大連新型城鎮化建設中社會管理創新研究

趙 輝，何 亭，邊 策

(1.大連理工大學 城市學院，遼寧 大連 116600；2.大連天途有線電視網絡股份有限公司，遼寧 大連 116084)

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大連新型城鎮化建設中社會管理創新研究

趙 輝1，何 亭1，邊 策2

(1.大連理工大學 城市學院，遼寧 大連 116600；2.大連天途有線電視網絡股份有限公司，遼寧 大連 116084)

新型城鎮化帶來了人口結構、社會階層、利益訴求和社會問題的多樣化和復雜化，進而引起對社會管理需求的變化，適當的制度變革和管理創新是保證城鎮化深入推進的必要基礎。論文從大連新型城鎮化現狀和社會管理面臨問題的出發，對大連社會管理創新的價值體系、社會管理主體定位進行了分析，提出大連應借助基于互聯網的社會管理信息系統，變革社會管理制度、加強人才培養、完善人口管理模式、提升服務職能、促進社會資源整合，實現社會管理創新。

社會管理；社會管理信息系統；人口管理；公共服務；社會資源整合

經過三十多年的改革開放，我國的經濟體制改革已經釋放出巨大的改革紅利。社會中的個體和組織是推動社會進步和經濟發展的基本力量，計劃經濟時期，我國的社會力量被嚴重削弱。在新型城鎮化的過程中，人口結構調整、經濟增長方式轉變、社會需求變化、公眾訴求改變都可以成為再次推動社會進步、進一步釋放改革內在潛力的重要途徑。在新型城鎮化的背景下考察社會管理創新，既可以有效釋放城鎮化建設中的改革紅利，社會管理本身也可以充分調動多方社會主體的積極能動性，通過社會力量進一步推進經濟—社會的協調發展。

一、新型城鎮化與社會管理創新

區別于傳統城鎮化的外延式擴張，新型城鎮化是更注重發展質量的內涵式擴張，是人口、經濟、社會、環境全方位發展，以人的發展為核心的城鎮化。根據美國城市地理學家諾瑟姆對世界各國城市化過程的研究，城市化的推進過程呈現一條S型軌跡曲線，分為初期、中期和后期三個階段：初期階段人口城市化率為30%以下，中期快速發展階段為30%～70%，人口城鎮化率會快速增長，后期階段達到70%～90%，進入成熟的城市化階段。在由中期階段向成熟階段過渡的過程中，受到傳統經濟、社會結構的約束，會出現結構調整和社會管理滯后帶來的相關問題，面臨城市發展的瓶頸，在這一階段，適當的轉型戰略、制度變革和管理創新是保證城市化深化發展的必要基礎。

社會管理的功能在于滿足社會發展中人們的多樣化需求，協調社會生活各系統中不同組成部分的利益關系，通過制定社會規則、社會政策，通過一定的執行手段，借助各類社會主體來實現社會進步[1]。新型城鎮化帶來經濟結構調整、人口結構變化、利益訴求多樣化、社會問題復雜化和社會階層結構變化，經濟、社會、環境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風險，更需要與之相配套的社會管理機制和手段來加以解決和化解，需要社會管理創新與之適應。社會管理創新，要求以人作為社會管理的主體，同時又以人的需求為導向，對社會管理的內容、機制和措施進行創新。社會管理發展越完善，新型城鎮化過程中的社會問題和社會風險就越小，改革才能順利推進。

二、大連新型城鎮化建設中社會管理現狀

(一)大連城鎮化發展現狀

1.人口城鎮化率較高

2014年，大連人口城鎮化率為62.80%，正面臨從快速發展階段向成熟城市化過渡的關鍵時期。根據2010年全國人口普查數據，大連全市常住人口為669.04萬，同年年末戶籍人口為584.4萬，2014年末，大連戶籍人口594.3萬人，比上年末凈增2.9萬人，凈遷入人口0.9萬人①。這一數據表明大連存在相當部分的非戶籍常住人口。產業結構、人口結構、職業結構和生活方式的變化，帶來社會管理的基礎和狀況相應發生很大變化，對大連社會管理制度和管理機制提出了新的要求。

2.城鄉收入高于全國平均水平

在人口城鎮化率較高的背景下，大連城鄉收入水平也高于全國平均水平(見表1)。

表1 全國及大連城鄉收入和消費支出情況

全國大連人均可支配收入人均消費支出人均可支配收入人均消費支出城鎮農村城鎮農村城鎮農村城鎮農村絕對數(元)28844104891996883833359113547274828830城鎮與農村之比275238248311

數據來源：《2014年國民經濟和社會發展統計公報》和《2014年大連市國民經濟和社會發展統計公報》。

不僅人口城鎮化率表明大連的城鎮化建設進入了深度城鎮化的階段，相對較高的城鄉收入水平，也意味著人們對社會生活的需求從基本的生活需要，逐步向改善民生、保障權利、參與社會活動等更多方面轉變。新形勢下，與成熟的城鎮化發展階段相適應的社會管理體制和管理機制是保證大連經濟、社會和生態環境有機協調的基礎。

(二)大連社會管理面臨的問題

1.流動人口情況

據2013年大連市全員流動人口計劃生育信息系統顯示，2013年大連市流動人口為115.6萬人②。與全國平均水平相比，大連流動人口呈現中青年人口比重偏低、居住長期化、制造業從業比重下降和醫療費用報銷比例偏低等特征。

2.社會組織現狀

2014年，大連登記備案的社會組織總數為10 758家。其中，登記社會團體1 280家，登記民辦非企業單位2 822家，備案的社區社會組織6 656家③。盡管在數量和服務內容上已經有所突破，但大連社會組織建設仍難以滿足新型城鎮化的要求，主要表現在：發展規模較小，影響力不足；動員能力和組織能力有限，結構松散；發展空間有限，以地方政府推動為主，尚未能實現多元主體 “協同治理”；對社會組織的監管不到位，缺乏足夠的手段和力量對違法、違規行為進行監管和處罰。

3.基層社會管理和服務

雖然近年大連的社會管理工作不斷向基層傾斜，但仍然以政府為主導，基層社區尚未能形成有效的居民自治機制，居民、社會組織參與基層事務管理和服務仍處在初步發展階段。

三、大連新型城鎮化建設社會管理創新體系構建

(一)構建新的社會管理價值體系

在新型城鎮化建設背景下，社會管理價值體系要體現公平性、合法性、服務性、共治性和動態性[2]。服務是政府管理的首要職能，新型城鎮化的社會管理價值體系也要以服務作為價值體系的核心。大連服務型社會管理可以依托構建無縫隙社會管理系統實現，就是按照監督權與管理權、執法權相分離的原則，成立獨立的監督指揮系統，及時發現和報告各類社會問題，利用信息渠道改造行政流程，促使各類責任主體提升回應性，及時提供公共服務、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險[3]。無縫隙社會管理要求通過管理流程再造創建面向公眾服務的創新型服務機制，實現充分整合社會管理資源、將各個部門及職能進行無縫對接，為公眾提供優質高效的信息和服務。

構建有效的無縫隙社會管理系統需要實現：第一，監管分離。設置專門的監督指揮機構，實現執行權與監督權分離，通過強化監督制約職能，提升社會管理的服務水平。第二，推進流程再造。構建基于互聯網的社會管理信息系統，充分了解社會需求、社會問題，明確各類社會管理工作的責任主體、職責范圍和履責實現，管理流程從部門分散化轉向跨部門整合化，充分利用共享信息改進社會管理工作流程。第三，建立社會管理績效評價系統。明確各級社會管理部門的工作職責，在面向公眾服務的基層部門引入公眾評價機制，根據績效評價體系的要求和公眾服務評價結果綜合考察社會管理部門的工作績效和服務效果。第四，在政府主導下開展合作治理。政府通過業務外包、購買服務、財政補助、社會動員等方式，在社會管理中引入市場機制和社會力量，引導社會主體參與社會管理和服務，實現共享社會資源。

(二)明確多元化社會管理主體角色定位

政府、企業事業單位、民間團體、非營利組織、社區乃至個人都是社會管理多元主體的構成部分。有效的新型社會管理要求各主體在社會管理工作中起到其應有的作用：政府的公共管理職能主要表現在公共領域，包括制定合理政策、依法管理和規范社會組織、社會事務，維護社會公正和秩序，調節收入分配，化解社會矛盾；企業在環境保護、員工福利、社區建設等領域履行社會責任；社會組織以其自治功能和對政府職能的輔助功能協助社會管理有效進行，接受政府和公眾的監督，同時監督政府部門和市場領域運行；公眾既是社會管理的主體也是客體，要體現利益訴求表達、公共政策參與制定和自治的作用。

(三)搭建“互聯網+社會管理信息系統”

大連人口城鎮化率較高，且流動人口中以新生代為主，互聯網在生活中的作用和影響越來越強。互聯網的高度開放性和交互性為實現公眾對社會管理的參與和自治提供了條件。“互聯網+社會管理信息系統”是利用互聯網平臺和信息處理技術，搭建與社會管理系統銜接的基于互聯網的面向公眾部分開放的社會管理系統，充分發揮互聯網在社會管理資源配置中的優化和集成作用，創建服務型社會管理的基礎平臺，為社會組織、公眾參與社會管理過程創建渠道。

“互聯網+社會管理信息系統”通過搜集、處理、分析社會管理相關信息，實現信息發布、信息反饋和互動溝通機制，建立面向公眾需求的開放式社會管理信息系統，同時建立各環節相關的服務評價機制，將社會管理效果的評價權交給社會，利用服務評價機制督促建設服務型政府。依托信息發布與搜集、信息處理跟蹤和信息反饋與評價三類功能實現對相關信息的大數據處理，為社會管理提供數據分析基礎，完善服務型社會管理，同時可以為智慧城市建設搭建基礎平臺。

以社會管理的主要內容為基礎，“互聯網+社會管理信息系統”包括六個構成部分(見圖1)：

圖1 互聯網+社會管理信息系統

第一，人口管理服務系統。在現有的人口信息數據庫基礎上，加強對實有人口的動態管理，根據登記信息對不同層次的流動人口采取差別化管理。借助官方網絡平臺、微信公眾號等形式，實現基本政策、服務、就業等服務信息的定向發布功能，建立公眾搜索、咨詢、官方反饋的互動模式。

第二，基層社會管理服務系統。打造社區管理和社區服務信息化，建立社區服務網絡和社區服務APP，實現社會管理政策宣傳、社區事務管理、社區生活信息發布、社區生活服務交流、社區醫療急救報警等城鄉基本公共服務內容，吸引多元社會主體通過互聯網平臺參與基層社區生活，推動居民參與和居民自治。

第三，社會組織管理服務系統。除實現對社會組織申報、登記等服務內容網上辦公、網上咨詢服務、業務網上預約辦理、辦理信息反饋外，還應通過互聯網加大對社會組織功能和建設的宣傳，借助互聯網實現政府與社會組織、社會組織之間和社會組織與公眾之間的互動交流。

第四，公共安全管理服務系統。公開、透明、及時的公共安全問題信息披露、反饋機制是構建安全和諧的生活和工作環境以及良好社會秩序的基礎。借助基于互聯網的公共安全管理服務系統實現突發公共安全問題面向公眾及時披露，減少謠傳及恐慌情緒。通過公共監督舉報平臺建立公共參與機制，充分發揮社會協同作用，并將公共安全問題處理的方法、方式、進程通過各類網絡渠道予以發布，實現處理流程及信息的及時反饋。

第五，社會問題監控處理系統。當前很多突發社會問題反映了基層社會管理工作的不足，也反映出很多社會問題在初發階段、尚未向不利趨勢發展的時候關注程度較低，通過社會問題監控處理系統，依靠公眾監督實現及時、有效地發現社會問題，作出處理并反饋。

第六，虛擬社會管理服務系統。互聯網構建了一種亞社會性質的虛擬網絡空間，具有高度的開放性、交互性和管理自治性，通過虛擬社會管理服務系統，實現對網絡輿情加以關注，及時掌握網絡輿情反映的社會管理問題，評估影響并作出回應，借助虛擬社會的交流互動實現道德倫理和精神文化宣傳，建設良好的互聯網生態。

依托互聯網的社會管理服務系統為建設公眾參與社會管理、城鄉居民自治的新型社會管理模式提供了基礎，在實施過程中必須對可能面臨的風險和問題做好應對和保障措施。首先，要嚴格保證信息安全。基于互聯網的社會管理信息系統為信息資源共享、數據分析、數據處理提供了條件，但必須有嚴格的法律法規監管和技術手段保證數據信息的安全性，除共享性信息外避免出現個人信息泄漏、數據安全漏洞等問題。其次，要明確突發或特殊情況時的備選方案。互聯網為網絡辦公、數據傳輸共享、信息處理提供了方便條件，但需要制定突發網絡問題時的應急應對措施和備用方案。如，突遇網絡故障，在必要時啟動傳統辦公方式，補錄信息等，提高服務滿意度。

四、大連新型城鎮化社會管理創新的對策

(一)完善社會管理創新基礎工作

1.創新社會管理制度

首先，創新社會管理手段和方法，從以行政管制為主轉向借助經濟手段以提供服務、協商共建為主，支持社會組織、企業和公眾對社會管理工作的參與，通過對話、溝通、協商等方式解決社會問題；其次，創新社會組織管理制度，在社會組織注冊審批、資金要求、貸款、稅收等方面提供優惠政策，積極鼓勵社會組織開展健康、有益的社會活動；第三，構建公民參與的制度平臺，在面向公眾服務的基層社會管理部門設立監督評價機制，針對公共服務相關事項組建公眾意見咨詢委員會，對涉及民生的事項舉辦聽證會，在流動人口較為集中的社區建立專門窗口等；第四，實現社會公共產品供給途徑多樣化，一些公共產品的供給可以采取第三方提供的方式，通過政府購買或競標的形式通過市場力量實現對供給方的篩選，政府的主要責任定位為制定公共產品提供政策、標準和使用規劃，對生產、建設、驗收全過程進行嚴格監管。

2.加強社會管理人才培養

專業化的社會管理人才包括職業化社會管理人才和社會化社會管理人才。職業化社會管理人才是以社會管理相關工作為職業的，在政府社會管理部門、社會事業服務機構、社會組織、基層社區自治組織中工作的人才等。社會化社會管理人才是以非職業方式參與社會管理工作的，各類社會管理工作積極參與者、各種志愿者以及城鄉居民自治團體的主要參與者等。

培養社會管理人才的重點在于：對現有的職業化和社會化社會管理人員實施專業知識和專業技能培訓，提升工作能力和服務水平，發展和壯大社會管理志愿者、社會組織參與者和居民自治隊伍；在各大專院校中培養專門人才，通過設置相關專業或增設相關專業課程，理論化、系統化地培養學生從事社會管理工作的能力；建立學校與基層社會管理部門、社區、社會組織的交流機制，以“學習+實踐”的方式，鍛煉學生面對實際問題的解決能力和應變能力；建立市場化的人才選聘、流動機制，積極引導各類專業化社會管理人才在社區、社會組織建設中發揮作用。

(二)完善人口管理模式

大連流動的人口除與全國情況類似的特征外，還有其特殊之處：第一，大多為大連周邊縣市以及東北地區轉移人口，文化、習俗背景較為相近。第二，由于大連氣候條件適宜人居，近年來吸引了很多經濟條件較好的老年人口遷居來養老。第三，由于大連產業集群化發展規劃，轉移人口在不同區域差異明顯。例如，大連積極發展軟件產業集群，在軟件園、高新區工作的人口中，外來轉移人口比重較高，且具有學歷較高、年輕化的特點，在金州新區，生產性企業較為集中，外來轉移人口比重較大，且多為年齡偏低、學歷較低的技術性工人。在大連外來人口不斷增加的背景下，完善人口管理機制，要探索與大連人口結構變化相適應的新的人口管理模式，設計適當的社會參與機制加強社區建設和基層治理，將外來人口融入到大連城市建設。

大連應逐步建立健全實有人口的動態管理機制，從以防范和控制為主向城市統籌規劃、綜合服務和管理轉變；實施方法創新，采取“以證管人、以房管人、以業管人”的人口管理服務模式；以社區為基礎對實有人口提供各種服務，建立服務功能完善、覆蓋全體社區成員的社區服務體系，吸引居住人口參與社區各項活動，實現社區共建、共治、共享；建立覆蓋全面的人口基礎信息庫，在全國人口基礎信息庫基礎上，大連還要進一步建設基于多部門信息共享交換的全員人口信息共享平臺以及人口信息服務決策支持系統，為經濟社會發展和公共服務提供及時、準確、權威的人口信息支持。

(三)加強社會管理中的服務職能

1.加強基層社會管理的基礎建設

社會管理建設的重點和薄弱環節都在基層，加強社區管理和服務是促進社會發展和民主建設的重要基礎，也是加強和創新社會管理的重要突破點。基層社會管理創新的重點在于：加強基層組織建設，提高居委會、村委會的基層社會管理和服務能力，加強基層自治，實現社會自治與社會自我管理；加強基層社會管理資源建設，將政府在人口、就業、社會保障、民政、衛生、文化等方面的社會管理和公共服務職能、服務資源向基層傾斜，建立基層社會管理和公共服務綜合平臺，實現政府行政管理與基層民眾自治的有效銜接和良性互動；加強基層網格建設，推進基層社會管理扁平化、網格化，在管理區域內實現坐標分布，按照坐標的區域進行數字化管理。

2.提高公共服務的均等化水平

在很多公共服務中，雖然暫住人口能夠享受到基本公共服務，但仍存在收費高于普通市民或服務項目存在差異的情況，對此，應逐步設立相應標準，如根據在當地繳納保險或個人所得稅年限逐步放寬限制，實現流動人口與市民同等化待遇。完善公共衛生服務體系，提高公共醫療的公益性質，強化政府部門的責任，積極鼓勵社會力量參與，并建立完善的監督機制。在教育方面，保障教育公平，提高教育設施完備程度，加大對特殊學生資助和幫扶體系，保障經濟困難家庭、流動人口子女平等接受義務教育。

完善針對流動人口的就業服務管理和就業保障制度建設。根據大連產業發展規劃，針對裝備制造、高新技術、汽車工業、港口物流等產業發展需要，鼓勵并監督技能培訓機構為流動人口提供專業化再培訓教育。規范企業用工行為，對用人單位的招聘、繳納各項社會保險費、終止或解除勞動合同等行為進行監督審查，保障勞動者的合法權益。加強對職業中介機構、勞動力市場，尤其是外來人員務工市場的監管，維護勞動者利益。為流動人口融入大連、為大連經濟建設做貢獻奠定基礎。

3.完善社區公共服務

拓展社區公共服務范圍，社區公共服務應涵蓋社區文化建設、社區環境治理、社區治安維護等多種服務項目，服務內容要考慮各類群體的生活需求和日常休閑要求。利用市場機制引進社會力量參與社區服務內容的提供，建設包括家政服務、物業管理、健康保健、社區食堂等內容于一體的綜合服務體系；完善社區公共服務設施，加強社區服務中心、社會服務站、便民利民網點三級服務體系建設，根據轄區自身特點設置社區活動場所、建立衛生服務站、社區圖書室，并為老年人口及特殊需要照顧人口設立專門服務機構；改進社區公共服務方式，搭建信息網絡平臺，建立社區服務網絡和社區服務APP，利用互聯網充分了解社區居民需求，吸引社區居民參與社區管理；在社區養老方面，可以組建有不同年齡的老人、社區志愿者、社工人員組成的互助組或合作社區，開展互助服務。在社區內建立生活型服務業企業，既可以吸納就業又可以有效提升社區服務品質。

(四)促進社會資源整合

1.加強社會管理資源投入

社會管理資源投入包括國家公共資源投入和社會資源投入兩個部分。國家公共資源投入是為了應對市場失靈，解決資源配置、收入分配領域存在的問題，以實現改善和提高公眾福利的目的。大連當前基層社會管理資源有限，各部門之間仍然存在條塊分割問題。因此，應加大公共資源向社會管理投入的份額，并將投入重心向基層傾斜，加強基層社會管理的基礎建設，提高服務能力。

從目前我國及大連的實際情況看，社會管理的社會資源投入部分更是有限。社會資源投入主要來自于三個方面：一是企業投入，企業在員工福利、社區建設和社會工作中承擔著一定社會責任。二是民間社會組織投入，除了維持自身正常運作外，民間社會組織的收入主要應用于公益事業提供社會服務。但由于目前社會組織自身發展并不完善，獲得收益較少，對社會公益事業投入也較少。三是社會捐助，社會捐助是很多發達國家社會資源投入的主要來源。我國人均收入較低，社會捐助的資金非常有限。積極動員各類機構和社會力量加大社會捐助力度是增加社會資源投入的主要途徑：首先，應加強慈善資源供給和社會救助需求之間的渠道建設。基于互聯網、移動終端建立便捷的宣傳、捐助平臺，吸引更多社會力量參與慈善捐助。其次，培養專業人才，組建專業化、管理規范的慈善組織。第三，完善對慈善機構的監督、審查機制，構建行政監管、行業自律和社會監督相結合的綜合監管體系，杜絕違規行為，爭取公眾信任。第四，加強慈善理念宣傳，在社會范圍能內塑造“人人關心慈善、量力參與慈善”的慈善文化。

2.加大社會資源共享

建設社會資源共享需要在全社會范圍內通過多方力量共同參與協調共建。大連不僅高校集中，還有各類科研院所和知名醫院，這些優質資源為建設社會資源共享提供了有利的基礎條件。例如，各大學可以在周末或特定時間段向公眾開放圖書館、體育場地，為公眾閱讀、健身提供條件，營造全民學習、全民健身的良好環境；由政府部門協調安排學校、科研院所、醫院、文化機構的專家或專業技術人員面向社會開展文化、技術、家庭醫療保健等方面的講解和宣傳，讓眾多專家及專業技術人員通過多層級的社會服務體系向基層提供服務和智力支援。實現全社會范圍內的智力資源、知識資源共享，提高社會管理服務質量，滿足公眾更高的生活和學習要求。

注 釋：

① 數據來源：《2014年大連市國民經濟和社會發展統計公報》。

② 數據來源：大連人口網(www.dlrk.dl.gov.cn)。

③ 數據來源：大連市民政局(http://minzh.dl.gov.cn)。

〔1〕 汪大海. 社會管理[M]. 北京：中國人民大學出版社，2013：9.

〔2〕 汪大海，南銳. 新型城鎮化背景下的社會管理轉型升級——從碎片化社會管理走向整體性社會管理[J].學術界，2013(12)：27-39.

〔3〕 楊宏山，皮定均.構建無縫隙社會管理系統——基于北京市朝陽區的實證研究[J].中國行政管理，2011(5)：66-69.

(責任編輯 吳 星)

Research on the Innovation of Social Administration in the Construction of New Urbanization in Dalian

ZHAO Hui1, HE Ting1, BIAN Ce2

(1. Dalian University of Technology, Dalian, Liaoning 116600; 2.Dalian Tiantu Cable Television Network Co. Ltd, Dalian, Liaoning 116084)

New urbanization brings diverse and complex of demographic, social class, and social issues interest demands, thereby causing changes in the demand for social administration. Appropriate institutional reform and management innovation is to ensure the necessary foundation for further promote urbanization. Starting from the problems faced by new urbanization present situation and the social administration in Dalian, the value system of social administration innovation and the main parts of social administration are analyzed, Dalian should make use of the social administration information system based on Internet, change the system of social administration, strengthen personnel training, improve population management mode, improve service functions, promote the integration of social resources to achieve the innovation of social administration innovation.

social administration; social administration information system; population management; public service; social resources integration

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.015

2016-05-28

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.015.html

時間：2016-08-20 15：30

大連市社科聯2014—2015年度課題“大連新型城鎮化建設社會管理創新研究”(dlskyb2014024)。

趙輝(1977—)，女，遼寧撫順人，博士，大連理工大學城市學院副教授，主要研究方向為資源經濟與管理、區域經濟發展。

F294

A

1007-6875(2016)04-0073-06