論環境民事公益訴訟裁判的執行
——“天價”環境公益訴訟案件的后續關注

張　輝

(安徽大學 法學院，安徽合肥 230601)

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論環境民事公益訴訟裁判的執行
——“天價”環境公益訴訟案件的后續關注

張輝

(安徽大學 法學院，安徽合肥 230601)

恢復原狀責任是環境民事公益訴訟最核心的責任承擔方式，其在實踐中主要表現為環境修復。鑒于環境的不可逆性，污染清理和環境修復方案的實施一般需要很長的時間，這對環境民事公益訴訟裁判的執行提出了一系列的挑戰。在環境修復方案實施中，確定環境修復技術方案的實施主體應當根據不同情況進行具體分析，環境修復方案的實施主體在實施環境修復方案過程中可以依據實施情況對方案進行修改，同時，有必要對環境修復方案的實施進行驗收檢查。環境利益損害救濟費用相當高昂，保證污染者承擔實施環境修復方案的費用十分重要。環境修復項目的執行權可以分解為執行指導權、執行操作權和執行監督權。環境民事公益訴訟執行聽證會制度、財產披露制度、執行回訪制度是環境民事公益訴訟裁判執行的重要配套措施。

環境民事公益訴訟；公益訴訟裁判執行；環境修復

2014年12月30日，江蘇泰州1.6億天價環境公益訴訟案終審宣判，江蘇省高級法院維持了一審法院作出的“排污企業需支付1.6億余元環境修復費用”的判決。①在社會各界以為這起天價訴訟案就此了結之際，2015年5月8日，該案6被告之一的泰興錦匯化工有限公司(以下簡稱錦匯公司)突然不服二審判決，向最高人民法院申請再審。2016年1月21日，最高人民法院公開開庭，就再審申請人錦匯公司與被申請人泰州市環保聯合會等環境污染侵權賠償糾紛一案進行詢問，歷經近5個小時的開庭詢問，法庭當庭裁定駁回錦匯公司的再審申請。http://www.niujinlaw.com/class/3376/2016012728599.shtm，2016年2月21日訪問。這是我國環境民事公益訴訟迄今為止獲得的最高數額民事賠償，一時間引起全國范圍內的廣泛關注。此案作為我國環境民事公益訴訟的示范性案例，有諸多的探索與創新，特別是在責任承擔方式上將恢復性司法和預防性司法相結合，取得了很好的社會效果。然而，一年多的時間過去了，此案中1.6億余元環境修復費用如何落實、環境修復方案由誰來實施、環境修復方案在實施過程中是否需要修改、如何確定環境修復方案已實施完畢、環境修復項目如何進行管理與監督等重要的后續問題很少有學者關注。②目前，有關該案判決執行僅有的信息是：案件判決后，2015年一年內，6家企業繳納賠償款5661.29548萬元，6家企業投入技改資金為10133余萬元。其中，泰興市臻慶化工有限公司已經全部賠付到位，江蘇常隆農化有限公司和泰興市富安化工有限公司已完成賠付額的60%，投入技改資金超過賠償款的40%。http://www.taizhou.jcy.gov.cn/Info/InfoView.aspx?nid=937&InfoCategory=19，2015年12月20日訪問。由于環境民事公益訴訟具有公益性、預防與補救功能，其法律責任承擔方式有別于普通的環境侵權訴訟。③筆者之前就環境民事公益訴訟責任承擔方式問題專門撰文，系統地論述了我國環境民事公益訴訟責任承擔方式的類別與適用。筆者的觀點與此后發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條的相關規定是一致的。參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。鑒于環境修復的復雜性，特別是對于恢復原狀責任*中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年12月印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》明確提出生態環境損害賠償制度改革試點應當遵循的環境有價、損害擔責原則：體現環境資源生態功能價值，促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。在環境民事公益訴訟中，恢復原狀責任主要表現為環境修復，即污染環境、破壞生態的行為人將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。這是環境民事公益訴訟責任承擔方式中最核心的內容，本文主要圍繞環境修復的執行展開分析。而言，污染清理和環境修復方案的實施一般需要很長的時間，這對環境民事公益訴訟裁判的執行提出了一系列的挑戰，對環境民事公益訴訟裁判執行問題進行深入的研究與探討就顯得尤為重要。*參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。

一、環境修復方案的實施

(一)環境修復方案的實施主體

環境修復方案的實施直接關系到環境修復工作成敗，因此，選定適格的方案實施主體尤其重要。從環境民事公益訴訟判決執行來看，環境侵害者應當作為判決的義務履行者，環境修復方案應當由環境侵害者來承擔。但是，由于環境案件較傳統案件，其專業性很強，尤其是環境修復工作對專業要求很高，故環境侵害者一般很難勝任環境修復技術方案的實施工作。但這并不意味著所有的環境民事公益訴訟案件的判決執行都是專業性很強。例如判決種植樹木*在環境公益訴訟的司法實踐中，已有的司法判決已創新出“異地補植”、“恢復植被”、“種植樹木”、“放殖養流”、“復綠補植”等多種具有可操作性的環境修復方式。如中華環保聯合會與無錫市蠡湖惠山景區管理委員會生態環境損害賠償糾紛案就運用了“異地補植”的方式。參見胡衛：《我國環境修復司法適用的特色分析》，載《環境保護》2015年第19期。，由于這類判決的執行專業性很低，一般環境侵害者是完全可勝任種植方案的實施工作。

據此，確定環境修復技術方案的實施主體應當根據不同情況進行具體分析。對于一般主體都能為的技術方案，可以由環境侵害者親自實施。當然，環境侵害者可以選擇是否親自實施技術方案，如果環境侵害者有能力實施技術方案而不愿實施的，可以委托他人實施，而對他人則并不要求有專業資質。對于那些環境專業性高，一般主體不能勝任實施的技術方案，則應當交由具有一定資質的專業機構來實施，環境侵害者應向技術方案實際實施者支付代履行報酬和方案的實施費用。此外，還存在一個問題：技術方案的制定者與實施者關系如何界定。筆者認為，從效率的角度來看，技術方案的制定者與實施者應當同一。因為由方案的制定者來實施方案，不僅能夠提升環境救濟效率，避免耗費時間另行選定方案實施者，還能夠提升環境救濟質量，方案制定者對其制定的方案十分熟悉，有利于方案預期目的的實現。另外，技術方案的制定者與實施者的同一并不會導致方案實施缺乏專業性，因為具備救濟方案制定資格的機構一般也具備方案實施的能力。

(二)環境修復方案的修改

法院一般在環境民事公益訴訟判決作出前即確定環境修復方案，*由于環境救濟具有急迫性，所以在維護環境利益的環境民事公益訴訟中，民事訴訟先于執行制度的運用比較普遍，以便實現環境及時修復的目的。環境修復方案的實施主體在實施環境修復方案過程中可以依據實施情況對方案進行修改。原因有以下幾點：

第一，環境修復的復雜性決定了環境修復方案可以修改。在實踐中，環境修復不僅專業性強而且非常復雜，不同區域的環境狀況各不相同。以土壤環境為例，不同區域的土壤成分并不相同，因此，對污染的土壤進行修復時，需要對土壤成分進行全面分析，然后再根據分析結果制定具有針對性的土壤環境救濟方案。而人類認識范圍的有限性和思維的固定性，決定了環境修復方案并非具有全面性和科學性。因此，環境修復方案在實施過程中可能會出現人類能預料而未預料到或者人類不曾認知的環境風險。如果不對出現的環境風險進行有效控制，這些風險可能會造成極大的負面影響，甚至使環境修復方案預期目的落空，因此從環境風險控制角度來看，應當肯定環境修復方案的可修改性。

第二，人為因素的不可預期性往往也會促使環境修復方案不得不進行修改。任何一個項目的實施都是人力推動的，環境修復項目也是如此，環境修復方案實施過程中充滿了人為因素，這些人為因素有正面影響，也有負面影響。而人為因素負面影響一旦現實化，環境修復活動勢必遭受影響，之前制定的環境修復方案將會有所調整。例如，人為的疏忽大意造成生態環境修復工作事故，引發新的環境風險，這時為了控制新的環境風險，原有的環境修復方案也就會被修改。

第三，不可抗力因素往往導致環境修復方案修改。環境修復活動的正常推進離不開一個穩定的外部環境，如果外部環境發生了不可預見、不可避免且不能克服的改變時，原本環境修復方案既定的環境修復活動勢必會遭受影響，為了保證環境修復方案的落實，有必要對既有的環境修復方案進行適當修改，使得外部環境對環境修復活動的影響降到最低。

第四，科學技術的進步可以優化環境修復方案。環境修復方案往往涉及工藝流程，修復工藝可以說是整個環境修復方案的核心，一套環境修復工藝流程優良程度不僅決定著環境修復方案是否效率、經濟和科學，還決定著環境的最終修復效果。*參見趙衛民、郭繼光：《環境公益訴訟的相關問題》，載《人民司法》2013年第17期。在環境修復中，如果出現環境修復工藝得到極大的改進這種情形，而采用新的環境修復工藝，可能會極大提高環境修復效率，縮短環境修復時間，節約更多成本，那么應當采用新的環境修復工藝。而因采用新的環境修復工藝所引發修復工作時間、人力和資源的安排、具體修復操作的變動都會引起環境修復方案的修改。

(三)確定環境修復方案實施完畢

環境修復是一個龐大、專業、復雜的項目，因此，需要一個詳細具體并且具有可行性的修復方案來保障修復工作的正常推進。而環境修復方案能否按質按量的完成不僅決定了環境能否得到成功救濟，而且還影響法院判決的執行目的是否實現。因此，有必要對環境修復方案的實施進行驗收檢查，確保修復方案真實實施完畢。*參見李摯萍：《土壤修復制度立法探討》，載《環境保護》2015年第15期。

對于驗收檢查制度的建立，筆者認為應當考慮到驗收的定期性。也就是說，在實施檢查驗收時，不應當只在整個環境修復方案實施完畢后才驗收檢查修復方案是否真正完全落實，而應在環境修復方案實施過程中進行階段性定期驗收檢查。對修復方案規定期限內的環境救濟工作實行定期檢查，不僅可以有效地督促修復方案按時按量完成，還能總結之前環境修復工作中存在的問題，以便及時糾正。環境修復方案實施完畢的驗收檢查制度具體內容包括以下四個方面：

首先，需要確定的是驗收檢查主體。環境修復方案實施實質上是環境民事公益訴訟判決的執行過程，因此對判決是否執行完畢的考察權應該歸于法院，只有法院才有資格對執行的情況作出最終的結論。

其次，需要確定的是驗收檢查的內容。環境修復方案的實施是為了實現修復方案中既定的環境救濟目標，因此驗收檢查的內容應當是檢查環境救濟是否達到了環境救濟方案的預期目標。

再次，需要明確的是驗收檢查的程序。由于驗收檢查對專業性要求極高，法官很難勝任，故驗收檢查工作只能依靠專業的機構進行，但是，專業的驗收檢查機構必須要在法院的主持下進行驗收工作?？梢?，法院在環境修復方案實施完畢之后，在驗收檢查機構候選名單中隨機抽取一家機構作為驗收工作的實際操作者。驗收檢查機構應當依據方案中規定的修復標準進行驗收并制作驗收報告，驗收報告提交法院。驗收報告內容應當包括：環境修復結果與修復方案既定要求之間的差距，以及環境可能存在的其他風險。法院只對驗收報告進行形式審查，若驗收報告認為環境修復結果已達到方案既定的要求，法院可以裁定環境修復方案實施完畢，簽發執行完畢證明；若驗收報告認為環境修復結果尚未完成方案既定的目標，法院應當裁定環境修復方案尚未實施完畢，并強令環境修復方案實施主體限期進行補正，直至驗收合格。對兩次以上的驗收費用應當由方案實施主體承擔。

最后，需要建立責任機制。責任機制主要針對未能按環境修復方案要求完成環境修復的實施主體來說的。此種情況下，除了要求其限期補正和承擔額外的驗收費用外，還應當要求其承擔從驗收開始至方案徹底實施完畢期間環境服務功能的損失。因為，按照環境救濟方案，在修復最終日期屆滿時，方案實施主體應當完成環境修復工作，環境利益得以恢復和補救，生態環境恢復其原有的功能。但因方案實施主體的原因致使環境修復方案無法按時完成，也就是說環境利益未能如期得以修復和補救，生態環境恢復原有功能的日期也將會延遲，這對環境來說是一種損失，方案實施主體應當對這部分損失承擔賠償責任。

二、環境修復費用的落實

環境利益損害救濟費用是相當高昂的，以泰州1.6億元天價環境民事公益訴訟案件為例，雖說我國的天價環境民事公益訴訟與國外相比，在環境利益損害救濟費用和案件的數量上還與國外的環境公益訴訟案件相差很多，但從某種意義上來說，該案可以說是我國環境民事公益訴訟的破局之案，具有極大的歷史意義，并且今后類似的天價環境民事公益訴訟案件還會不斷出現。從另一個側面來看，這些天價環境民事公益訴訟的判決都存在一個執行難的問題。環境利益損害救濟費用之高，是一般的污染者所承擔不起的，如何保證污染者承擔實施環境修復方案的費用就顯得十分重要。

筆者認為，在探討如何保證污染者承擔實施修復方案的費用之前，應當區別污染者身份和污染類型，因為不同的環境污染者，其承擔義務的能力有所差別，很明顯營利性企業污染者承擔義務能力一般要比自然人污染者承擔義務能力要高。*參見王江、黃錫生：《我國生態環境恢復立法析要》，載《法律科學》2011年第3期。不同的污染類型，所需的修復方案實施費用也會有所不同，嚴重環境污染的修復方案實施所需的費用要比一般環境污染的修復方案實施所需的費用高很多。對于污染者為企業的環境民事公益訴訟來說，高昂的修復方案實施費用是一個極為沉重的壓力，甚至整個企業所有的資產都不足環境修復方案實施費用。但是我們并不能因為污染者承擔義務能力低而免除或減輕其判決確定的義務，否則很難對其他污染者起到警示作用，同時還對環保法庭裁判公信力造成很大傷害。因此，應當最大限度發掘污染企業履付修復方案實施費用的能力。

長期以來，我國的經濟發展與環境保護處于對立狀態，強調環境保護勢必會影響經濟的發展。*2015年7月初，有媒體報道山東臨沂陷入“環保風暴”，臨沂市被環保部約談后對數十家企業采取嚴厲的停產治理措施，由此產生了一系列資金、債務、就業等方面的經濟問題，引起了社會各界的激烈討論。如果一個企業因環境公益訴訟而背負了沉重的環境救濟負擔，那么其生存與發展將面臨重大考驗，如因此而破產，企業員工就業問題也將是政府的很大包袱。這也是環境案件判決執行難的主要原因之一。為了保障環境民事公益訴訟判決的有效執行，除了考慮到污染者自身的履行能力，還需要考慮到經濟的可持續發展。因此，筆者認為，對于企業來說，不宜一時過度消耗其履行能力，而應余留其轉型和發展空間，保證其持續發展以累計承擔足額的實施救濟方案的費用，也即能夠分期償付。對于如何分期償付，這是一個技術性問題。以環境修復為例，環境修復費用極其高昂，一般企業都很難一次性支付，因此，最科學合理的做法就是分期償付。

但實踐中，很多情況下，環境修復并不都是污染者親自履行，而是由專業的環境修復機構代為履行。在代履行的情況下，環境修復機構為營利性機構，其在環境修復工作完成后，勢必要求污染者償清所有的環境修復費用，因此，污染企業分期償付的期限只能是環境修復方案實施的期限。此時，又出現一個新的問題，那就是污染企業在環境修復方案實施期限內存在仍無法償付環境修復方案實施的所有費用的可能，如果延長分期償付的期限，這無疑讓環境修復機構承擔更多風險，損害環境修復機構的利益。為解決這個問題，筆者有一個大膽的構想：以“環境公益基金*環境民事公益訴訟的訴訟利益不應歸于某個利益受損的個人所有，也不歸于某些利益受損的一群人所有，而是歸于公共財產，納入公益基金，由公共機構管理和監督其使用。我國的地方實踐對環境公益基金的設立提供了成熟的制度樣板，例如云南首例環境公益訴訟案件，法院判決將賠償金430多萬元支付給昆明市環境公益訴訟救濟專項資金。”破污染者無力支付修復方案實施費用之局。如果環境污染者在修復方案實施期間能夠在不危及企業生存發展前提下償付每個分期方案實施的費用，那么就不存在任何問題。如果環境污染者在修復方案實施期間不能夠在不危及企業生存發展前提下償付每個分期方案實施的費用，其可以以低于同期銀行貸款利率向環境公益基金貸款以支付修復方案的實施費用，而貸款的償還期限可以突破修復方案實施時間的限制，極大地延長了償付實施修復方案費用的期限，這不僅沒有影響企業正常發展，同時還保證了污染企業足額如期地償付實施修復方案的費用，沒有影響修復方案正常實施，實現了環境保護與經濟發展相協調。在污染者親自履行情況下，同樣存在環境修復方案實施期限的問題，同樣也可以利用環境公益基金解決費用不足的問題。

這一制度的構建存在一個前提，那就是該污染企業有存續發展的可能。如果一個污染企業面臨破產倒閉且無重組可能，該企業只能盡早破產清算，以便盡可能多的保存環境修復方案實施費用。如果經清算，所分配的環境修復方案實施費用不足以實施全面修復方案的，可以從兩個方面來保證實施修復方案的費用。一方面是通過法人資格否認，追究法人背后的直接責任人，要求其承擔一定的修復方案實施費用*朱慈蘊教授早在《公司法人格否認法理與公司的社會責任》(《法學研究》1998年第5期)一文中就指出，公司應當具有社會責任，環境保護是人類社會的共同責任，也是公司的社會責任。公司法人格否認法理作為一種對股東濫用公司法人格和股東有限責任行為導致的不公平事實進行事后規制的手段，應是在實定法已無法完全救濟受損害的當事人利益時，為著公平、正義之永恒價值目標的實現，配合各種實定法而運用于不同的具體場合，從而發揮著任何單一法律的調整都難以達到的最佳效果。環境民事公益訴訟涉及環境公共利益，若公司在污染環境后自身財產不足以完成環境修復，依照公司責任有限原則的實定法已無法完全救濟受損害環境利益，為了公平和正義的價值目標，也為了必要社會責任的承擔，可以肯定公司法人格否認。。因為，法人背后的直接責任人從企業法人分配得到的利益是法人以犧牲環境的代價賺取的，可以說該部分利益來自于環境受損的利益，因此，以法人背后的責任人從企業法人分配得到的利益作為環境修復方案實施的費用在法理上是站得住腳的。*根據誰受益誰承擔責任的公平原則，當然那些侵害環境的企業應當負有治理環境污染的義務。但由于侵害環境的企業是受控于他人而為環境侵害行為, 很多環境污染的發生實質上是由公司法人背后的股東所操縱。如果僅因公司責任有限而只以公司法人全部財力承擔環境修復責任，當其財力不足以承擔全部環境責任時，環境保護目的就不能得以實現，而法人背后的股東卻享受著法人侵害環境而獲得的利益，這有違公平原則。為實現環境治理和環境保護的最終目的，就需要追究環境侵害企業背后支配者的責任。美國《綜合性環境反應、賠償與責任法案》(簡稱CERELA)規定了母公司對子公司或者控制股東對被控制公司應承擔的環境保護責任。該法案實際上達到的法律效果與揭開公司面紗的法律效果是相同的，并且該法案成功運用于美國訴開塞羅斯有限公司(United States v.Kayser-Roth Co)910F.2d 24(lst Cir.1990)一案，可以為我國制度完善提供借鑒。參見朱慈蘊：《公司法人格否認法理與公司的社會責任》，載《法學研究》1998年第5期。但此種做法在實踐中應當注意以下兩點：第一，強制剝奪責任人從企業法人分配的利益用作環境修復方案實施費用應當以環境侵害行為發生的時間為限，只有直接責任人在環境侵害行為持續的時間內所分配到的利益才可以用作修復方案實施費用，非環境侵害行為持續的時間內所分配到的利益不得用作修復方案實施費用，因為非環境侵害行為持續的時間內所分配到的利益并非是以犧牲環境利益為代價獲取的，故該部分利益不得作為環境修復方案實施費用。第二，強制剝奪直接責任人在環境侵害行為持續的時間內所分配到的利益用作環境修復方案實施費用，若影響到直接責任人家庭正常生活的，該強制剝奪行為應當有所限制，即強制剝奪直接責任人在環境侵害行為持續的時間內所分配到的利益用作環境修復方案實施費用的，應當為直接責任人家庭余留必要的生活費用。另一方面是環境公益基金的無代價補充。*武漢大學國際法研究所高翔研究員認為，環境公益基金具有補充賠償功能。對于未能從污染責任方獲得賠償的損害，可以向基金申請賠償，從而起到一種最終保護的社會功能。參見高翔：《論海上石油開發環境污染之法律救濟——以墨西哥灣漏油事件和渤海灣漏油事件為視角》，載《法律適用》2012年第3期。這種無代價補充顧名思義是由環境公益基金承擔環境修復方案實施費用，但這種無代價補充只能在企業清算分配救濟方案實施費用和否認法人資格剝奪的直接責任人的費用的總和仍不足以完成整個環境修復方案的實施時才可使用。

對于自然人污染者來說，由于其經濟能力一般比較低，要求其承擔巨額的環境修復方案的實施費用顯得強人所難，因此，當污染者為自然人時，實施修復方案的費用應當合理分配。法院在確定自然人污染者的責任時，應當盡可能多地判決替代執行方式，例如，判決種樹等*李摯萍教授在《生態修復案件中的責任承擔和法律適用——以廣州市白云區魚塘污染公益訴訟案為例》(《環境保護》2015年第8期)一文對廣州市白云區魚塘污染公益訴訟案進行評析時，將生態修復責任的承擔方式分為行為責任和經濟責任，行為責任是指判決責任人在規定的時間內自行完成生態恢復的任務；當責任人經濟能力有限，無法承擔環境修復巨額成本時，法院可以要求被告承擔修復的行為責任，這里的判決種樹就是一種簡單易行的行為責任。雖然行為責任也會面臨行為人沒有專業技術能力等難題，但是他可以通過爭取他人的幫助，爭取社會的救援來解決這一問題，留給了被告更多的選擇，也留給社會各界幫助解決此事更多的空間。。對于環境修復判決的執行，應當在確保自然人家庭正常必要的生活費用情況下，強制執行污染者的財產用作環境修復方案實施費用。不足的部分應由環境公益基金承擔。*此時，還存在一個問題：環境公益基金如何保障。目前我國對環境修復的資金投入主要還是依靠政府的財政支出，明顯入不敷出，資金來源短缺，嚴重影響了環境修復的進程，建立環境公益基金勢在必行。對于環境公益基金來源存在的種種困境，可以借鑒相關國家的做法：設立用于環境修復的專項財政支出、強制污染企業繳納環境稅、提高排污者的環境修復費用、社團和公眾捐款。參見沈綠野、趙春喜：《我國環境修復基金來源途徑芻議——以美國超級基金制度為視角》，載《西南政法大學學報》2015年第3期。

三、環境修復項目的管理與監督

民事案件的執行權多元化進程已經逐漸成為國際主流趨勢，*Hess, Die Neuorganisation des Cerichtsvollzieherw esens in Deutschland, 2006, S.27.“統一的法院執行權勢必會迎來分解革命，統一的民事執行權可以被分解為人民法院執行指導權、民間組織或社會機構的執行操作權與司法行政機關的執行監督權的‘三權分立’格局”。*栗崢：《中國民事執行的當下境遇》，載《政法論壇》2012年第2期。既然環境修復項目的開展是環境民事公益訴訟判決的具體執行，而環境民事公益訴訟是一種特殊的民事訴訟，那么有關環境修復項目的執行權也可以分解為執行指導權、執行操作權和執行監督權。環境民事公益訴訟中環境修復項目更多的是要求有專業資質的民間組織或機構參與，并被賦予一定的執行權，這也有利于解決當前執行難的頑疾。

(一)環境修復項目的管理

生態環境修復項目的管理可分為指導管理和操作管理，管理主體包括法院與修復者。修復者可能是環境污染者本人，也可以是受委托具有資質的環境修復機構。而環境修復項目管理內容包括環境修復項目人力、資金的分配和使用、進度安排等等。

對于法院來說，其作為指導者，應當負責環境修復項目宏觀的進度安排，確保環境修復項目如期完成。其指導管理具體分為以下幾點：(1)主持定期驗收檢查活動。為了更好地實現環境修復目的，環境修復方案在制定之初便規定了定期的修復任務和指標，因此，為了保證法院對環境民事公益訴訟案件執行活動的掌控，有必要對環境修復活動進行定期的驗收檢查，*中國21世紀議程管理中心：《生態補償的國際比較：模式與機制》，社會科學文獻出版社2012年版，第272頁。同時，針對在定期驗收檢查過程發生的問題提出指導性的處置意見；(2)決定修復方案的補正。因環境修復過程中不確定因素太多，隨時可能出現原有的環境修復方案失靈或部分失靈，需要及時修改。而原有的環境修復方案是在法院主導下，制定機構根據法院判決內容進行制定的，并且經過法院的認可，可以說，原有環境修復方案是具有法律效力的，不容輕易更改。當然，對于一些必須進行修改的環境修復方案，修復者應當向法院申請變更環境修復方案，同時陳述理由。只有變更環境修復方案申請經法院審查同意后，才可付之實施；(3)裁定環境修復工作實施完畢。環境修復工作實施完畢也就意味著環境民事公益訴訟案件執行完畢，而對一個案件是否執行完畢的判斷權在法院，只有法院裁定生態環境修復工作實施完畢，修復者的修復義務在法律上才宣告結束。以上三點便是法院的指導管理權在環境修復項目中的體現。

對于修復者來說，其對環境修復項目管理權表現為操作管理權，其負責環境修復方案的具體落實，是環境修復項目的直接義務人。修復者擁有專業的修復隊伍和專業的環境修復技能，為了確保方案如期落實完成，其在執行環境修復方案時，應當做好以下幾點管理工作：(1)環境修復項目質量管理。環境修復必須完成環境修復方案既定的目標，達到方案規定的質量標準，因此，質量管理是修復者操作管理最核心的內容。那如何開展質量管理呢？對此，筆者認為，修復者首先應當從原材料采購和修復工作人員遴選兩個方面入手，確保優質的修復原材料和專業的修復隊伍，這是保障環境修復項目成功的大前提。其次，落實施工檢查制度。成立環境修復檢查小組，對施工質量進行高頻率的定期檢查，確保項目嚴格按照方案推進。最后，及時總結施工問題，對施工過程中出現的非預期的技術難題，組織團隊進行攻關。同時，做好風險防控預案，確保將不可預見的環境風險損害降到最低。另外，需要修改修復方案的，應當編制方案修改稿，提交法院審查。(2)環境修復項目資金管理。資金是項目的血液，如果資金出了問題，那么環境修復項目也將會癱瘓，因此，需要做好資金管理工作。應當嚴格做好財務預算，分期向修復基金申請修復資金，每一分期的支出都需實際修復花費的發票沖抵，確保資金使用規范化。(3)第三，環境修復項目時間管理。效率是項目管理所追求的價值理念之一，提升效率，不僅節約了時間成本和資金成本，還極大地維護了環境利益。環境利益受損，環境服務功能喪失，如果能夠盡可能早的完成環境修復工作，那么環境服務功能也就能提早恢復，從而降低環境的損害。而環境修復項目時間管理需要修復者改良環境修復技術，改進環境修復工作方法。

(二)環境修復項目的監督

誰能夠成為環境修復項目監督者是構建環境修復項目監督制度的首要問題。印度在環境公益訴訟領域的制度建設處于世界領先地位，其執行監督的制度較其他國家來說比較特殊。一般國家的環境公益訴訟的監督主體都呈現多元化，利用一切行政、司法、社會的力量來監督判決是否完全得到執行。而印度的環境公益訴訟監督主體體現為專門化，其設立專門的執行監督機構或委任專門的監督人員，定期對執行情況作出調查，并向最高法院提交調查報告。*參見曹明德、王鳳遠：《美國和印度ENGO環境公益訴訟制度及其借鑒意義》，載《河北法學》2009年第9期。這種定期的調查和報告保證了法院對案件執行的持續監督。

美國將環境公民訴訟案件的執行監督權讓渡給政府，政府則監督環境修復工作的進行，污染企業需要向政府支付相關的監督費用。美國地方政府主動承擔支付環境修復費用的義務，并把環境修復項目分包給相關的修復企業，政府作為環境修復工作的監督方監督整個環境修復工程的承包人。但在政府完成這樣的環境修復工作后，有權向污染企業進行追償本應由污染企業承擔的所有政府支出的相應環境修復費用和監督費用。*參見安路蒙、李桐林、李禾：《環保公益訴訟如何走出重重困境》，載《科技日報》2013 年5月30日。這樣不僅降低了政府的監督成本，而且環境修復工作更加科學、專業、合理。

環境修復項目的開展是環境民事公益訴訟判決的具體執行，而環境民事公益訴訟是一種特殊的民事訴訟，因此，有關環境民事公益訴訟判決執行監督制度的構建和完善應當以現有民事訴訟法規定的民事案件判決執行監督制度為框架*李摯萍教授認為，應當明確規定環境修復過程的監督程序，由法定監督機構和司法機構聯合監督環境修復案件的執行過程。參見李摯萍：《環境修復的司法裁量》，載《中國地質大學學報 (社會科學版)》2014年第4期。法定監督機構顯然是檢察機關，而作為司法機構的法院在環境民事公益訴訟判決執行私有化潮流下，其對享有執行操作權的主體具有天然的監督性，可以檢查自己做出判決的執行情況。。根據我國《民事訴訟法》第235條規定，人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督，那么檢察院理應成為環境民事公益訴訟判決執行監督主體。

檢察機關的監督范圍包括兩個方面。一是對被執行人財產披露進行監督，確保環境修復項目資金來源。法院應當建立公布失信被執行人名單制度*參見胡守勇：《公布失信被執行人名單制度的社會效應》，載《重慶社會科學》2013年第9期。，檢察機關一旦發現污染者存在規避責任的行為，例如，秘密轉移資產、逃避償付修復方案實施費用，應當立即向法院提交被執行人名單與失信司法建議，由法院確認，將其納入失信被執行人名單(污染者失信與操作者失信)，這將會影響被執行人信用評價，使其部分社會權利喪失。二是對環境修復項目的實施進行監督，這也是檢察機關作為環境修復項目監督主體的核心監督職責。這里監督內容包括：資金的使用、環境修復進程是否符合修復方案。檢察機關在監督過程中若發現修復者存在修復行為失范情形的，可以建議法院降低修復者的資質評級或者更換修復者，對于自己履行的修復者來說，檢察機關可以建議法院更換修復者，選定其他修復機構或個人繼續修復工作。

此外，除了檢察機關監督之外，社會公眾也應是環境修復工作的監督主體。從法理上分析，環境修復涉及公共利益，而社會公眾正是環境公共利益的享受者，其可以從維護自身利益的角度來監督修復者的環境修復行為是否存在失范情形。另外，從公正和效率的理念來看，肯定社會公眾參與民事案件執行監督活動能夠有效督促修復者修復活動的規范化，其比檢察機關監督在效果上要更優越。一旦民眾發現修復者存在修復失范情形的，可以向檢察機關進行舉報，由權力機關介入調查，并作出相應處理決定。這樣整合了民眾和檢察機關的監督力量，形成更加強大的監督合力，確保環境修復項目的良性推進。

四、環境民事公益訴訟裁判執行的配套措施

(一)環境民事公益訴訟執行聽證會制度

被執行人對環境民事公益訴訟的執行有異議的，可以申請環保法庭舉行環境民事公益訴訟執行聽證會。*參見馮浩：《民事執行聽證制度改革初探》，載《甘肅政法學院學報》2011年第11期。異議事項主要看：執行方案是否需要必要的改動、執行是否達標有爭議。之所以規定環境民事公益訴訟執行聽證會，是為了保護被執行人的合法權益。*參見雷運龍：《芻議民事執行聽證制度的幾個問題》，載《法學雜志》2006年第6期。環境侵害者對環境造成的巨大侵害往往會引起極大的社會公憤，這種極大的社會公憤往往會影響環保法庭裁判結果趨向于過于嚴厲，同時，環境民事公益訴訟判決在實踐執行過程會面臨著很多不可預期的問題，以修復原狀為例，環境修復是一項極為龐大工程，需要周密的修復方案和專業的修復隊伍，但是，因自然環境的復雜性和人類思維的有限性，環保法庭主導下制定的修復方案極有可能存在很大缺陷，而這些缺陷不僅會影響環境修復目標能否實現，而且還可能導致修復義務分配的不公，被執行人本可以以最小的代價完成修復任務，卻因履行既定的具有一定瑕疵的修復方案而承擔過多的修復義務。因此，為了保障環境民事公益訴訟判決的按質按量如期執行和被執行人的合理利益，應當建立環境民事公益訴訟執行聽證會制度。*構建環境民事公益訴訟執行聽證會制度，除了有助于保障環境民事公益訴訟判決的按質按量如期執行以及被執行人的合理利益外，還具有救濟案外人權利的功能：若環境民事公益訴訟判決方案的執行侵害或將要侵害案外人的合法權益, 案外人可以提出異議，執行法院通過聽證聽取各方意見，接受各方舉證，并根據聽證情況作出裁決，對確屬錯誤的環境民事公益訴訟執行行為予以糾正。

(二)環境民事公益訴訟執行財產披露制度

為了避免被執行人轉移財產，影響判決執行。筆者建議完善我國環境民事公益訴訟執行“財產披露”制度。財產披露制度首先需要解決的是財產報告程序問題。我國目前民事訴訟法對“財產報告”程序的規定十分籠統，不具有可操作性。有學者認為，財產報告應當作為一種程序權利賦予執行申請人，由其根據自身掌握的被執行人信息來啟動財產報告程序。*參見張虎：《中美民事執行程序中的“財產披露”制度比較研究》，載《政治與法律》2013年第11期。即執行申請人在法院執行裁定下達后，發現被執行人有危害判決執行的可能行為時，可以以保證判決執行為由申請法院裁定被執行人報告財產。但因環境案件判決執行的緊迫性，很多判決一經生效即付于強制執行，因此，為了保障環境案件判決執行的財產報告程序，在判決執行之前就應該啟動，只有這樣才能有效保證判決執行的持續進行。那財產報告程序何時啟動最為合適呢？對此，筆者認為，環境民事公益訴訟原告在提起環境民事公益訴訟時應當附帶申請被告財產報告。之所以要求環境民事公益訴訟財產報告程序的啟動時間在起訴之時，并且要求強制申請啟動，是因為環境民事公益訴訟判決的執行往往涉及高昂的成本投入，以環境修復為例，實踐中，環境侵害者所有的財產往往都不足以支付環境修復所需要的資金，如此巨額的執行代價很容易催生被執行人轉移財產的意圖，其可能在訴訟一經提起便開始轉移財產，為了徹底阻斷環境侵害者的財產轉移，保障判決順利執行，有必要在環境民事公益訴訟一經提起便要求原告強制附帶申請財產報告。另外，財產披露制度還需解決的是法律責任問題，應當落實被執行人未按照規定進行財產披露制度的法律責任，督促被執行人進行財產披露。*被執行人拒絕報告或者虛假報告的，人民法院可以根據情節輕重對被執行人或者其法定代理人、有關單位的主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留。參見石先鈺、李方方：《克服“執行難”的制度安排新論》，載《法學雜志》2009年第10期。

(三)環境民事公益訴訟執行回訪制度

面對“環境民事公益訴訟執行難”的問題，我國一些地方法院在國外的經驗基礎上，摸索出了一套初具效能的執行措施。如貴陽市中級人民法院實行不定期的執行回訪制度，即承辦法官對環保案件的執行效果作不定期的回訪工作，督促環境污染者執行判決。*參見張怡、徐石江：《我國環境公益訴訟的發展困境與對策分析》，載《河北法學》2010年第12期。同時還引入“執行懲罰和獎勵舉報人”制度，*參見肖建國：《環保審判的貴陽模式》，載《人民法院報》2011年7月7日。落實執行不力的法律責任，擴大監督主體的范圍，督促污染者按時按質按量履行判決義務。以上措施對于指導具體環境案件的執行具有很大的積極作用，但其可操作性令人質疑。首先，很多環境公益訴訟的案件執行難度大、期限長，有可能環境修復工作在一定期限內進展緩慢，甚至沒有進展。由于法官對環境修復缺乏專業的知識，在這種情況下，法官很容易在執行回訪過程中認定被執行人怠于履行判決義務。其次，由于擴大了案件執行監督主體范圍，并引入了“激勵”措施，那么事關環境公益案件執行不力的舉報勢必大幅增多，這不僅增加了法院的壓力，還可能存在謊報和誤報等情況。再次，“不定期”的規定欠缺理性思考，雖然能夠達到監督目的，但很容易造成執行回訪過于頻繁或疏于回訪的情形，回訪過于頻繁會導致被執行人疲于應付回訪，造成執行成本的增加，法院回訪評定執行狀況的成本也會增加。同時，“不定期”又會滋生法院的不作為。*張怡教授在其《我國環境公益訴訟的發展困境與對策分析》(《河北法學》2010年第12期)一文中指出，雖然不定期執行回訪制度具有針對性與創新性，但由法院對治污防污狀況進行不定期回防能否防止防污治污行為流于形式或成為應付性手段還存在質疑。最后，執行懲罰規定的不夠明確，在實踐中很難起到有效的威懾作用。

針對以上問題，筆者認為，在實踐中，執行環境民事公益訴訟判決的一方都應當制定履行方案，該方案應將履行內容分成若干步驟，對于每一步驟，履行方案都應當詳細列明其履行內容，時間安排和所達到的預期目標。法院按照每一步驟的時間進度來實施執行回訪，在方案既定的每一步驟的實施期間內未完成該步驟所期待達到的目標，則視為不執行或怠于執行，同時針對這一步驟所涉及的環境利益實施“執行懲罰”。這里的執行回訪同樣是“不定期”的，但這種“不定期”跟上述的不一樣，這里“不定期”執行回訪的時間是確定的，法院對執行方案每一步驟的履行時間屆滿后，就可以組織對這一步驟的執行狀況進行回訪。這樣也就避免了法院的執行回訪過于頻繁或不作為等不良狀況。執行方案的制定不阻止判決的執行，也就是說執行方案的制定需要一定的時間，但這并不遲延判決的執行時間，判決的執行自判決作出時強制開始，這也是基于環境利益保護的“緊迫性”考量。*在一般民事訴訟案件中，民事裁判發生法律效力后，如果當事人自愿履行判決規定的義務，權利人就無需申請法院強制執行；如果義務人不履行判決規定的義務，權利人才可以申請法院強制執行。但是環境公益訴訟案件具有不同于一般民事訴訟案件的特殊性，原告代表國家或公眾的意志提起訴訟并勝訴后，基于對國家環境利益和社會公共環境利益急迫性保護的需要和考慮，法院應對生效的裁判文書直接執行，而不應由勝訴原告來申請強制執行。執行方案必須經法院審查后在網上公示，方便公眾的查詢和監督；同樣，公眾對執行方案提出的合理建議，法院應當予以考慮。法院對“舉報爆炸”現象可以按照執行方案的每一步驟進行分批集中處理，緩減法院壓力。對于“執行罰”，筆者建議引入《行政處罰法》中規定的“執行罰”，因為法院環境公益訴訟判決的強制執行在某種程度上具有相當的“行政性”*法院環境民事公益訴訟判決的強制執行與行政法義務的強制履行具有很大程度上的同質性：從保護利益的角度來看，環境民事公益訴訟判決的強制執行保護的是環境公共利益，而行政法義務的強制履行是保護國家利益，也具有公共性；從強制的條件來看，無論環境民事公益訴訟判決的強制執行，還是行政法義務的強制履行都是以義務人未全面履行司法機關或行政機關法律文書規定的義務為前提；從強制實現手段上來看，兩者都是依靠國家強制力保障義務的履行。既然在義務人逾期不履行行政法義務情況下，行政機關可以迫使義務人繳納強制金以促使其履行義務，那么法院也可以基于保護環境公共利益的目的，以“司法執行罰”的手段迫使義務人履行環境修復義務。，基于制度移植具有高度的兼容性，成熟的“執行罰”制度勢必對環境民事公益訴訟“執行罰”的實施起到良好指導作用?！皥虘土P”的內容應當是金錢給付義務*需要注意的，國際上“執行罰”的內容并不是絕對的金錢給付義務，對于無力承擔金錢給付義務責任主體來說，強制要求其承擔執行罰沒有任何意義。當前德國法制以“代償強制拘留”制度解決了這個問題，代償強制拘留不是一種獨立的強制執行方法，它是在執行罰無法或難以達到目的的前提下使用的一種補充強制手段。目前我國還尚未有“代償強制拘留”制度，但這可以是我國“執行罰”制度完善的一個方向。參見高知鳴：《行政法上執行罰制度的幾個基本問題——兼及〈行政強制法〉的完善建議》，載《西部法學評論》2012年第3期。，金錢的給付數額應當參照“執行罰”3%*執行罰數額的確定一直是行政法學界討論的焦點問題。執行罰的征收標準目前沒有統一的規定，例如：《行政處罰法》規定的執行罰確定標準為罰款的百分之三，但是《社會撫養費征收管理辦法》規定了執行罰標準為欠繳社會撫養費的千分之二，《稅收征管法》規定了執行罰標準為所欠稅款的萬分之五……從適用執行罰的性質上來看，它既有懲罰的性質，又體現為延遲履行金錢繳納義務對國家的經濟補償。因此，執行罰的征收標準既不能太低也不能太高，太低就不會起到懲罰的作用，太高就背離了經濟補償的初衷。應松年教授認為萬分之五應作為滯納金最高標準http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2008-08/27/content-1446486.htm，2015年10月1日訪問。按照應松年教授的觀點3%執行罰標準應當屬于天價了。但是近年來環境污染日益嚴重，環境違法成本很低，環境救濟具有急迫性，為了保護環境利益，國家出臺了一系列嚴厲的法律和政策，例如按日計罰制度。按日計罰可以說是最為嚴厲的行政執行罰制度，其標準為100%。所以在環境司法救濟中，3%的司法執行罰相比較于按日計罰來說，已經很低了。筆者將3%作為執行罰標準，既尊重了《行政處罰法》有關規定，又能回應“執行罰過高”的質疑。的規定，3%基數的確定應以每一步驟未完成的執行義務所涉及的環境利益為準，該環境利益的計算應由法院組織有關具有資質的機構進行市場評估。*參見王燦發、程多威：《〈新環境保護法〉規范下環境公益訴訟制度的構建》，載《環境保護》2014年第10期。

結語

新修訂《環境保護法》實施以來，全國范圍內由社會組織提起的90多起環境民事公益訴訟進入司法程序。其中，一部分案件已作出終審判決。為了指導實踐中環境民事公益訴訟的操作，最高人民法院在新修訂《環境保護法》實施以后，先后發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》兩個文件。從兩份司法解釋的內容來看，對于環境民事公益訴訟的起訴、立案、舉證、責任承擔方式等問題進行了明確，但對于環境民事公益訴訟生效裁判的執行問題，兩份司法解釋基本沒有涉及。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年12月印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》也僅就“加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督”有所提及。環境民事公益訴訟裁判執行的效果直接影響到提起的環境民事公益訴訟目的的實現，影響到環境資源生態功能的恢復。本文對環境民事公益訴訟裁判執行的研究主要涉及到環境修復的具體實施，其他相關的問題還有待于環境民事公益訴訟中各方主體在實踐中的探索與嘗試。

[責任編輯：吳巖]

Subject:On the Execution of Judgment of Environmental Civil Public Interest Litigations ——Follow-up Focus on the "High-price" Environmental Civil Public Interest Litigations

Author & unit:ZHANG Hui

(Law School, Anhui University, Hefei Anhui 230601,China)

As the most essential responsibility assumption approach in environmental civil public interest litigations, the restoration responsibility is mainly presented as environmental restoration in practice. Given the irreversibility of environment, it generally takes a long time to execute the program for pollution clean-up and environmental restoration, which poses a series of challenges for the execution of judgment of environmental civil public interest litigations. During the execution of the environmental restoration program, specific analysis should be conducted for the determination of the subject to execute the environmental restoration program under different circumstances. The subject can modify the program in the course of execution according to the progress. Besides, it is necessary to inspect and accept the execution of environmental restoration program. The relief costs for damages to environmental interests are considerably high. It is important to ensure that polluters bear the costs of environmental restoration program. The right to execute the environmental restoration project can be divided into execution guidance right, execution operation right, and execution supervision right. The environmental civil public interest litigation execution hearing system, property disclosure system, and execution return visit system are important supporting measures for the execution of judgment of environmental civil public interest litigations.

environmental civil public interest litigations; public interest litigations judgment;public interest litigations execution; environmental restoration

2016-05-10

本文系安徽省哲學社會科學規劃青年項目“我國土壤重金屬污染防治法律制度研究“(AHSKQ2014D03)的階段性成果、安徽大學博士科研啟動經費資助項目。

張輝 (1981-)，男，安徽蚌埠人，法學博士，安徽大學法學院暨安徽大學經濟法制研究中心副教授，主要研究方向：環境法。

D912.6

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1009-8003(2016)05-0080-10