社會治理創新中行政審判角色實現

康宇++蔣文玉

【摘要】黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的治理要求。在法治語境下，行政審判在推動社會治理創新方面能夠發揮重要作用。在社會治理創新中，行政審判需要發揮參與者、推動者、促進者的角色功能。

【關鍵詞】行政審判 社會治理創新 角色定位 理念

【中圖分類號】D916 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會適時提出了創新社會治理體制的要求。人民法院應在厘清法與治關系的基礎上，明確角色定位，充分發揮行政審判在監督行政機關依法行政中的作用，實現其對社會治理的規范與引導職能。

社會治理，是指政府及社會團體組織、調節、服務、控制及監督社會生活、社會事業等環節的整個過程。從治理主體的多元視角看，社會治理主要是指以社會的和諧有序為重要目標，實施以政府為主導、社會多方共同參與的模式，進而規范社會行為、協調社會法律關系、提升社會認可、化解社會主要矛盾及實現社會公正，為人類的生存及發展創建健康、富有活力的社會運行環境、共促社會和諧的一切活動的總稱。①社會治理是我國“五位一體”格局建設的主要構成部分，根本目標是構建和諧而有序的社會環境，核心任務體現為解決社會矛盾、規制社會行為，提升社會治理水平，實現推進國家治理體系和社會治理能力現代化的戰略目標。

行政審判在社會治理創新中的角色定位

行政訴訟重在“法”，即法律是否被遵守，不在“治”，即治理目標是否實現。②當前，社會治理創新實現路徑呈多元化趨勢，行政審判因其化解糾紛功能而成為其中的一種重要方式。

社會治理的參與者。行政審判作為創新社會治理的重要參與者，其直接審查政府涉訴行為的正當性、合法性，彰顯司法權有效監督行政權的法定職能。這種對行政權的外部監督與行政機關的內部監督及其他社會監督方式相比，其剛性優勢更為突出。同時，行政審判也承載著事后救濟的職能，基于法律的穩定性、程序保障的嚴格性及審判權的獨立性，能更持續地監督行政權的行使，倒逼政府更加注重依法行政，為公民權益提供強有力的救濟渠道。

社會治理的推動者。在我國，各級行政機關是實施社會治理的主體。行政訴訟中被告通常是行政機關，其與行政機關的關系更密切，對行政機關的影響更直接。行政審判通過審判活動一方面對正當的司法程序進行確認，維持合法行政行為的效力，保障、監督各級政府依法行政；另一方面，行政審判通過撤銷或變更違法行政行為、判決行政機關履行義務等，糾正違法行政行為，促使行政機關轉變執法理念，改進執政手段與執政模式。實踐中，行政審判通過正當審判程序不僅化解了官民糾紛，還規制了各級政府的社會治理活動。

社會治理的促進者。與具體行政審判工作相比，司法建議是基于行政審判工作直接審查具體的行政行為，屬于直接監督、約束各級政府行政職權的一種形式。當前行政審判的司法環境總體上仍有很多不足，司法建議的提出對社會治理創新可起到重要作用。同時，司法實踐中存在一些具體行政行為，屬違法或存在一般瑕疵，但若一味采取撤銷、確認違法的裁決方式，不利于修復社會關系、穩定社會秩序，甚至可能損害他人或公共利益。司法建議能夠糾正、規制具體的行政行為，同時起到良好的預防作用。

行政審判在社會治理創新中角色的實現路徑

行政訴訟緣起于保障公民權利、監督行政機關依法行使職權，即行政訴訟是事后監督，重在堅持依法行政的標準，是用行政判決的波及力影響政府治理而非直接介入。③因此，在實現社會治理目標的過程中，行政審判應當重法，不應主要考慮判決對行政治理的影響。

發揮參與者的角色。一是強化訴權的保障力度。最高人民法院曾多次發文強調要保障當事人的訴權，但從現有情況看，行政糾紛案件原告的訴權保障仍有很大欠缺。各級法院應當結合實際情況，盡量滿足行政糾紛案件中民眾的正當、合理需求，創新改進審判工作機制，保障民眾的合法訴權。二是實現行政糾紛的實質性解決。司法實踐中，只有做到形式正義與實質正義的有機統一，才能實現案結事了這一目標。各級法院要創新審判思路，在諸如庭審程序優化、訴訟活動透明、司法公開范圍與公開渠道拓寬、司法裁判文書說理度提高，法院釋明權的行使等層面上做實工作。此外，行政審查可在審查具體行政行為合法性的基礎上進一步審查其合理性與正當性，以此規范政府裁量權的正當行使。三是落實協調和解機制。實踐表明，協調和解機制在行政審判中具有較大適用空間，有益于官民矛盾的有效解決。各級法院應在立足審判的基礎上，創新工作思路，將協調和解機制規范運用于行政案件。當然，不可為了提高和解協調比例而淡化對行政行為合法性的審查，也不能把當事人接受和解作為案件受理之前提或標桿，更不得以和解協調為名損害他人利益或公共利益。

發揮推動者的角色。第一，創建工作協調機制。近年來，依法行政的理念日益強化。對此，諸多地區的法院及政府創新思路，采取不同措施，加強兩者的互動交流，幫助行政部門增強應訴能力，提高行政機關管理執法水平。第二，細化行政機關負責人出庭應訴配套措施。此次《行政訴訟法》修訂亮點之一，在于明確提出在行政案件中行政機關應積極配合，不僅不得干預法院依法審判，其負責人還有出庭應訴的義務，此規定更有利于促進案件的審理判決，也宣傳了行政法治、加大行政審判案件的社會影響力，但具體措施仍存在許多問題。為確保行政首長出庭應訴機制的施行，應進一步完善健全各方面的配套措施。第三，完善專項工作機制。當前，社會治理的重難點主要集中于互聯網領域的社會管理、流動人口特殊群體管理等方面，涉及多方政府部門、多種具體行政行為。在過失、違法及犯罪的把握與處理方式、手段上也存在很大差異，造成行政案件頻發。在管理型政府向服務型政府轉變的進程中，各級人民法院應認真分析總結審判實踐中發現的社會治理的薄弱環節，綜合多項糾紛解決機制，提煉出一套能有效創新社會治理的規則，協助政府部門更好地依法行政，提高效率，確保行政執法的社會實效。力求在行政執法中有新突破，在社會治理中推進新方法，在機制創新上有新進展，在社會矛盾化解上尋求實質性解決途徑。

發揮促進者的角色。一是創設行政審判領域年度報告機制。近年來，部分地區法院在行政審判方面試行年度報告機制。由法院統計本院一定年限內行政案件審判的數據，分析歸納總結案件類型、審理特點、案由及發展趨勢，挖掘行政執法過程中存在的根本性、普遍性問題，提出解決對策，以此建議各級政府采取有效措施應對，并對存在的風險進行預估，發揮行政審判的延伸功能，幫助政府提高執法水平、執法能力，形成執法和司法的良性互動，才能兼具形式和實質正義，真正提高社會治理能力。二是完善日常性司法建議機制。法院根據訴訟中暴露出行政機關執法存在的問題，應及時向行政機關提出司法建議。法院可改變事后建議的傳統做法，推行事中建議的方式，行政部門可邀請法院對擬作出的行政決策提出事前建議或進行合法性論證，推動和保障政府提高依法行政水平。三是發揮高新科技優勢。當前，互聯網技術發展較快，為提高行政審判工作質量提供了有利條件。各級法院可有效運用高科技傳達、公開判決文書、統計分析數據、傳送相關信息等，不僅簡化了手續，提高了審判質量，也減少當事人訴累。各級法院還應加大對行政規范性文件的學習力度，掌握政策變化情況，探求適合時代發展的解決思路，從而實現整合社會資源、推動和諧社會秩序建設的目標。

（作者單位：川北醫學院監察處；重慶市長壽區人民法院）

【注釋】

①湛中樂，蘇宇：《社會管理創新與行政法形態之變革》，《行政法學研究》，2012年第1期，第13～18頁。

②何苗：《國家治理現代化的時代背景與現實維度》，《人民論壇》，2016年第8期，第43～45頁。

③譚宗澤：《行政訴訟結構研究——種結構主義的考察維度》，《南京大學法律評論》，2009年第2期，第338～345頁。

責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲