我國糧食進口增長的風險后果及對策分析

王銳　祁華清　陳倬

摘 要2003年以來，我國糧食進口不斷增長且態勢迅猛，表現出幾個新特征：總體已穩居凈進口地位；主要糧食品種全面凈進口；在國際糧價高企中進口逆勢增長；不同品種進口依存度存在差別。隨著國內供需缺口繼續擴大，未來我國糧食進口仍將保持增勢。糧食進口持續增長的現狀與趨勢，將給我國糧食市場帶來相關的風險，具體包括：糧食價格波動加劇風險；產業安全與沖擊風險；農民收入波動風險；轉基因進口的環境壓力風險等。為規避這些已經顯現或者極有可能的風險，我國需要關注以下幾個方面：完善糧食信息預警系統；進口差異化與適度保護；進口與對外投資相配套；完善期貨市場；加大農業定向支持特別是農民收入支持。

關鍵詞糧食進口增長；風險；對策

[中圖分類號]F326.11；F752.61 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）11-0050-05

一、引 言

2003年以來國際國內糧食市場已經發生了重大改變，國際上糧食價格經歷了幾輪飆升，貿易保護主義抬頭，2007～2008年糧食危機的陰影還未遠去。在國內，我國糧食產量實現了“十一連增”，但同時糧食進口規模不斷擴大，糧食出口規模不斷縮減，持續多年的進出口大致平衡的狀態已經根本逆轉，凈進口屢創新高。從主要糧食品種來看，四大主糧已全面凈進口，并且凈進口日趨常態化，盡管目前我國三大谷物品種玉米、稻米以及小麥的進口量并未突破關稅配額。但是隨著糧食市場日益開放，城鎮化、工業化不斷推進，我國糧食需求仍將擴大，消費結構持續升級，而水土資源短缺、農業科技進步緩慢、環境惡化短期難以根治制約了國內供給，國內供需缺口將不斷擴大，進口增長帶來的風險不容忽視。2014年中央一號文件把“切實保障國家糧食安全”列為首要任務，并明確提出了“適度進口”；2015年中央一號文件連續第12年鎖定“三農”問題，再次提到糧食安全，并首次提出 “科學確定主要農產品自給水平”。糧食進口的增長日益引起了各界關注，糧食是否會步另一大宗戰略商品“石油”的后塵，抑或谷物會不會也將像大豆一樣逐步淪陷？當今形勢下我國糧食進口既不可避免也有必要，對充分利用國際國內兩個市場，對節約國內有限的水土資源以及對消費多樣化都有益處。[1]但是進口如果增長過快或進口依存度過高，將給我國“谷物基本自給”和“適度進口”的糧食安全戰略帶來較大的挑戰。因此在國際國內環境發生較大變化的背景下，分析我國糧食進口增長態勢，研究糧食進口增長的可能風險以及影響機制，對于我國合理利用國際國內兩個市場，規避進口增長帶來的風險，獲取進口增長帶來的收益，構建系統的多維度的糧食安全戰略有較大的理論和現實意義。

目前國內外關于糧食進口增長風險方面的文獻非常少。國外比較關注中國、印度等人口大國進口需求的增長給國際糧食價格和糧食安全帶來的風險，也有文獻關注國際糧食市場產量波動以及出口控制對高度依賴進口的國家國內供給和福利的影響，如以日本為對象的，有Tetsuji Tanaka（2011）[2]，Hosoe， N.（2004）[3]，基本還未發現有文獻專門分析糧食進口增長給中國國內市場帶來的風險。而早期的國內研究主要涉及兩個方面：一是我國糧食進口增長給國際糧食價格以及糧食安全帶來的風險，如“大國效應”的研究（李曉鐘等，2004）[4]；二是關于國際市場的可依賴性研究（盧鋒，1998）[5]，即進口來源的風險，主要討論國際糧食禁運的可能性。近些年少數專家或政府官員開始關注糧食進口激增，對其可能帶來的影響進行了評論，如蒯鶴濰（2006）、倪洪興（2011）、李國祥（2013）等在報刊上發表相關看法。但是缺乏專門對我國糧食進口增長進行風險分析的系統文獻。本文將對我國糧食進口增長態勢進行分析，研究已經顯現的或者可能顯現的風險后果，并討論其風險的傳導機制。

二、我國糧食進口增長態勢分析

建國以來我國糧食貿易波動較大，經歷了幾個不同的發展階段，但糧食進口量一直呈現出增長的趨勢，糧食出口量增幅不大，并且逐步呈現出萎縮的趨勢。而2003年之后我國糧食貿易格局更發生了巨大的改變。表1的統計數據顯示，2003年以前我國糧食進口總量超過2 000萬噸的年份很少，而2003 年以來我國糧食進口量都在2 000萬噸以上，并且逐年增長。糧食的出口在2003年創2 230萬噸的歷史新高后，呈現出不斷萎縮的趨勢。據中國海關數據顯示，2015年中國進口糧食高達12 477萬噸，比2014年同期增長了24.2%；進口谷物及谷物粉3 270萬噸，與2014年同期相比增長67.6%；進口金額達581.9億元，同比增長了52.4%。2003年以來，伴隨著國際糧食市場動蕩，我國糧食貿易格局呈現出以下幾個變化：一是糧食貿易總體已穩居凈進口地位，并且整體規模和逆差仍在不斷擴大；二是傳統凈出口品種已轉為凈進口，如玉米和小麥，四大糧食品種已全部凈進口，并且各品種進口規模都在擴大；三是糧食進口在國際糧食價格飆升以及糧食貿易保護主義抬頭中“逆市增長”；四是大豆外貿依存度很高，但谷物進口的增加暫時未改變我國糧食安全的基礎，但是進口增長的風險不容忽視。

糧食進口的快速增長反映了我國外部需求的快速增長，主要受國內供求缺口的影響。目前已有部分學者對未來我國糧食供需缺口進行了初步預測，陳錫文（2012）采用2011年大豆和植物油的進口數據進行核算，提出“我國需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持進口大豆需求的現狀，目前我國的糧食等農作物播種面積缺口已經達到20%”。國務院發展研究中心（2011）估計2020年不含大豆我國糧食供需缺口約在4 000萬噸～5 000萬噸。王濟民（2012）估計2020年我國糧食供需缺口約在7 000萬噸～8 000萬噸。從國際糧食貿易統計數據看，糧食出口量約占世界糧食產量的12%～14%左右，隨著糧食貿易規模擴大，這一比例可以提高到14%至16%，按14%計算得出我國糧食進口占世界糧食出口量的比重，到2030年可達到7.18%。[6] 而根據聯合國糧農組織和經合組織共同發布的《2013-2022 年農業展望》報告，認為“受農村勞動力投入質量下降、人力成本漸高，以及耕地質量下降等因素影響，未來10 年中國糧食產量增速將有所放緩”。[7]總之，受制于日益增加的需求以及有限的水土資源，我國進口糧食增加趨勢顯然不可避免。

三、我國糧食進口增長的風險后果及影響機制分析

糧食進口增長可以緩解國內供需緊張，節約我國有限的水土，減輕對農村環境的壓力，滿足某些結構方面的要求，但是持續過快增長態勢也存在較大風險，一旦超過合理規模，將給國內市場帶來各種風險與沖擊。主要表現為以下幾個方面。

1.價格波動加劇的風險

我國糧食進口的不斷增長導致我國糧食市場價格受外部因素的影響逐漸增加，國內糧食價格波動已不再簡單地受國內的供需決定或者國內農業政策引導，其波動會表現為開放背景下更多復雜因素共同作用的結果。糧食進口的增長使國際國內兩個市場的融合速度加快，國內糧食價格波動更大，糧食進口對糧食價格的影響主要有兩個渠道，一是增加國內供給，通過供求關系的改變來影響國內市場價格；二是進行價格傳導，影響國際糧食價格的因素都將通過進口價格傳導到國內糧食價格。在2003年以來國內外糧食價格飆升的背景下，關于國內糧食價格上漲原因的研究也不少，很多都采用了歷史數據進行了定量評估。有的認為目前國際國內糧食市場整合程度不高，國際因素影響較為有限（潘蘇，2011）。[8]有的認為生產資料價格的上漲是國內糧食價格波動的主要影響因素，但國際糧食價格波動的傳遞效應也日益明顯（羅鋒，2010）。[9]有的則發現國際石油價格上漲和全球生物質液體燃料發展對我國糧食價格的上漲有拉動作用（黃季昆，2009）。[10]筆者也曾以農產品、大豆以及食品為對象，定量分析國際國內價格之間的關系，認為它們的國內價格是受國際價格影響的。雖然研究結論不一致，但是都肯定了隨著國際國內糧食市場聯系不斷加強，外部沖擊的影響應會越來越顯著。2007～2008年糧食危機期間價格上漲對糧食進口國的影響很大。隨著進口不斷增加，引發國際糧食價格波動的因素，如石油價格上漲、歐美生物能源產業發展、國際資本投機以及主要產糧國家的自然災害、糧食政策都將更顯著地影響我國的糧食價格。雖然國內反向的糧食政策如中央儲備糧拋售、出口限制等措施可以抵消部分糧價上漲，但是在糧食市場化趨勢下，進口的增加必然將加劇調控的難度和增加調控的成本。此外，糧食價格作為基礎商品價格，一旦過快上漲將帶來整體通脹加大的風險。

2.產業沖擊與安全風險

糧食進口的不斷增長可能對我國相關產業形成沖擊，一是對國內糧食生產產生沖擊。以目前進口依賴程度最高的大豆為例，國產大豆的出油率為16%～17%， 而進口轉基因大豆的出油率為19%～22%，作為油料進口轉基因大豆更有優勢。此外進口轉基因大豆具有明顯的成本優勢， 例如黑龍江大豆在國內市場， 每噸成本至少要比進口大豆高170元。中國食用油加工企業紛紛轉向以進口轉基因大豆為原料，造成了國產大豆供求失衡。進口轉基因大豆的不斷增長，沖擊了國內大豆市場，國產大豆難賣，并最終使我國大豆生產環境不斷惡化。大豆主產區黑龍江的大豆種植就在逐步萎縮，2010 年、2011 年和2012 年種植面積不斷下降，分別為6 470 萬畝、5 193 萬畝和4 000 萬畝。隨著進口糧食的增多，其他糧食品種也存在競爭力不強導致產量縮減的風險。二是進口增長將沖擊糧食加工產業。隨著我國糧油市場不斷開放，跨國公司也不斷擴大在華投資，逐步建立了從種植、加工到貿易的產業鏈，控制了從源頭到終端的整個過程，并且逐步控制了我國糧食進口的話語權。這一點上大豆基本淪陷，進口的轉基因大豆大部分都流進入了有外資背景的食用油加工企業，它的加工品占領了國內大部分市場。國內本土油脂企業急劇下滑，經營陷入困境。三是會影響我國糧食加工企業的空間布局。以玉米為例，玉米主產區主要在北方，而主銷區主要在南方珠三角和長三角區域。目前我國玉米深加工企業主要分布在玉米主產區，如山東、吉林、河南、黑龍江、河北、內蒙古和安徽等省或自治區，其深加工量占全國玉米總加工量85%以上。玉米凈進口常態化后，出于運輸成本或者便利性考慮，可能在產品主銷區建立玉米深加基地或進行遷徙的企業增多。[11]四是可能會沖擊我國糧食流通產業。糧食進口的增長和常態化可能會逐漸改變我國目前“北糧南運”的流通格局。糧食進口主要在南部和東部沿海，如果糧食進口價格低于中國北方糧食的到港價格，一方面進口量會不斷擴大，另一方面很多加工企業可能調整生產布局，采用價低質優的進口糧食就地加工，從而導致北方銷往南方的糧食數量不斷下降。

3.農民收入波動的風險

關于農產品貿易自由化對我國農民收入的影響研究不少，但是基于我國長期的農產品貿易格局，更多的是關注我國農產品出口對農民收入增長的貢獻，主流觀點都認為包括糧食在內的農產品出口有利于促進農民收入增長。而關于糧食或者農產品進口對農民收入影響的研究基本空白。糧食進口量的增加，在短期內必然會使相關地區的農民收入受到影響，這些區域包括：一是生產結構比較單一的地區，由于農民沒有其他收入來源，就業轉移困難，因而收入下降的風險更大。二是糧食主產區，伴隨著進口糧食增加，原有的優勢產品面對進口糧食的激烈競爭，利潤下滑，從而影響區域內農民的收入。當然2003年以來，我國糧食進口增長是伴隨著國際國內糧食價格飆升，這種情況下，糧食進口對農民收入的影響需要考慮價格上漲和產量下降對農民收入兩個不同方向的影響，農民收入是否增長取決于哪個方向影響更大，需要進一步定量評估。

4.轉基因進口的生態環境風險

關于轉基因糧食是救星或者危害，各國的態度并不一致。截至目前為止，我國并沒有批準任何轉基因糧食品種進行商業生產和上市。在糧食進口管理方面，已批準了轉基因大豆、玉米兩種作物的進口安全證書，但是進口的轉基因糧食只能做加工原料。并且對轉基因原料產品實施轉基因標識管理，如大豆油、油菜籽油及含有轉基因成分的調和油必須有標識。但值得注意的是，2016年中央一號文件明確提出“加強農業轉基因技術的研發和監管，在確保安全的基礎上慎重推廣”，預計在糧食進口不斷增加，糧食出口競爭力不斷減弱的背景下，我國對于轉基因糧食的管理可能趨于寬松。在目前國際糧食市場上，轉基因糧食的比重較大，以最大的糧食出口國美國為主導，轉基因技術不斷擴散，阿根廷、巴西等國出口的糧食以轉基因品種為主，而這些國家都是我國大豆、玉米的主要進口來源地。雖然轉基因食品是否存在危害性并沒有統一的定論，但是進口增長帶來的潛在的生態環境風險不容忽視。一方面，由于轉基因糧食具有較高的經濟效益，從而促使糧食種植者選擇轉基因糧食而放棄非轉基因糧食，導致物種多樣化被破壞；另一方面， 轉基因糧食有可能會通過“基因飄逸”而破壞非轉基因糧食的原始基因。如果我國轉基因糧食完全商業化，還可能引起耐除草劑雜草的蔓延。以大豆為例，轉基因大豆使用除草劑量較種植非轉基因大豆多11.4%，這無疑會加速抗性雜草的發展， 會使某些物種抗性劇增。同時相應的土壤和水體中除草劑含量也將增多， 最終會影響土壤、水生生態系統。研究發現，當草甘膦溶入土壤進入到地下水，若水溫升高，PH值超過7.5時，會對水生生態系統產生毒害作用。[12]

四、對策建議

上面關于糧食進口增長的風險后果有的可能已經顯現，譬如價格風險傳導，有的可能并未顯現，但從長期看卻不容忽視。有鑒于糧食作為商品的特殊性以及糧食產業的基礎性，規避風險最根本的仍然是立足于國內，堅持通過農業科技投入、增加農民直接收入補貼以及農村環境治理等方式促進國內糧食生產效率和產量的提高，堅持谷物基本自足。在基本立足于國內生產提高的基礎上，可以考慮以下幾點來降低進口風險。

1.信息預警系統的完善

我國商務部、海關以及農業部等部門雖及時發布了國際糧食市場特別是我國主要進口來源市場變動信息，但是仍然缺乏專門定量預測的信息系統。可以考慮借鑒美國農業部的經驗，由專門政府部門牽頭，對農業提供從生產、消費到貿易的全方位服務，將最新的高科技成果應用到糧食生產貿易預測中，并集合一批專家，應用或者開發新的貿易預測分析模型，及時分析國際市場糧食貿易的變化，以及對我國市場的影響，為企業或者農戶提供較為明確的指導方向，因為這種高昂投入和長期積累，單獨的企業或者農戶難以做到。如美國農業部的3S技術，即地理信息系統、衛星定位系統、遙感系統在農業與氣象觀測分析中均有應用，也有一批專家對糧食消費、生產以及進出口貿易的變動進行量化預測。

2.糧食進口的差異化與適度保護相結合

我國糧食從用途角度可以分為口糧、飼料和加工用糧、特色糧。作為口糧的大米和小麥，必須堅持基本自足于國內，國內生產需滿足大部分需要，進口堅持以品種調劑為主，以滿足較高層次的消費需求為主，以應付自然災害等突發性事件為主，適當采取多邊貿易機制允許的或者灰色地帶的，避免高依存度下的大量進口增加。除了大豆外，進口玉米主要是飼料用糧，進口仍有增長空間，可以利用國內外價差適當增加進口。而我國的特色糧如雜糧、有機糧等，可以采用一些出口促進措施增加出口，在歐美越來越重視食品營養的背景下，鼓勵規模較大的糧食企業進行規模化種植，為進入國際市場打開銷路，擴大企業的生存空間。

3.進口與對外投資相配套

糧食進口相當于進口我國短缺的土地、水資源，進口增長的同時，我國應該進一步加大財政金融支持力度，鼓勵有條件和有實力的企業到海外去建糧食生產基地，譬如臨近的東南亞一些國家可以發展稻米種植，到俄羅斯種植小麥，到巴西等國進行大豆種植，與法國、美國以及澳大利亞等國合作進行糧食生產加工，依靠其他國家的水土資源擴大海外生產，然后再利用國內已有的銷售網絡和銷售渠道進行銷售，優先供應國內市場，減少糧食進口帶來的產業沖擊。針對目前糧食企業走出去遇到的問題，政府支持的重點應該包括：針對海外農業投資風險的政策性保險、資金信貸支持以及利息優惠、信息流通系統的完善以及建立國家層面的農業合作框架。

4.完善期貨市場爭取定價權和抵御風險

糧食期貨市場在穩定糧食價格、規避市場風險方面的作用較大，針對目前我國期貨市場現狀，需要不斷開發新的糧食期貨品種，擴大交割標的范圍，降低交割成本，引導企業積極參與，不斷提高市場流動性，同時政府加強對期貨市場監管，保障公開透明的外部環境，才能增強期貨現貨市場聯系，及時傳導國際市場波動，對外爭取定價話語權，對內規避價格風險以及生產過度波動。

5.繼續增加環境保護和農民收入保障的農業補貼

目前世貿組織允許的“綠箱政策”共有12大類。其中我國在與生產不掛的收入支持、收入保險和收入安全網計劃、自然災害救濟補貼、通過生產者退休計劃提供的結構調整支持、環境保護計劃等方面投入都不足。我國應繼續增加政府財政支農資金投入總量，調整財政支持的方向，重點增加對農村環境保護的投入，對農業科研技術和推廣、糧食質量安全和檢驗檢測、農民培訓、農民收入支持等方面的投入。可以通過農業政策性收入保險、自然災害救濟補貼以及其他直接收入補貼來穩定糧食生產，提高糧食的生產效益，避免農民收入大幅下滑。

6.加強對轉基因進口和商業化種植的管理

轉基因雖然具有高產量、低成本的優勢，對于增加糧食產量以及保障糧食安全都有較大作用，但其質量安全仍存爭議，消費者的顧慮也一時難以消除。國家對于轉基因技術、轉基因糧食品種仍需要謹慎對待，并且對于糧食轉基因技術研究和轉基因糧食管理需要差異化。一方面，我國在國際轉基因研究技術中需要占一席之地，通過國家牽頭、科研支持等方式積極培育一些先進品種，這樣才能在面對孟山都等國際糧食資本滲透時有底氣，也為應對我國人多地少資源貧乏約束儲備力量。另一方面需要加強轉基因糧食管理，一是加強對轉基因糧食的進口管理，對轉基因原料糧實行進口許可，嚴控轉基因種子進口，應該明確要求轉基因進口食品加貼標識，并完善對進口的轉基因作物的檢測和監控；二是完善轉基因食品管理的法律法規體系，特別是生產、加工、產品標識等重要環節。加強對于轉基因作物和食品的風險評估力度，借鑒歐盟、日本、韓國等國的標識制度，對轉基因食品實行更為嚴格的標識制度和可追溯制度。

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[12] 張麗君.轉基因大豆進口對中國資源環境和食品安全的可能風險[J]. 糧食科技與經濟，2008（4）：4-6.

Abstract： Since 2003，Chinas grain imports have been growing rapidly which have shown several new features，including： the overall net import position has been stable；imports are growing with the international grain prices increase；the import dependences of different varieties are different. With the expansion of the domestic supply and demand gap，in future，the grain import of China will still maintain its increasing trend. All these will bring associated risks to Chinas grain market. Specifically，these risks could be： volatility risks of domestic grain price；risks of industry safety；fluctuation risks of farmers income and the environmental risks of genetically modified grain imports. To avoid these revealed or potential risks，we should focus on the following aspects： improving the warning system of grain information，especially of the grain imports；Differentiating imports and offering moderate trade protection；coordinately developing grain imports and overseas investment；improving the futures market of grain；increasing directional agricultural support，especially on farmers income.

Key words： grain import increase；risk；countermeasure

（責任編輯：李 萌）