綠色轉型戰略需要更明確的路徑選擇

郇慶治

【摘要】綠色發展和環境治理體制現代化改革，是十八大以來取得頗為顯著政策成效的議題領域。但不可否認的是，生態文明建設領域中同樣存在著“落實難”或“落實偏差（虧空）”的問題，亟需進一步構建全民綠色政治共識，優化生態文明體制改革的制度構架與政策體系，盡快推進生態文明建設的法治化管治進程等。

【關鍵詞】生態文明 綠色發展 環境治理

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

應該承認，十八屆三中全會所繪制的全面深化改革的宏大藍圖，確實遇到了一種戰略推進上“旱澇不均”的局面或困境。尤其是與反腐敗和黨的制度建設等領域相比，有的改革呈現出一種口號文件多、扎實舉措少或風聲大、雨點小的狀況。這其中雖然的確有一些客觀方面的“合理性”理由（比如國家經濟規模達到一定程度后所必然要求的審慎決策及其貫徹落實），但也暴露了我國各級政府現行架構及其運行機制與全面深化改革大局不相適應的一面，值得高度關注。

客觀地說，生態文明建設戰略，以及更廣義上的綠色發展和環境治理體制現代化改革，是十八大以來取得頗為顯著的政策成效的議題領域。一方面，對于十八大報告明確指出的我國面臨著的一系列嚴重生態環境與資源挑戰，包括國家環保部等在內的諸多相關部門都做出了自己的努力，比如新《環境保護法》的修訂及其實施，“氣十條”、“水十條”、“土十條”的相繼出臺及其實施，以及環保部自身的機構重組（專設氣、水、土三司）與管治架構改革（省以下實施垂直管理）等。特別是，環保部引入的許多創新性舉措，都得到了更高層級的國家權威機構的積極響應與支持，比如中央環保督察組的巡視制度及其對地方政府主要官員的約談，以及全國人大、最高法院、最高檢察院對于更嚴格的環境立法、執法與司法所表現出的不斷增加的支持。另一方面，在生態文明建設領域，國家多個部委和部分省份積極推動的各種形式的生態文明建設示范區、先行區或試驗區，通過與其他政策議題比如美麗鄉村建設、特色小鎮建設、海綿城市建設、公交都市創建、邊緣落后地區扶貧脫困、區域一體化等的有機結合，已經促成了一場遍及全國各地的生機勃勃的經濟、社會與生態變革實踐。這些試驗區（從省一直到鄉村）的真正重要性在于，它們作為一個整體，正在重構我們改革開放之初所形成的“發達”或“現代化”觀念，并要求對我們長期以來過度經濟化單向度考量的政治、社會與文化制度做出深層次的改變。因而，必須看到，我國一場生態文明建設旗幟下的綠色大變革進程已然全面鋪開。就此而言，我們已經在路上，只是要觀察到切實成效尚需時日。

生態文明戰略存在落實難的原因分析

當然，這并不能掩蓋依然存在著的諸多現實問題，有的還頗為嚴重。在筆者看來，生態文明建設領域中同樣存在著“落實難”或“落實偏差（虧空）”的問題，而這主要源自如下三個方面的原因：一是認識層面上的，二是政策本身層面上的，三是政府部門合力推動層面上的。

在認識層面上，對生態文明目標及其發展階段性、對綠色發展意涵的不同審視與概括視角、對環境治理有效體制的具體模式等有著不同看法，是一種非常自然的現象。但是，目前從政府官員到學術精英的各類社會主體中的一部分人，對于生態文明建設的迫切性和必要性依然缺乏足夠覺悟，從社會主義現代化“五位一體”總體布局、從廣大人民群眾生活質量改善需求、從國際社會綠色競爭新格局的時代高度，來創新性理解與探索生態文明建設戰略的主動性有所欠缺。這種認識滯后所帶來的直接性后果，就是視野不夠寬闊或思想不夠解放。

在政策本身層面上，我們必須要承認黨和政府已出臺的幾個主要政策文件的相對宏觀性一面，無論是《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關于加快推進生態文明建設的意見》，還是《生態文明體制改革總體方案》，其中對于某一具體政策領域的規定都是高度概括性的，甚至是原則性的。這意味著，如果過分糾纏于細枝末節意義上的政策依據，那么其中的很多舉措是難以付諸實施的。比如，生態紅線的劃定及其管理、生態補償制度的引入實施、生態環境審計制度與責任追究等，結果很可能是，用同樣宏觀性的一些地方性制度規定來貫徹或敷衍。而更大的問題是，黨和政府主要文件的宏觀性是具有合理性的，尤其是考慮到我國自然地理與經濟社會發展的異常多樣性的現實。也就是說，這種宏觀性所要求或蘊含著的應該是各級地方政府的更大程度的自主靈活性與創造性，結合地方實際制訂更為具體可行的制度安排和政策舉措。但是，我們也不能排除另外一種可能，即地方政府將這種“軟性”規定的政策目標做出一種過度淡化甚或扭曲性的重釋，而當遭遇更為“強硬”或熟悉的政策目標時則會給予讓步或做出犧牲。

在政府部門合力推動層面上，毋庸諱言，現代政府體制的條塊分割特征是不太適合于管治生態文明建設這樣的綜合性議題，甚至可以說，生態文明建設的實踐進展最終會導致這種立足于“職責分明”的現代政治與行政體制的解體或重構。其中，一個非常重要的方面，就是除了傳統的各級政府部門之外的更多社會主體的介入，而這正是近年來廣受關注的治理與善治理論得以異軍突起的社會實踐背景。應該說，普通公眾、民間社團和企業參與度的相對較低，也的確是迄今為止生態文明建設推進機制中的一個重要“短板”——它的深層次依據是，任何新文明的萌生與成長都必須是一種人民大眾的事業。而當下最值得關注的是另一個問題，即國家各部委和各級政府之間的協同互動。十八大之后，生態文明建設推進的政府機構，從原來的環保部、農業部、國土資源部和國家林業局等職能部門擴展到了包括發改委、水利部、住建部、財政部和中組部等職能部門。這本身是一件好事情，意味著生態文明建設正在進入更多政府部門的議事日程，也意味著“融入各個方面和全過程”的政治要求正在得到落實。但由此凸顯的問題是，一體化的生態文明政策體系和治理架構并沒有因之形成，反而在一定程度上被部門化或破碎化了，相應地，地方政府和普通大眾難免就會從部門或局部視野下的相關政策，來理解生態文明目標及其政策——比如，人們很容易產生迷惑，購買電動汽車消費是不是一定比燃油汽車更符合綠色消費？

生態文明建設戰略落實難的破解之道

上述難題的破解之道何在？筆者認為，我們需要著力做好如下三個方面的工作：一是進一步構建關于大力推進生態文明建設的全民綠色政治共識。生態文明建設重要性的一般性言說與討論，已經不存在太大的障礙，但對于由此必然涉及到的一系列重大問題，我們需要做出更明確的戰略或路徑抉擇。而一旦綠色轉型的國家目標與戰略得以精確化，全國各地的生態文明建設將會獲得更加明確實在的動力。

二是進一步優化生態文明體制改革的制度構架與政策體系。應該說，《生態文明體制改革總體方案》，已經對生態文明建設推進的目標原則、政策領域、主要制度舉措做了較為詳細的規定。但是，著眼于構建一個完整有效的生態文明制度構架與政策體系，無論是政府領導體制（比如國務院主管部門）還是重大制度體系（比如國家公園體制），都應該進一步明確化和精致化，尤其是要充分吸納過去3年多來生態文明學界研究的理論成果和全國各地示范區的實踐經驗。

三是盡快推進生態文明建設的法治化管治進程。無論從具體制度舉措的貫徹落實成效還是從中長期動力機制的保證來說，盡快對生態文明建設及其目標戰略的法律地位做出憲制與法律意義上的明確規定，有助于解決推進生態文明建設的可靠與穩定的政治動力問題，尤其是在各級地方政府層面上，使之不因為主要官員職位的更迭而出現大幅度的波折。同樣重要的是，隨著生態文明建設逐漸進入一種常態化階段，其依法治理應成為我們依法治國大格局的一個內在組成部分，而且更容易扎實推進。

（作者為北京大學馬克思主義學院教授）

責編/張蕾 孫垚（見習） 美編/宋揚