國土資源監測項目類型及網絡運行機制

鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測規劃院，安徽合肥 230601)

?

國土資源監測項目類型及網絡運行機制

鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測規劃院，安徽合肥 230601)

以安徽省國土資源監測實踐工作為案例，以理論分析為契入點，按照“監測項目+監測網絡”內容邏輯，明確國土資源監測項目類型，立足優化國土資源監測運行機制，構建國土資源監測網絡體系，為安徽省及全國類似區域國土資源監測規范運作和科學開展提供理論支撐。

國土資源監測；監測項目；監測網絡；宏觀調控

近年來，我國經濟發展進入速度變化、結構優化、動力轉換的“新常態”，對土地和礦產資源需求有所調整，保資源、促發展任務更加艱巨，及時了解土地和礦產資源開發利用真實情況更加迫切，國土資源監測視為國土資源管理一項基礎工作將得到長期落實。伴隨計算機、3S技術快速更新及廣泛運用，監測對象進一步推廣至土地資源[1-2]、地質資源[3]、生態環境[4-5]等諸多領域，極大地提高了監測時效性及準確性，降低工作成本，提升工作效率。諸多學者選擇大量典型代表區域，拓展運用新技術及新方法，開展了一系列國土資源監測實踐，但理論研究明顯不足，指導實踐工作仍需加強。國土資源監測是一個涉及多部門、多專業的系統工程，涵蓋面廣、工作量大、政策性強、技術含量高，管理工作繁瑣，需要科學合理的技術規范作為支撐，確保工作有序運行，提高監測成果績效。隨著國土資源監測工作深入推進，以及社會經濟轉型及全省重大戰略部署，對該項工作及其成果提出了更高要求，如何科學組織工作實施，規范技術環節標準，在第一時間高效、快捷、省力地獲取真實、有效的監測數據，成為下一步需突破的關鍵技術瓶頸。安徽省將國土資源監測納入省級國土資源日常管理事務，側重考慮土地和礦產資源開發利用與管理，指導全省國土資源宏觀調控，在全國尚屬首次。筆者以安徽省國土資源監測實踐工作為案例，按照“監測項目+監測網絡”內容邏輯，明確國土資源監測項目類型，立足優化國土資源監測運行機制，探索構建完善的國土資源監測網絡體系，以實現國土資源監測項目明確化及運行模式網絡化的“兩化”同步，為國土資源監測實踐工作提供理論支撐及技術指導。

1 國土資源監測項目確定

1.1 國土資源利用與管理循環周期 根據喻存國等[6]提出的土地生命周期概念，土地生命周期是指某一空間位置的地塊形態、用途、屬性特征從產生、變化到消亡的過程。土地生命周期管理就是隨著時間推移，對空間位置上的地塊演繹過程進行全周期管理，通過各業務階段的相互關聯，實現對地塊在各“生命周期環節”狀態和屬性的記錄、回溯、查詢、統計和分析。依據土地生命周期理論，相應構建國土資源利用與管理循環周期，反映國土資源開發利用和管理的內在呼應關系，從側面映射國土資源監測實質，即對國土資源規劃、開發、利用、交易、保護及執法的全程監測，可為確定國土資源監測項目選取提供理論依據。國土資源利用與管理循環周期見圖1。

圖1 國土資源利用與管理循環周期Fig.1 Land and resources utilization and management cycle

1.2 監測項目類型 國土資源管理和利用是相互作用、密不可分的統一整體，管理是為了更好地開發利用國土資源，利用實效卻是管理結果的直接體現，區別在于不同主體在相同目的下行使不同職能。因此，國土資源監測在利用領域與管理領域，不分彼此、協同兼顧，同步推進國土資源監測工作全面開展，緊扣國土資源稟賦及利用管理實踐，依托國土資源利用管理循環周期理論，優化確定國土資源監測項目類型。其中，國土資源監測利用方面，側重用地主體程序合法性、義務履行性、使用合規性、保護有效性等關鍵環節；國土資源監測管理方面，側重管理主體行政行為合法性、職責履行性、管理規范性、措施有效性、政策執行性等關鍵環節。結合國土資源監測目標定位，形成國土資源監測項目的6個利用類和7個管理類，共計13個監測項目(表1)。

表1 國土資源監測項目類型

2 國土資源監測網絡運行機制

為構建切實可行的國土資源監測工作網絡，依照統籌規劃原則、服從工作原則、主動作為原則等基本原則，分析省、市、縣3級國土資源利用管理的工作環節，找出第一手工作資料的出處，判定省、市、縣3級國土資源監測工作的網絡定位。強化國土資源監測網絡運行制度建設，注重各級國土資源部門協調配合及溝通交流，針對國土資源監測工作流程，切實履行對應的崗位職責及職能，充分發揮部門監管資源作用，形成國土資源監測網絡運行長效機制。

2.1 在職責定位上的網絡關系 明確部門職責定位是做好一切工作的基礎，也是構建國土資源監測網絡體系的關鍵環節。省廳級國土資源管理部門作為國土資源監測牽頭部門，是管理和實施的主體部門，在職責定位上的作用有4點：①從工作組織管理層面，針對工作組織、協調、實施及監管事項，負責擬定編制及出臺國土資源監測文件、辦法、通知，以及技術規范及標準制定，統籌全省國土資源監測工作全面開展；②從省級監測點開展層面，組織省級監測點工作開展，提供省級監測組織工作、技術指導及經費保障，確保省級監測點工作順利實施，負責監測成果監督、檢查及驗收；③從市縣局級管理層面，負責下達國土資源監測工作要求及技術規定，交流、指導、監督、檢查市縣級國土資源監測點成果；④從監測成果運用層面，匯總整理省級及市縣級監測點的圖、文、表等成果資料，結合國土資源形勢發展需要，綜合運用數理統計及數據信息挖掘技術，讓監測成果資料會“說話”，更要“說真話”，研究提煉形成國土宏觀調控政策或建議，為各級行政管理部門文件、政策出臺提供決策參考。

市縣局級國土資源管理部門作為國土資源監測具體工作的落實部門，是協助管理者和參與者，在職責定位上的作用有3點：①從貫徹落實業務層面，做好國土資源監測賦予的本職工作，貫徹落實省廳級下發的關于國土資源監測各項文件通知及工作規定，理解、領悟國土資源監測工作要求及技術要點，積極提出工作組織及技術標準改進意見或建議，共同推進全省國土資源監測工作規范化、有序化開展；②從市縣級監測點開展層面，組織開展實施所轄區監測點工作，提供省級監測點開展的基礎數據資料及圖件資料，負責監測成果監督、檢查及驗收，完成市縣級成果匯總及上級備案；③從監測成果運用層面，按照各自國土資源管理部門職能、職責范圍，結合區域國土資源開發利用特征，綜合運用所轄區國土資源監測成果資料，提煉形成適合各所轄區政策、措施及建議，并報至對應政府部門及上級國土資源管理部門，為制定全省范圍內政策提供參考。結合國土資源監測工作本身，合理定位省廳級和市局級的工作職責，組織形成相應的網絡關系，為構建整個國土資源監測網絡提供組織架構。

2.2 在職能選擇上的網絡地位 根據職責定位要求，合理選擇職能，是進一步落實部門職責及豐富國土資源監測網絡體系的基礎保障。從國土資源利用與管理領域，省廳級、市縣級的國土資源監測部門對應國土資源監測點同樣劃分為省級監測點和市縣級監測點。按照不同層級職責定位和職能選擇，省級監測點對象主要是省轄市、縣域和開發園區，市縣級監測點對象主要是開發園區和鄉鎮，其中縣級監測點對象僅為鄉鎮。同樣，處于不同級別國土資源管理部門職能范疇差異，不同監測點對象涉及的監測項目也是區別對待。以表1列示的13項國土資源監測項目類型為例，省轄市、縣域監測點監測項目一般包括土地利用總體規劃及年度計劃執行、依法批準征收轉用、土地儲備、土地交易、土地整治、土地違法案件查處、已供建設用地、新增建設用地、露天礦開采及治理；鄉鎮監測點監測項目一般包括不動產登記、土地違法案件查處、后備土地資源、農村宅基地；開發園區監測點僅監測開發區土地集約利用。由此，緊扣省廳級與市縣局級國土資源管理部門，對應明確監測對象，進一步確定不同監測對象對應的監測項目，從而將職能選擇明細化，找準國土資源監測網絡抓手，推動各級國土資源監測工作深入有序開展。

2.3 國土資源監測的網絡結構 基于職責定位上的網絡關系和職能選擇上的網絡地位研究，穩步構建國土資源監測網絡結構框架，從整合部門資源角度考慮，借助職責定位橫向拓展；從工作推進深度角度考慮，借助職能選擇縱向深入。在此基礎上構建的國土資源監測網絡結構見圖2。

3 結論與討論

依托已有相關理論研究基礎，結合國土資源利用與管理要求，重點研究突破監測項目與監測網絡，研究成果可為國土資源監測實踐工作提供理論支撐及技術指導。

(1)豐富充實了國土資源監測項目類型。根據國土資源監測目的，整合國土資源監測項目類型，形成國土資源監測項目類型庫，具體包括土地利用總體規劃及年度計劃執行、依法批準征收轉用、已供建設用地、新增建設用地、開發區土地集約利用、土地儲備、土地交易、不動產登記、后備土地資源、土地整治、農村宅基地、露天礦開采及治理、土地違法案件查處這13個監測項目。不同級別監測點，可根據實際情況遴選及增減相應監測項目。

(2)強化構建了國土資源監測網絡。根據國土資源監測實踐的本質需要及新時期國土資源發展戰略的客觀需要，有效整合各級國土資源部門優勢，構建國土資源監測運行網絡體系，強化部門責任落實。

圖2 國土資源監測網絡結構Fig.2 Structure of land and resources monitoring network

以上研究成果是基于國土資源時代背景及安徽省國土資源監測實踐，較適用于該區域現階段情況，若要推廣運用到全國范圍內的類似區域，仍需結合當地區域特色及發展階段，在項目類型、指標體系及運行機制等重點環節深入研究。

[1] 張兵，崔希民，趙彥博，等.基于 High-1衛星影像的土地整治遙感監測方法研究與實踐[J].農業工程學報，2015，31(20)：225-233.

[2] 裘雙雙，岳文澤.縣域批而未用土地的監測研究[J].中國土地科學,2016，30(2)：31-40.

[3] 于頌，陳峰，張錦.資源三號衛星在區域地質災害應急監測中的應用：以山西省為例[J].測繪通報，2016(4)：68-71.

[4] 邵秋芳，彭培好，黃潔，等.長江上游安寧河流域生態環境脆弱性遙感監測[J].國土資源遙感，2016，28(2)：175-181.

[5] 張可慧，劉劍鋒，孫雷剛.礦區生態安全監測與預警系統設計及實例研究[J].地理與地理信息科學，2015，31(6)：125-126.

[6] 喻存國，王孝強，宋韋劍.土地生命周期管理模式研究[J].國土與自然資源研究，2011(4)：22-23.

Types of Land and Resources Monitoring Project and Network Operating Mechanism

LU Ping, WANG Shu-en

(Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei, Anhui 230601)

With Anhui Province land and resources monitoring practice as a case, starting from theory analysis, according to the logic of “monitoring project and monitoring network”, types of land and resource monitoring project was ascertained. Based on optimizing the operation mechanism of land and resources monitoring, a perfectmonitoring network system was constructed, which provides theoretical support for standard operation and scientific development of land and resources monitoring in Anhui Province and similar region.

Land and resources monitoring; Monitoring project; Monitoring network; Macro control

國土資源部公益性行業科研專項(201411006)；安徽省國土資源軟科學研究項目(2015006)。

鹿平(1973- )，男，安徽肥西人，碩士，從事土地資源監測與管理研究。

2016-09-14

F 301;P 208

A

0517-6611(2016)32-0191-03