自設權力事項堅決予以取消。

（3）以嚴格核查問責制度、信息化政府建設和協商民主建設為保障。權力清單應連帶核查清單、責任清單及民眾“權利清單”共同落實。應以清單為依據，嚴格問責，懲治和糾正某些政府部門及公務人員的不作為、亂作為等行為。同時，借助信息化技術，對權力清單中的每個權力事項進行編碼記錄，設計一套網上運行系統，并搭載電子監察系統、信用管理系統、考核評估系統等模塊予以完善。在協商式民主政治建設基礎上，可實行“社會旁聽制”。

3.2 責任清單制度

3.2.1 建設目標

責任清單制度主要是對權力清單的補充說明，權力與義務、責任相對應，防止權力監管的真空和相關部門之間相互扯皮的可能性，逐步形成政府負責、部門協作、主體自律、行業規范、群眾參與相結合的成熟、完善、可控的行業市場監管體系。

在對原有部門或地方機構職責權限梳理的基礎上，應進一步做好政策制度創新，針對不同崗位明確各自責任，分級細化責任歸屬，確定具體責任承擔者，真正實現明確崗位職責和落實責任義務；落實與權利清單相配套的責任清單建設。

3.2.2 推進策略

（1）堅持依法確責。按照“責任法定”原則，逐項、逐條列出保留的行政權力責任事項和追責情形的法律來源，做到一一對應，于法有據。

（2）注重問題導向。為提高追責的針對性和有效性，責任清單編制應堅持問題導向，根據權力行使過程中容易出現的問題和容易導致的不良后果，反推出可能出現的追責情形。

（3）突出個性特征。在確定責任事項時，重點把握權力運行的關鍵環節和個性化特點。

3.3 負面清單制度

未來涉及水運行政管理部門的負面清單不應局限于國家發布的《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》中有關禁止和限制投資類別，否則其價值就會大大縮水，應努力做到消除隱性壁壘與實行“負面清單”管理模式同步推進。一方面，盡可能拓展負面清單長度并充實“干貨”，明確國家安全與國家威脅之間的區別；另一方面，及時跟進在項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方面的配套改革，以免水運行政管理部門負面清單落入與“非公36條”①類似的尷尬境地。

3.3.1 應用背景

目前國際上比較典型的負面清單一般包含現有不符措施的保留清單（第一類清單）和未來可以實行新限制性措施的部門和活動領域的條款（第二類清單，一般針對敏感行業和新興產業）。

目前2015版的有關自由貿易試驗區負面清單堅持開放與風險防控并重原則，國務院辦公廳同時發布《自貿區外商投資國家安全審查試行辦法》。該辦法對影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業、敏感技術、敏感地域的外商投資，進行安全審查。

3.3.2 實施原則

（1）關系國計民生的產業必須保留在本國政府和國民手中。對于特別關鍵及關系到國民經濟命脈的產業，應當列入禁止清單，明確排除在投資準入范圍之外。對于相對重要的行業領域，應當列入限制類清單，并保留增加新的不符措施的權力。對于其他一般性的行業，可以不列入負面清單，但我國相關主管部門必須保留因國家安全和公共利益而進行審查的權力。

（2）將外資引導到我國亟待發展的產業，從中獲得經濟利益。除重點考慮國家安全和經濟穩定的因素外，還應充分利用好負面清單的特殊性，在充分論證和必要監管措施得當的前提下，將發展比較羸弱及亟需外商投資的行業巧妙地移出負面清單，在優化產業結構、增加直接投資、促進對外貿易增長等方面做好引導和監管工作。

（3）應從國家層面以整體推進的形式建立。負面清單的條款應與法律體系緊密相連。上海、廣東、天津和福建作為國家特殊設置的自由貿易試驗區，具有創新試驗的性質，其目的不僅僅是服務于當地，而是探索建立一整套針對國家水運行政管理的負面清單管理機制。

3.3.3 推進策略

（1）充分利用好第二類負面清單，將金融等核心產業和部門列入第二類負面清單中。同時，還需在第二類負面清單中明確保留本國現有產業尚未出現的新業態和未來將出現的新產業，從而巧妙、合理地利用第二類負面清單維護我國產業的核心利益。

（2）根據行業的重要程度，可采用否定清單模式將特別重要的行業完全排除在國民待遇的適用范圍之外，對一些比較重要的行業可采取限制性措施，對其他一般行業可保留因國家安全及公共利益而進行審查的權力。

4 保障措施

（1）實施效果評估和責任制研究。一方面，確保政府“放管”工作銜接到位，杜絕錯放、亂放及無的放矢現象的發生；另一方面，做好簡政放權行為的科學效果評估及合理的責任追究機制研究，針對每一項事中事后監管措施，須在實施運行中及時跟蹤了解、檢查落實。

（2）推進社會意見調查和公眾參與。在正確處理政府與市場關系方面，社會力量不可忽視，尤其是日臻成熟的社會團體或行業組織。在如何做好政府監管方面，應積極吸納他們的意見和建議，甚至可以鼓勵他們參與頂層設計或效果監督，發揮合力。

（3）構建政策法規的保障機制。一方面，要持久地規范政府的權力，必須通過法治手段加以解決；另一方面，若不想讓針對企業的負面清單變成新的“鐐銬”，就應認真研究企業發展的市場規律，進一步提高對經濟規律的認識，在科學、民主地判斷和決策的基礎上，根據實際情況不斷修正和調整。