降低費率背景下中國社會保險制度可持續發展研究

仙蜜花

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

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降低費率背景下中國社會保險制度可持續發展研究

仙蜜花

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

我國社會保險費率偏高為社會所詬病，2015年以來部分省市下調了部分險種的費率。保險費率的下調對減輕企業負擔，促進經濟發展有重要意義。梳理了本輪費率下調的地方實踐及特點，詳細分析了費率下調對企業、職工待遇以及社會保險制度的影響，指出費率下調過程存在的問題。在此基礎上，從社會保險可持續發展的視角提出了進一步推進擴面工作、提高統籌層次、拓寬投資渠道、大力扶持小微企業以及發展商業保險等對策。

社會保險費率；五險一金；減負；國有資本；可持續發展

一、引言及文獻綜述

我國社會養老保險費率偏高是一個不爭的事實，近些年來關于降低費率的呼聲不斷高漲。2008年金融危機爆發后，部分地區探索降低社會保險費率。2015年以來，累計有10多個省市紛紛下調社會保險費率，其中以下調失業、工傷和生育保險的企業繳費為主。2016年年初，上海市將養老、醫療和失業保險三個險種的費率總體下調2.5個百分點，為企業減輕135億元的負擔，這為我國企業尤其是小微企業的發展帶來利好消息。但是我國老齡化問題日益嚴重，社會保險基金尤其是養老保險面臨支付壓力大、部分地區基金收不抵支的困境，降低繳費率意味著社會保險基金收入的減少。在降低費率的背景下如何實現社會保險制度的可持續發展成為迫切需要解決的現實問題。

我國相關領域的學者、政府官員等對社會保險費率給予較多的關注，概括起來主要集中于以下幾點：一是普遍認為目前我國的社會保險費率偏高，在國際上居于高位。如李珍(2016)[1]、譚中和(2014)[2]、汪澤英(2014)[3]等。二是關于社會保險費率的相關效應分析，陳文娟等(2013)研究了社會保險費與就業的關系，認為社會保險費對就業產生擠出效應。[4]吳永求(2014)從社會保險繳費結構的視角，分析了繳費主體結構的變化對就業的效應。[5]倪雄飛(2015)指出小微企業受社會保險繳費制度的影響較大，發展面臨嚴峻挑戰。[6]三是對養老保險費率進行研究，白重恩等(2012)對養老保險費與消費和儲蓄之間的關系進行研究，認為提高養老保險費率對家庭消費將產生一定的抑制作用。[7]蘇中興(2016)對我國及國際上基本養老保險費率進行比較，分析了養老保險制度的現實困境。[8]楊燕綏等(2015)研究了老齡化背景下我國養老保險費率平衡機制。[9]以上研究有助于全面認識我國的社會保險費率，文章在現有研究的基礎上對新一輪的降低社會保險費率的實踐進行分析，以期為新形勢下我國社會保險制度的可持續發展提供有益對策。

二、具體地區降低費率的實踐及原因分析

(一)各地下調費率的實踐

自2015年國務院決定降低失業、工傷和生育保險費率后，我國社會保險總費率由之前的42%下降到39.25%，一定程度上減輕了企業的負擔。但在目前的經濟形勢下，我國企業尤其是小微企業的負擔依然較重，除了不合理的稅負之外，過高的社會保險費開支成為企業最主要的人工成本。為進一步減輕企業負擔，增強企業發展競爭力，部分省市開啟了降低社會保險費率的實踐。

從表1可以看出，此次費率的下調具有以下特點：第一，地域分布差異。從本次下調社會保險費率的省市看，東、中、西部省市均有所涉及，但以東部發達地區為主，如上海、廣東、江蘇、浙江等省市。第二，險種差異。從險種看，此次主要下調失業、工傷和生育保險的費率，而較少下調養老和醫療保險費率。第三，下調幅度不大。本次費率下調幅度基本控制2.5個百分點以內，其中失業保險費率基本下調1個百分點，生育保險下調0.5個百分點，工傷保險執行不同的下調幅度。第四，主要下調單位繳費率。在總繳費中，企業承擔的費率達30%左右，個人承擔約10%，企業的繳費負擔較重。此次費率的下調充分體現了為企業減負的理念，主要下調單位繳費率，而對個人繳費較少涉及。

表1 部分地區社會保險費率調整情況

地區費率下調規定全國失業：由3%統一降至2%；工傷：1%降至075%；生育：從不超過1%降到不超過05%上海市養老：下調1個百分點；醫療：下調1個百分點；失業：下調05個百分點重慶市失業：調整為2%，單位和個人各負擔1%；工傷：最高浮動費率由7%調整為66%；生育：由07%調整為05%廣東省醫療：推進基本醫療保險城鄉一體化，逐步將單位費率下調到55%左右；失業：單位從15%下調至08%，個人從05%降至02%；工傷：從063%下調至043%；住房公積金：繳存上限從20%降低至12%，執行5%-12%的繳費比例浙江省失業：由3%降至2%，單位和個人分別負擔15%、05%江蘇省失業：由3%降至2%，單位和個人分別負擔15%、05%云南省失業：由3%下調為2%，用人單位從2%下調為14%，個人從1%下調為06%；工傷：從093%降為075%；生育：省本級生育保險費率下調至02%山西省失業：由3%降至2%，單位和個人分別負擔15%、05%青海省失業：由3%降至2%，單位和個人分別負擔15%、05%；工傷：由089%下降至079%；生育：由09%下調到05%甘肅省失業：由1%降至075%；工傷：由1%降至075%；生育：降到05%以內煙臺市生育：由1%調整為05%青島市工傷：將費率分為八類，平均下調33%深圳市生育：由1%下調至05%廈門市醫療：用人單位繳費率降低1個百分點成都市失業：由3%降至2%，單位和個人分別負擔15%、05%；工傷：由067%下調到045%；生育：由06%下調到05%貴陽市失業：由3%統一降至2%

資料來源：由各地人社部門網站資料整理而得。

(二)下調費率及呈現以上特點的原因分析

1.減輕企業負擔

減輕企業負擔是本次下調費率的出發點。雖然“中國社保費率全球第一”的說法并不準確，但我國社會保險費率確實偏高。我國城鎮職工社會保障項目由“五險一金”構成，在“五險一金”中，用人單位一方面與職工共同支付養老、醫療和失業保險費，同時還需獨立承擔工傷和生育保險費支出；此外，作為配套，企業需支付與職工相同比例的住房公積金。“五險”約占職工工資總額的42%，其中企業需承擔約30%，加上住房公積金，這一比例將更高，企業的支出負擔過重。《2015年中國企業家發展信心指數》顯示，我國人力成本是企業最大的壓力來源，超過了融資成本。將近80%的企業家指出企業的“五險一金”支出較為龐大。與此同時，我國經濟發展進入新常態，經濟下行壓力較大。部分企業尤其是小微企業的發展面臨嚴峻的國內外形勢，部分地區企業倒閉現象較為嚴重。企業發展步履維艱，除受國內外經濟發展形勢以及不合理的稅負之外，為職工繳納“五險一金”是重要的影響因素。因此，在目前的經濟形勢下，減輕企業負擔，增強經濟發展活力成為最為迫切的發展使命。

2.部分險種基金結余過多

經過多年的積累，我國社會保險各個險種均形成一定規模的結余。如表2，2014年五項保險基金累計結余達到39 827.7億元，為職工提供更好的保障奠定基礎。五險中，養老和醫療保險累計結余較多，但在老齡化日益嚴重的背景下，基金支出增長幅度快于基金收入，基金面臨支付壓力。相比而言，失業、工傷和生育保險雖然結余規模較小，但是其可支付月數較多，因此有一定的下調空間。

表2 2000年—2014年我國社會保險基金累計結余 (單位：億元)

數據來源:《2015年中國統計年鑒》。

同時，由于三項保險費率相對較低，有助于各地根據地方實際確定下調比例，便于執行和操作。而養老和醫療保險涉及更多人的直接利益，若執行不當則容易危及社會保險基金以及社會的穩定。

3.經濟發展水平及人口結構差異

經濟發展水平決定了一個國家或地區社會保障制度的發展程度。就社會保險而言，經濟發達地區有充足的財力資源投入到制度建設中，為制度的可持續發展夯實物質基礎。我國幅員遼闊，地區之間經濟發展水平存在較大差異，社會保險制度地區發展不平衡現象較為明顯。社會保險基金結余在各地之間也存在不平衡。由《中國統計年鑒2015》相關數據可知，加上財政補貼，我國各省市五項保險基金均有結余，經濟發達地區如北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地基金結余較多，而廣大中西部地區以及吉林、黑龍江等人口老齡化較為嚴重地區的基金結余較少。從基金當期結余可以看出，各省市的醫療保險基金均有結余。而黑龍江和寧夏養老保險基金收不抵支；海南的失業保險、遼寧的工傷保險以及北京的生育保險基金均出現缺口。此外，在天津、河北、吉林以及部分中西部地區，養老和醫療保險基金當期結余較低，面臨支付風險；部分地區的失業、工傷和生育保險基金當期結余過低。由此可知，五險基金累計及當期結余在地區間存在明顯的不平衡現象。

此外，下調費率出現地區差異的另一個重要因素是地區間人口流動以及人口年齡結構。部分東部發達地區憑借經濟發展潛力和優勢吸引了大量的外來務工人口，人口年齡結構相對較輕。

表3 2014年我國各省市65歲以上人口比重 (單位：%)

數據來源：《2015年中國統計年鑒》。

從表3可以看出，2014年我國65歲及以上人口占總人口的比重已達10.1%，人口老齡化較為嚴重。從地區分布看，重慶、四川、江蘇、遼寧、吉林等地的老齡化問題更加突出。而北京、廣東等發達地區由于吸引了大量的外來人口，整體人口年齡結構相對年輕，基金支出尤其是養老保險基金支出較少。因此，這些地區社會保險基金有一定結余，有下調費率的空間。而多數中西部地區為人口流出地區，且經濟發展相對滯后，基金支出面臨壓力，下調費率的空間有限。

三、社會保險費率下調的效應分析

從國際比較以及我國目前的繳費率來看，將繳費率下調到合理水平是一種趨勢。同時由于名義繳費率過高，企業不堪高昂的用工成本，往往采取做小稅基、謊報、瞞報職工人數以減輕繳費負擔，造成社會保險實際繳費率遠低于名義繳費率，這也是目前我國社保稅負過重與保障水平較低兩難困境的重要原因之一。下調繳費率不可避免地對用人單位、職工待遇以及社會保險制度造成一定的影響。

(一)有助于減輕用人單位負擔

“五險一金”構成了企業龐大的用工成本，過高的費率增加了用人單位的負擔，大多數勞動密集型的小微企業甚至把“五險一金”支出列為“五座大山”之一，由此可知社保支出在一定程度上加劇了企業的經營風險，并嚴重影響其生存和競爭力，因此企業缺乏為職工繳納保險費的動力。在我國經濟發展進入新常態后，經濟發展面臨下行壓力，企業面臨的發展形勢更加嚴峻。在此背景下，適當降低社會保險費率對于降低企業用工成本，提高競爭力有重要意義，這也是“十三五規劃”中關于“供給側改革”的重要舉措，有利于為企業減負，提高發展質量。

(二)對職工保障水平的影響

盡管部分專家學者認為此次社會保險費率的下調不會影響到職工的待遇，但從長遠來看，職工的保障水平仍將受到一定影響。在五種保險項目中，養老保險和醫療保險實行的是社會統籌與個人賬戶相結合模式，失業保險待遇的確定取決于累計繳費年限及失業者年齡，工傷保險待遇由傷殘等級確定，生育保險待遇主要取決于用人單位上年度的職工月平均工資，具體見表4。

表4 各險種待遇水平確定及影響因素

項目待遇確定因素待遇增長影響因素養老保險退休時上一年社會平均工資、職工本人平均繳費工資、職工本人繳費年限和職工個人賬戶儲存額物價增長水平和社會平均工資增長幅度醫療保險個人賬戶計入標準、門急診自負段標準、統籌基金起付標準和統籌基金最高支付限額經濟發展和社會平均工資增長幅度失業保險累計繳費年限和失業人員的年齡物價和經濟社會發展情況工傷保險傷殘等級職工平均工資和生活費用變化等情況生育保險生育津貼：所在用人單位上年度職工月平均工資；生育醫療費：當地人社部門與醫院定額結算

養老、醫療和失業保險繳費主要來源于用人單位和職工繳費，養老和醫療保險待遇分別由社會統籌賬戶和個人賬戶基金構成，制度設計強調個人責任。本次費率主要下調單位繳費率，并沒有影響各險種的待遇水平確定因素，因此短期內并不影響職工的保險待遇。但是從長遠來看，潛在的影響依然存在。原因在于各項保險金的發放取決于保險基金的收入，下調單位繳費率意味著社會保險統籌基金收入減少。在我國人口老齡化程度日益加深的背景下，繳費率的下調將進一步加劇基金收支矛盾。雖然國家財政給予補貼以保證保險金的按時足額發放，但是完全依賴財政并不能從根本上解決問題。社會保險待遇調整所需資金主要來源于社會保險基金積累，費率的下調使得保險基金總收入減少，那么待遇調整幅度也將變小。保險費率的下調將影響到職工保障水平的增長幅度，對職工的生活水平也將產生一定影響。

(三)對社會保險制度的影響

基金是社會保險制度的核心內容，費率通過影響用人單位和個人的繳費額進而對社會保險制度產生影響。理論上，由于社會保險具有強制性，高費率有利于增加保險基金收入，夯實保險基金基礎。為保證各類保險金的按時足額發放，保險基金必須留有一定的結余。在我國社會保險基金尤其是養老保險基金面臨支付壓力的背景下，部分下調社會保險費率的省份是在嚴密測算并確保社會保險基金安全的基礎上對費率做出調整的。雖然短期內由費率下調而減少的社會保險基金不會對基金支付造成影響，但從長期看，費率的降低將進一步減少基金收入。有學者提出下調費率有利于改善企業經營狀況，從而促進基金收入的增加。然而，由于部分企業通過做小稅基、謊報職工人數等原因導致實際繳費率明顯低于名義繳費率，即使下調費率，部分企業尤其是小微企業也不一定必然增加繳費，也存在繼續規避繳費義務的現象。因此，下調費率對社會保險制度的可持續發展的影響是不可避免的。

四、促進社會保險制度可持續發展的對策建議

(一)進一步擴大社會保險覆蓋面

擴大社會保險覆蓋面不僅是增加社會保險基金收入的重要渠道，也是保障廣大勞動者權益的途徑。隨著近些年社會保險擴面工作的推進，我國社會保險覆蓋面不斷提高，但仍有部分群體游離在制度之外。截至2014年底，我國養老保險參加人數達到8.42億，而符合條件的參保人數為10.5億人，即仍有約2.08億人沒有參加任何形式的養老保險。基本醫療保險覆蓋率相對較高，而失業、工傷和生育保險覆蓋率也處于低水平。未參保的人群主要是農民工以及城市靈活就業人員。統計資料顯示，2014年我國農民工總人數達到2.74億人，但其參保狀況不容樂觀，農民工“五險一金”的參保率分別為：養老保險16.7%、醫療保險17.6%、失業保險10.5%、工傷保險26.2%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%。[10]可知數量龐大的農民工參保率極低。下一步要繼續擴大社會保險覆蓋面，將目標群體定位在農民工和靈活就業人員，并加大保費征繳力度，增加基金收入，為費率的下調創造條件。

(二)提高社會保險統籌層次

根據大數法則，社會保險統籌層次越高，基金的互濟功能及分散風險的能力越強。目前我國社會保險統籌層次較低，截至2015年12月，相關部門雖已明確表示有28個省份建立了基本養老保險省級統籌制度，但大部分地區僅止于制度或者通過很小比例的調劑金形式部分統籌，只有北京、上海、重慶、陜西、天津等極少數地區實現了真正意義上的養老金省級統收統支，其他地區基本都是停留在縣(市)級統籌階段。[11]醫療保險停留在縣市級統籌，工傷保險和生育保險基本實現了市級統籌，而絕大多數省份的失業保險仍然是縣級統籌。進一步提高統籌層次對于調劑基金余缺，平滑各地的支付負擔以及增強制度分散風險的能力具有重要意義，建議繼續推進基本養老保險基礎養老金全國統籌；將醫療保險和生育保險合并實施，逐步實現省級統籌并向全國統籌邁進；失業和工傷保險以全國統籌為目標，加大統籌力度，以在更大范圍內對基金調劑分配和使用，平衡各地基金收支不平衡的局面，為費率的整體下調奠定基礎。

(三)拓寬投資渠道，實現基金保值增值

社會保險基金是百姓的養命錢，必須實現其保值增值。為保證基金的安全性，分散在各統籌單位的社會保險基金基本都是存入銀行或購買國債，按一年期銀行存款利率計息，投資收益率低于通貨膨脹率，基金面臨貶值風險。在當前形勢下，各省人民政府可以委托全國社會保障基金理事會運營本省的社會保險基金。原因在于自2000年以來，全國社會保障基金在保障基金理事會的運營下年均收益達8.82%，2015年更是實現了15.14%的收益率。2016年2月通過的《全國社會保障基金條例》中規定，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金。事實上，自2012年廣東省委托基金理事會運行1 000億元的養老保險基金以來，基金年均收益率達到6%，到2014年年底，基金累計收益177億元，委托期限也由當初的2年延長至5年。2015年山東省也與全國社會保障基金理事會簽署協議，委托運行1 000億元的養老保險基金。因此，各省市可以借鑒廣東、山東省的做法，將結余基金委托給基金理事會運營，拓寬基金投資渠道。同時還應加強對基金的監管，確保基金安全。

(四)適時劃撥國有資本充實社會保險基金

社會保險費率偏高與我國的人口結構以及轉制成本密切相關。當前人口老齡化不可逆轉，當務之急是政府償還制度轉軌過程中所欠歷史債務，消化轉制成本，為社會保險費率的降低創造條件。事實上，早在2004年召開的十六屆三中全會中就明確“劃撥國資充實社保基金”。剛出臺的《全國社會保障基金條例》也指出要劃撥國有資本充實社保基金，可以看出今后我國社會保險基金的重要來源之一便是國有資本。建議中央及地方政府盡快對劃撥工作的具體規則和具體標準做出明確的規定，及時劃撥部分國有資本充實部分省市的社保基金。

(五)加大對小微企業的扶持力度

我國目前有大約5 000萬家的小微企業，吸納了大量勞動力，并貢獻了將近2/3的所得稅，為國家經濟發展做出了巨大貢獻。同時小微企業繳納的社保費構成社會保險基金的重要來源。在當前的國內外經濟形勢下，我國小微企業面臨嚴峻的生存和發展困境。小微企業大多為勞動密集型企業，缺乏發展所必需的資金、人才和技術等條件，管理水平和創新能力較低。目前高成本、高稅負、融資難、用工難成為制約小微企業發展的最主要因素。因此政府應繼續加大對小微企業的扶持力度，降低企業稅負，破解企業融資困難問題，加快企業轉型，幫助企業渡過難關，提高企業發展競爭力，如此有助于保持經濟的持續穩定發展，確保社會保險基金有穩定的收入來源。

(六)大力發展商業保險

商業保險是社會保險的有益補充，兩者在一定條件下可以相互促進。在社會保險領域引入商業保險，能夠為社會保險費率的下調創造條件。政府可以在保基本的前提下將部分保障責任交由商業保險，為參保人員提供更高水平的保障。例如在醫療保險市場上可以給予企業補充醫療和商業醫療保險更多的發展空間，減輕政府包攬過度造成的資源浪費、效率低下的現象；積極推動第三支柱商業養老保險的發展。

〔1〕 中國報告大廳.2016年我國社會保險費率將從此前41%降至39.25%[EB/OL].(2016-04-02)http://www.chinabgao.com/stat/stats/49920.html.

〔2〕 譚中和. 適時適當降低社會保險費率建立社保費率正常確定機制[J].天津社會保險，2014(1)：12-14.

〔3〕 汪澤英.關于調整社會保險費率的思考[N].中國勞動保障報，2014-12-05(004).

〔4〕 陳文娟，汪小勤等.中國社會保險繳費對就業的擠出效應[J].中國人口·資源與環境，2013(1)：137-142.

〔5〕 吳永求. 社會保險繳費結構的就業效應研究[J].重慶大學學報(社會科學版)，2014(4)：39-45.

〔6〕 倪雄飛. 社會保險繳費制度對小微企業及其勞動者的影響與完善對策[J].中國勞動，2015(11)：11-15.

〔7〕 白重恩，吳斌珍等. 中國養老保險繳費對繳費和儲蓄的影響[J].中國社會科學，2012(8)：48-71.

〔8〕 蘇中興. 基本養老保險費率：國際比較、現實困境與改革方向[J].中國人民大學學報，2016(1)：20-27.

〔9〕 楊燕綏，胡乃軍等. 老齡化背景下養老保險費率平衡機制研究[J].國家行政學院學報，2015(3)：62-68.

〔10〕 國家統計局. 2014年全國農民工監測調查報告[EB/OL].(2016-04-02)http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm.

〔11〕 中國養老金網.繳費標準和計發辦法是焦點 養老金全國統籌方案尚在制定中[EB/OL].(2016-04-02)http://www.cnpension.net/yljkx/2015-10-17/news1445018418d1472023.html.

(責任編輯 吳 星)

Research on the Sustainable Development of China's Social Insurance System under the Background of Reducing the Rate

XIAN Mi-hua

(Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072)

Higher rates of social insurance in China have been criticized by the society, some provinces have lowered insurance rates since 2015. The reduction of insurance rate is of great significance to reduce the burden of enterprises and promote the economic development. This paper sorts out the local practice and characteristics of the current round of tariff reduction, makes a detailed analysis of the impact of tariff reduction on enterprise, employee benefits and social insurance system and points out the problems in the process of tariff reduction. On this basis, from the perspective of sustainable development of social insurance, the paper puts forward the countermeasures to further promote the expansion work. That is to improve the overall level, to broaden the investment channels, to support small and micro enterprises, as well as promote the development of commercial insurance and other countermeasures.

social insurance fee rate; five-insurance payment and housing fund; alleviate burdens; state-owned capital; sustainable development

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.013

2016-07-10

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.013.html

時間：2016-08-20 15：30

仙蜜花(1986—)，女，河南平輿人，武漢大學社會保障研究中心博士生，研究方向為：社會保障理論與政策。

C913.7

A

1007-6875(2016)04-0062-06