保障性住房建設困境與土地財政壓力
——基于城市層面數據的實證研究

譚銳 黃亮雄 韓永輝

(1.華南理工大學 公共政策研究院，廣東廣州510640；2.廣東外語外貿大學 廣東國際戰略研究院，廣東廣州510420)

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保障性住房建設困境與土地財政壓力
——基于城市層面數據的實證研究

譚銳1黃亮雄2韓永輝2

(1.華南理工大學 公共政策研究院，廣東廣州510640；2.廣東外語外貿大學 廣東國際戰略研究院，廣東廣州510420)

文章從土地財政的視角對保障性住房建設過程中遇到的阻礙進行了研究。文章認為，保障房實物建設與土地財政發生抵觸的根本因素在于土地。保障房用地的無償供應一方面減少了政府可獲得的土地出讓金，另一方面加重了地方發展的財政壓力。因此，政府會在逐利動機和財政壓力的驅使下或明或暗地規避保障房土地的供應。文章利用105個城市的相關數據對此進行了實證檢驗。結果表明，財政壓力比逐利動機更好地預測了城市政府規避供地的行為。與大多數呼吁徹底改革現行分稅制的政策建議不同，文章提出，在現狀難以改變的情況下，降低土地因素抑制保障房建設成效的可行辦法是淡化對保障房供地的要求，更多地通過其他措施推進建設工作，如住房保障的貨幣化和市場化。

保障性住房； 土地財政； 城市政府； 住房政策

一、引言

2007年8月，以國務院印發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發〔2007〕24號)為標志，廉租房和經適房這兩大住房保障制度重回決策層視野，新一輪保障房建設拉開了序幕。中國住房與城鄉建設部的數據顯示，“十一五”期間(2006—2010)開工興建的保障性住房達1 630萬套，完工1 100萬套*鏈接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/t20110111_201955.html。。2011年3月，時任總理溫家寶表示“十二五”期間(2011—2015)全國將建設3 600萬套保障性住房，實現覆蓋20%中低收入家庭的目標*鏈接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201103/t20110307_202750.html。。在中央的高度重視下，保障房數量快速增加(圖1)。2011年全國新開工數量達1 043萬套，為歷年之最。全國實際建成量由2010年的370萬套猛增至2015年的715.89萬套。“十二五”期間累計開工4 027.82萬套，建成2 878.88萬套，兩個指標均超額完成了原定計劃。

保障房數量的增加無疑為解決住房問題提供了物質基礎，有利于社會和諧與穩定。然而，大規模建設所帶來的，似乎只有數量而無“質量”。連續多年的《保障性安居工程跟蹤審計結果》顯示，建設過程中存在很多問題，如建設專項資金被挪用、將保障房用地改作經營性用地、

圖1 保障性住房建設數量(2010—2015) 數據來源：住建部網站、《2012年國務院政府工作報告》、《城鎮保障性安居工程跟蹤審計結果》(2012—2016)。

違規出售保障房。從社會效果來看，保障房服務的可獲得性、可負擔性、使用便利性等方面都相當弱。例如，Huang的研究指出2010年入住廉租房的城鎮家庭不足3%，2011年有1 540萬的低收入家庭需要住房保障體系，而當年新增的各類保障房數量只有1 000萬套左右[1]。Yang和Chen發現，北京86%的限價房和50%的經適房項目位于較為偏遠的五環至六環地區，地鐵站、學校和醫院與這些保障房離得很遠[2]。那么，為什么投入巨大的保障房建設沒有達到預期的效果？問題的根源在哪里？破解之道又是什么？這些問題是本文關注的焦點。

二、文獻回顧

保障房建設成效不佳的原因紛繁復雜，唯有追尋其制度性根源才能抓住問題的本質，并通過制度設計解決問題。主導保障房建設的是各級政府官員，他們嵌入在各類制度當中，這些制度規定了他們能做什么不能做什么，實際上就是一種行為約束。按照制度經濟學的觀點，政府官員都是具有經濟理性的行為主體，他們會根據趨利避害的原則對制度約束做出反應，當保障房建設與政府官員的利益不兼容時，他們就會想出各種辦法或明或暗地予以抵制，因而保障房效果差也

就不難理解了。回顧已有研究，相關文獻可歸納為以下三類。

第一是財稅體制，主要涉及分稅制和土地財政制度。1994年的分稅制改革使當年全國地方政府財政決算收入占國家決算收入的比重由上一年的78%劇降至44%*數據來自《中國財政年鑒2015》中的“中央和地方財政收入比重”。，此后一直保持在50%以下，而地方財政決算支出無論從水平值還是相對值來看都在不斷上升，由此引發地方財政收入與支出責任不匹配的問題[3，4]。研究者[5，6]認為，在短時期內大規模推行保障房建設會加劇這種收支不匹配的程度，所以地方在建設過程中會出現各種亂象。解決之道是通過合理劃分中央與地方在保障房建設出資責任上的比例以緩解地方財政壓力，減少保障房建設遇到的阻力。與分稅制密切關聯的是土地財政制度。長期以來，地方一直依靠由地方獨享的土地財政收入彌補公共財政的收支缺口[7，8]，現在已然成為地方的“第二財政”。保障房建設與土地財政發生聯系，主要有兩條路徑，一是土地出讓金是保障房建設的資金來源之一，二是保障房建設需要土地供應。對于后者，許多研究者[9-12]注意到，隨著城市房地產業的繁榮，經營性用地的價格不斷攀升，在城市土地供應總量相對有限的情況下，對保障房用地的增加意味著經營性用地可出讓額度的減少，由于保障房用地大多以無償劃撥的形式供應，這就相當于放棄了高額土地出讓金，正是高昂的機會成本阻礙了地方為保障房供地的積極性。

第二是行政體制。鄭思齊和張英杰指出，保障房建設的收益要在長期中才會顯現，而地方官員任期較短，難以滿足他們短期內創造政績以提高晉升幾率的要求，因此他們偏愛立竿見影的經濟建設項目，而不是保障房這類民生項目[13]。當然，這也與上級政府在考核下級政府時過于強調GDP增長有關。賈春梅和葛揚提到，對地方執行過程監管的缺失、相關法律法規的不完善等制度方面的原因是保障房建設缺乏效率的重要原因[14]。吳永宏認為，住房供地計劃是自下而上編制，而保障房建設任務是自上而下的模式，中央把保障房任務分解到市、縣需要一定的時間，致使地方的土地供應規模和結構難以與之銜接[15]。

第三是融資體制[16-18]。這類文獻認為，如此大規模的保障房建設單靠政府財政的力量難以有效完成，但同時我國在保障房方面的投融資體系還不完善，政策優惠力度不夠大，制約了非財政建設力量的引進。因此，它們強調除了公共財政資金之外，應該創新投融資制度，擴展其他可以利用的資金渠道，如房地產投資信托基金、資產支持證券、保障房建設投資中心、銀團貸款、政府債券、社保基金、住房公積金貸款和增值收益等。

上述解釋有助于多角度理解保障房建設效果不佳的原因，本文關注其中的土地財政邏輯。保障房實物建設與土地財政相沖突的最大根源在于土地，而非資金。保障房與諸如教育、醫療等公共產品有一個很大的區別，就是它的實物生產需要大量土地。而城市土地具有相對稀缺性，各類土地需求都在競逐有限的土地，這是保障房建設面臨的一個很重要的約束。正如已有文獻所言，地方政府為保障房供地具有較高的機會成本，因此積極性不高。這個解釋看起來簡潔而合理，但遺憾的是，已有文獻只是簡單地一筆帶過，沒有進行充分的討論，也沒有收集相關數據進行實證檢驗。因此本文在這方面進行重點研究。

三、研究邏輯與命題

(一)現象與內在邏輯

從時間上看，保障房建設與土地財政發生聯系，首先在于資金。表1是中央與地方在住房保障上的支出結構，可以看到來自土地出讓金的支出是一項重要的資金來源，每年的金額占到地方支出合計的14%左右。早在2006年，中央就發文要求從土地出讓金中提取一定比例的資金用于保障房建設*《關于切實落實城鎮廉租住房保障資金的通知》(財綜〔2006〕25號)。。大規模推動建設后，2010年的中央文件*《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》(財綜〔2010〕95號)。要求，地方要安排不低于10%的土地出讓凈收益支持建設。根據歷年《全國土地出讓收支情況》的報告，這個比例在2012年才達到要求，并逐步上升為2015年的12%。

最新一期的《2015年保障性安居工程跟蹤審計結果》顯示，經過多年建設，安居工程專項資金被套取挪用、稅費減免和金融支持優惠不到位、保障性住房被違規銷售等問題仍然存在，由此可以合理猜測，盡管表面上地方的出資任務達標了，但現實中地方一直采取各種方法為自己“減負”。其中的原因不難理解，除廉租房、公租房、經適房建設需要從中提取資金以外，還有其他許多公共支出都依賴土地相關收入安排資金，包括市政建設、交通基礎設施、破產企業職工安置、教育、農田水利建設等。它們都在競爭著有限的資金。

值得注意的是，表1顯示，經中央轉移支付之后，地方的保建設資金大大增加，然而這些轉移支付并不是平均分配給每一個地區，而是對中西部省區傾斜。2007年國家發改委規定*《中央預算內投資對中西部財政困難地區新建廉租住房項目的支持辦法》(發改投資〔2007〕3676號)。，對于新建的廉租房項目，中央給予西部和中部地區的補貼標準分別是每平方米300和200元，東部省市*包括北京、天津、上海、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東。不在補貼范圍內。后來《2009—2011年廉租住房保障規劃》做了調整：西部和中部地區在原有標準上各增加100元，遼寧、山東、福建三省的財政困難地區每平方米補助200元。這意味著大部分東部城市政府需要承擔更多的支出責任。

保障房建設與土地財政的關聯其次在于土地。國土資源部多次發文*《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》(國土資發〔2008〕237號)、《關于切實做好擴大內需促進經濟平穩較快發展的用地保障和管理的通知》(國土資發〔2008〕298號)、《關于切實落實保障性安居工程用地的通知》(國土資發〔2009〕58號)、《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國土資發〔2010〕151號)。敦促各地積極安排保障房用地，并加強計劃制定和監管。如2010年第151號文件提出，保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房用地供應總量的70%。2010年全國落實保障房用地2.51萬公頃，2011年落實4.36萬公頃，2012年計劃供應4.76萬公頃*“全國保障性住房用地供應成逐年增長勢頭”，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2012/0808/c243759-18698578.html。。

表1 中央—地方政府住房保障支出結構(2010—2015年) 單位：億元

數據來源：財政部*歷年《中央地方公共財政支出》《政府性基金支出決算表》《全國土地出讓收支情況》，財政部網站：http://www.mof.gov.cn/index.htm。

圖2 東部四省保障房與商品房累計用地(2009—2012年)數據來源：《中國國土資源年鑒》(2010—2013年)

為照顧保障對象的收入水平，保障房用地一般以低價協議出讓或無償劃撥的方式供應，這意味著地方政府面臨著保障房建設較高的機會成本：原本可以高價出讓給商品房開發商的土地轉用于保障房，地方政府能夠獲得的土地出讓金就減少了。除了經適房、限價房還能回收部分土地出讓金外，建廉租房和公租房幾乎沒有出讓收入。此外，來自商品房市場的相關稅費收入也將隨之下降。如此一比較，地方為保障房供地的積極性就大大減弱了。圖2是東部四省2009—2012年保障房與商品房累計用地的比較，容易看出，各省的保障房用地遠小于商品房用地，尤其是廣東省，商品房用地是保障房的24倍。

為了規避保障房用地高昂的機會成本，地方政府采取了若干措施，主要有以下幾個方面。

(1)盡量少安排土地是一種常見的做法，但很容易被查出來，因而地方想出一種巧妙而不違規的做法，即調整不同類型保障房用地的比例。圖3顯示，更多的用地安排給了經濟適用房，浙江省尤為明顯，經適房用地是廉租房用地的25倍。對政府而言，這樣做不至于讓土地出讓金完全為0，而且當經適房建成后還能帶來一定的銷售收入。

(2)政府還會把保障房項目安排在土地價值相對較低的區位(一般是郊區)，以減少對優質地段的占用[19]。這些地區的生活設施、公共服務、交通基礎設施均不完善，入住反而會增加生活成本。有的地方甚至把建設指標分配到縣里。據媒體報道，由于保障房建設的目標責任是以“省”為單位，一些省份都會將建設指標分配在小城市和縣城，然而當地居民都擁有房產和宅基地，并不需要公租房和經適房*“保障房建設任重道遠 供需錯位等問題依然存在”，2013年12月6日，新華網：http://news.xinhuanet.com /house /nb/2013-12-06/c_118442566.htm。。

(3)利用自有土地建保障房。例如，由于在土地市場上拿到用于保障房建設用地的成本較大，并且區位、交通、公共服務配套等制約因素較多，北京市住建委為了保證公租房建設任務能夠順利完成，鼓勵集體和企業利用自有土地建設公租房。集體自建的例子包括，北京于2012年初在50 試點村集中建設的公租房，以及政府利用自有儲備用地建設的公租房；企業自主建設的公租房通常是工廠宿舍，這類公租房建成后會優先分配給企業員工*“北京配建保障房受阻 土地財政饑渴如舊”，《21世紀經濟報道》，2012年6月7日，第023版。。

數據來源：《中國國土資源年鑒》(2010—2013年)

(4)利用農村集體土地建保障房。2011年5月國土資源部曾印發《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》，明確規定不得擅自開展利用集體建設用地建設公租房，不過一些城市經國土部批準后可以進行試點，給定的范圍是“商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市”。在集體土地上試點建保障房，實際上是變相把集體入地轉化為國有土地，增加保障房的土地供應*“試點數年后放行：集體土地允建保障房可使用地增4成”，《21世紀經濟報道》，2012年1月10日，第008 版。。

相比于從土地財政收入中提取資金用于建

保障房的規定，為保障房供地的要求會遭到更大的抵制，因為它直接沖擊了土地財政的根基。由于城市土地的稀缺性，政府可以通過對經營性土地的壟斷定價獲得高額土地收益。要求其提取土地收益建保障房，實際上是在用經營性用地的市場收益補貼保障房用地的虧損，由此可以實現一種平衡，這是具有可持續性的。而一旦要求大規模無償供給保障房用地，這種可持續性就被破壞了。所以，從政策可行性上考慮，同時要求地方“既出錢又出地”并不可取。

(二)研究命題

綜合上述討論，已有文獻把城市政府規避保障房供地的行為簡單歸結為它們對機會成本的考量但并不反映故事的全貌。機會成本的觀點把地方政府描繪為一個逐利的理性人，他總是期望利用土地資源擴充自己的財富。然而，地方政府不愿意擴大保障房供地規模不僅僅是出于逐利動機，實際上還出于對財政壓力的考量。土地相關收入已成為地方財政的第二大支柱，維持著眾多地方開支項目，保障房供地的擴張意味著，許多依賴土地收益安排資金的建設項目和發展計劃受阻，這會對地方政府造成較大的壓力。所以，在分析城市政府規避保障房供地的行為時，應該同時考慮兩種動機，一個是被動的財政壓力，另一個是主動的逐利動機。

把上述討論具體化為如下兩個核心命題：

命題一(關于財政壓力)：城市財政對土地出讓收入依賴程度越高，擴大保障房供地所造成的財政壓力就越大，城市政府為保障房供地的積極性越弱。

命題二(關于逐利動機)：城市的土地價格越高，擴大保障房供地所造成的機會成本就越大，城市政府為保障房供地的積極性越弱。

四、實證檢驗

(一)模型設定及數據

為驗證上述兩個命題，設定計量模型進行檢驗。模型的被解釋變量是城市政府的保障房供地積極性，使用保障性住房*保障性住房包括經濟適用房、廉租房、公租房三類。年度供地量占住宅供地總量的比重(PHLs)作為測量指標。解釋變量有兩個，一是城市財政對土地出讓收入的依賴度(Dep)，由土地出讓收入除以全部可支配財政收入*即土地財政收入與一般公共財政預算收入之和。得到；二是綜合土地價格(LP)，代表保障房用地的機會成本。如果命題正確，那么Dep和LP對PHLs都應該有顯著的負效應。在討論解釋變量和被解釋變量之間的關系時，還要控制其他因素的影響，本文關注三個因素：城市人口規模、城市居民消費結構和土地資源稟賦，前兩者屬于需求面因素，第三個屬于供給面因素。人口多的城市住房需求也相應地高，所以應該預期它對PHLs有正效應。人口規模通常使用城市年末總人口度量，但這個指標是一個存量，不能與按年度變動的PHLs相對應，所以改用人口環比增長率(Popg)替代。城市居民消費結構使用恩格爾系數*即食品支出占城市居民消費性支出的比重。(Engel)度量，該系數越大說明消費層次越低，城市住房困難戶越多，因而也就需要更多的保障房覆蓋他們，預期它有正效應。土地資源稟賦此處定義為城市建成區面積占行政區劃面積的比重(BAs)，比重越高，說明城市的土地開發程度越高，可供新建保障房的土地越少*保障房建設用地大多是新增建設用地，這與城中村、危舊樓房、棚戶區改造的存量建設用地不同。，預期其有負效應。上述變量的信息概要如表2所示。

表2 變量信息

本研究的觀測樣本為我國的105個城市，時間跨度為6年(2009—2014)，本文用個體固定效應模型處理這種面板結構數據。首先估計靜態面板模型，基本模型如式(1)，其中i代表城市，t代表時間，X是解釋變量向量，包括Dep和LP。為了不使LP的系數顯得過小，計算時使用LP的自然對數值，即lnLP。Z是控制變量向量，包括Popg、Engel和BAs。ui是非時變個體效應，εit是擾動項，它可以是球形結構，也可以是非球形結構

(1)

其次考察動態面板模型，方程形如式(2)

ui+εit

(2a)

(2b)

最后，為了充分挖掘數據信息，我們還對樣本劃分不同時期及不同地區子樣本考察土地財政與保障房供地關系的時空差異。

(二)實證結果與討論

1. 靜態模型

首先觀察靜態模型的估計結果。表3顯示，無論是混合模型(第(1)列)，還是個體固定效應模型(第(2)列)，變量Dep都對PHLs有特別顯著的負效應，即土地出讓收入在城市政府全部財政收入中的占比越高，保障房建設用地供應占比就越小。相反，綜合地價LP的系數符號只在OLS模型中具有理論預期的符號，但統計上不顯著。模型(1)(2)與(3)(4)的區別在于是否包含變量Engel。這個變量在2014年缺失全部105個觀測值，在2013年缺失13個觀測值，考慮到缺失值過多可能會造成估計偏誤，把剔除該變量后的估計結果也列入表中加以比較，當然，這是以冒遺漏重要變量的風險為代價的。盡管如此，Dep和LP的系數估計并沒有太大的變化，這說明觀測值的缺失并沒有從本質上改變估計結果。

表3 基本模型估計結果

注：***，**，*分別表示在0.01，0.05，0.1水平上統計顯著；Con.表示常數項；OLS表示普通最小二乘算法，FE within表示固定效應模型的組內估計算法，下同。

接下來對固定效應模型進行穩健性檢驗，即把擾動項的截面異方差和/或自相關問題考慮進來再估計。同樣，表4中模型(1)—(3)與(4)—(6)的區別在于Engel的納入與否。表中前三列依次是在截面異方差、一階自相關、兩者兼而有之的情形下使用FGLS方法計算的結果，Dep無一例外地表現出0.01水平上的顯著負效應。穩健的估計結果支持了本文的核心命題之一：城市財政對土地出讓收入依賴性越強，政府對保障房供地的積極性就越低。另一個核心命題——土地價格越高，政府對保障房供地的積極性越低——并沒有得到充分的證據支持。在表3的FE模型中，LP呈現出正效應，但不顯著，在表4的廣義回歸模型中，LP系數的負號在各模型間保持穩定，但只在截面異方差情形下顯著。其中的原因可能在于，高地價實際上代表著一個城市具有較強的集聚經濟，除了土地出讓收入，這類城市還有廣闊的財政收入渠道，未必需要通過壓縮保障房供地規模來增加收入。只有那些對土地出讓收入依賴性較高，同時外界對其土地有較大需求的城市*當房價泡沫在全國范圍膨脹時，即使產業基礎薄弱的城市，也會出現土地需求劇增的情況，如鄂爾多斯、神木、邯鄲、溫州等。，才會壓縮保障房供地規模來增收。結合Dep和LP的表現，可以得到一個推論：土地財政依賴度比土地價格更準確地預測到了城市政府的規避保障房供地的行為。

對于控制變量Popg和BAs，凡是統計上顯著的系數，其符號都符合理論預期。這支持了上述的觀點：大城市需要更多的保障房供地；而城市的開發程度越高，擴大保障房供地的阻礙就越大。此外，表4中第(4)—(6)列的所有系數都具有理論預期的符號，但僅Dep的系數統計顯著。

2. 動態模型

如果保障房建設任務總量是既定的，那么隨著任務臨近完成，土地供應量應該逐年減少；如果任務總量每年都在增加，那么供地量就會呈上升趨勢。為考察供地行為隨時間的變化趨勢，以及解釋變量的作用是否存在滯后效應，使用Arellano和 Bover及Blundell和Bond的兩階段系統GMM方法[20-21]估計動態面板模型。結果如表5所示，上一期供地比例PHLs-1對當期比例PHLs有顯著的正效應，即上年保障房供地比例高的城市，在當年會有更高的比例。地方保障房供地動機弱，但比例卻一年比一年提高，其中的原因可能在于中央高度重視保障房建設，強化了審計監督和問責機制，迫使地方不得不提高供地規模。沒有證據支持滯后因變量顯著影響PHLs的觀點，Dep只在當期表現出非常顯著的負效應，這是由于賣地是即時交易，土地無法預售，政府只能夠通過縮減當期保障房供地規模來擴大土地出讓收入，而不能通過計劃降低下一期的規模來做到這一點。另外，當期及前期的土地價格都不對保障房供地比例造成顯著影響，其中的原因在上一小節已有分析，這里不再贅述。

表4 穩健性檢驗結果

注：hetero和AR(1)分別表示考慮了擾動項存在截面異方差、一階自回歸結構的可能性，both表示同時考慮兩種情況，下同。

3. 時空差異

由于研究樣本橫跨6期(2009—2014)，通過劃分不同時期子樣本，我們可以考察政府換屆對保障房建設的影響。2012年是前任政府執政的最后一年，也是新舊領導班子交接之際，因而以此為界，把樣本分為Ⅰ期(2009—2011)和Ⅱ期(2012—2014)兩個子樣本。估計結果由固定效應模型的組內估計算法得到。表6清晰地顯示了兩個時期的差異，Dep對PHLs的負效應僅在Ⅰ期中顯著，這說明隨著政府換屆，土地財政依賴度與保障房供地之間的關系弱化了。2007年保障房建設議程重啟，然而直到國際金融危機爆發后的2009年才被中央重視并大力推動，從這一年到2012年政府換屆是保障房建設的大推進時期，保障房供地要求隨之急劇提高，這沖擊了原有的土地財政模式，因而地方規避沖擊的反應會很明顯。到了新一屆領導班子上臺，保障房建設重點由新建實物住宅轉向棚戶區改造，并且公租房與廉租房管理并軌、經適房建造規模趨于縮減。如此一來，專項供地要求下降，保障房建設對土地財政的沖擊趨于緩和，城市政府也就沒有必要大幅壓縮保障房建設用地了。

表5 動態面板模型估計結果

最后，為考察政府行為模式的地區差異，把樣本城市分為東部城市和中西部城市，如果城市位于北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等11個省(市)，就將其歸為東部城市，否則歸為中西部城市。在估計系數時，使用FGLS算法對各類廣義回歸模型進行估計。從表7看出，無論東部還是中西部城市，土地財政依賴度都會對保障房供地產生負效應，由此可見，因土地財政而規避保障房建設的行為具有普遍性，但在程度上，中西部城市要比東部城市更明顯，因為在各模型中，前者Dep系數的絕對值要大于后者，而且第(1)—(4)列顯示，中西部城市的顯著性要高于東部城市。這說明，在中西部，如果地方財政高度依賴于土地出讓收入，城市政府會更抗拒保障房供地。在分析靜態模型結果時我們提到，產業基礎薄弱但土地市場需求旺盛的城市會更不情愿擴大保障房建設規模，此處的分區域樣本結果正與之吻合，因為中西部城市的經濟發展水平及結構正符合這種特征。

表6 分時期樣本估計結果

表7 分區域樣本估計結果

五、結論與政策建議

(一)結論

本研究利用全國105個城市的數據對保障房建設與土地財政的關系進行了實證檢驗。研究結果表明，在控制了人口規模、消費結構、土地資源稟賦等因素的影響之后，如果一個城市的財政收入高度依賴于土地出讓收入，那么城市政府建設保障房的積極性就會弱化。這是因為大規模的保障房土地供應無法給地方政府帶來豐厚的收益，相反，它會擠占可以交易的工商住用地，削減地方財政可以獲得的土地收出讓入。這種效應在2009—2011年間，以及中西部地區更為明顯。

研究發現，土地價格的變化并沒有很好地預測城市政府的保障房供地行為。對此的解釋是，土地價格高漲無疑意味著不賣錢的保障房用地的機會成本增大，經濟理性的城市政府會或明或暗地減少保障房供地規模，但另一方面，高地價可能是由于城市的集聚經濟吸引了大量資本和勞動力所致，這類城市的產業基礎雄厚、結構完整，它們有廣闊的財政收入渠道，不必然倚重土地出讓收入。因此，地價無法單獨解釋政府的保障房供地行為。

值得注意的是，保障房建設的需求因素——城市居民消費結構，在統計上幾乎沒有穩定而顯著的正效應，這反映出保障房建設是否滿足該城市住房困難戶的居住需求并不是政府在建設過程中考慮的重點，保障房建設最大的宗旨或許已被拉動經濟增長、創造政績、應付上級檢查等動機所取代。

(二)政策建議

既然保障房建設成效受到土地財政因素的羈絆，而土地財政問題又源于現行分稅制造成的地方財政能力和支出責任不匹配，那么一個根本性的解決辦法就是改革現行財稅體制。然而，這樣的改革牽扯的利益面太廣，短期還不能期望有徹底的改觀，所以，切合實際的辦法應該是盡量淡化對保障房建設供地規模的要求，更多地采取其他措施推進保障房建設，具體建議如下。

首先，住房保障體系應以貨幣補貼為主，實物配租為輔。目前政府過于強調保障房實物的新建數量，這對于填補保障房的折舊部分固然有益，但新建保障房要耗費巨額的土地和資金，地方政府建設動力明顯不足。所以在保證一定量實物建設的同時，更應側重貨幣化的保障形式，即根據住房的市場價格行情和保障對象的收入情況，按照一定比例給予貨幣補貼，讓保障對象在市場上自由選擇居住標準和位置，從而規避保障房占地對土地財政的沖擊，降低建設阻力。

其次，明確保障對象和范圍，削減不必要的實物建設。當前保障房類型過多、保障對象泛化導致建設規模大大超出地方財政能力所及。保障房實物建設應主要解決對雙困戶*指同時符合當地低收入標準和住房困難標準的城鎮家庭。的居住問題，因為即使給這個群體貨幣補貼，也不一定能在市場上租到房子。至于農村移民、新就業群體、工薪階層的住房問題應該交由受到良好監管的住房市場來解決，而不是把他們也納入到保障房體系中來。一旦縮小了保障對象和范圍，供地和支出負擔就會大大減輕，保障房建設工作自然順暢得多。

最后，轉變保障房建設任務的考核指標。中央的考核指標不應該是建了多少套、投入了多少資金、供了多少地，而應該是考核解決了多少保障對象的居住問題。這樣，地方就可以更靈活地解決保障對象的居住問題，而不必拘泥于保障房建設項目的數量。

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責任編輯 廖筠

The Dilemma of Public Housing Project and Land Finance Pressure ——An Empirical Study Based on City Level Data

TAN Rui1, HUANG Liang-xiong2, HAN Yong-hui2

(1. IPP, SCUT, Guangzhou 510640, China; 2. GIIS, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

This paper investigates the obstacles encountered by public housing project from the perspective of land fiscal regime. We argue that the land is the critical ingredient of the conflict between land fiscal regime and public housing project. Free land supply for public housing project on one hand reduced the land-leasing fee a city government can acquire; on the other hand, it puts fiscal pressure on the a city’s development. Therefore, city government refuses to do this thing in many ways. Employing city level data, we designed econometric models to test the above point of view. Empirical results show us that fiscal pressure is better than the motive of chasing fiscal revenue on predicting the behavior of avoiding free land supply for public housing project. Distinct to the suggestions about reforming the tax sharing regime thoroughly, we think of that a possibly feasible way to reduce the negative effect of land fiscal regime on public housing project is not emphasizing the requirement of large scale free land supply, but other measures, such as special subsidies for poor man and delivering housing through market.

public housing; land finance; city government; housing policy

2016-07-11

國家自然科學基金青年項目(71403062)；國家自然科學基金項目(71603060)。

譚銳，男，華南理工大學公共政策研究院助理研究員，主要從事城市經濟、產業結構與住房政策研究；黃亮雄，男，廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院副教授，主要從事產業經濟和宏觀經濟研究；韓永輝，男，廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院講師，主要從事房地產經濟和產業政策研究。

F293.35

A

1005-1007(2016)12-0061-12