多元與協同：構建新型鄉村治理主體關系的路徑選擇

2016-12-15 13:43:41殷民娥

江淮論壇 2016年6期

殷民娥

摘要：鄉村治理是農村經濟社會發展和實現農業現代化的重要組成部分，而鄉村治理主體則是鄉村治理的重要構成。近年來，學術界圍繞新型城鎮化、新農村建設對鄉村治理做了很多研究和探討，內容涉及經濟、文化、政治、社會等多個方面。本文著重從鄉村治理主體的角度展開分析，通過對鄉村治理多元主體的考察，結合現實中鄉村治理主體面臨的困局，認為必須將鄉村治理的多元主體，采取系統化的方法，有機地整合在一起，發揮協同效應，從而提升鄉村治理的水平和成效。

關鍵詞：鄉村治理；主體關系；系統構建

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）06-0046-005

我國是農業大國，農村人口占全國總人口的大多數。只有抓住農村這個基礎，提升鄉村治理能力，加快推進農業現代化，才有整個國家的現代化。但現在鄉村治理面臨的主要問題是，參與鄉村治理的每個個體和群體，都沒有辦法合理定位自己的角色和地位，導致鄉村治理效率低下，成本過高，嚴重阻礙農村經濟的可持續發展。所以，厘清當前我國鄉村治理主體關系，按照多元和協同的理念，系統化構建鄉村治理新模式，對提升農村治理水平、推進新農村建設和城鎮化進程，統籌城鄉協調發展，全面實現小康社會目標，具有非常重要而緊迫的現實意義。

一、鄉村治理主體的劃分及角色定位

鄉村治理主體，一般意義上是指在鄉村治理中扮演重要角色的組織、機構和個人。目前，對于鄉村治理主體多元化，已經被學術界廣泛接受和認可。但是，對于鄉村治理主體的分類，卻有不同的意見和觀點。筆者在綜合對鄉村治理主體研究成果的基礎上，比較認同從以下兩個維度對鄉村治理主體進行劃分。第一，從我國鄉村治理已走過的近百年歷史看，可以將其劃分為三個階段：新中國成立以后至改革開放前，尤其在人民公社時期，可以稱之為政府主體的單元治理時期；分田到戶后至2006年農業稅取消的時期，可以稱之為政府與市場的兩元主體治理時期；農業稅取消后及新農村建設開始后直到將來的一段時期，可以稱之為政府、市場、社會、個人等多元主體治理時期。第二，從宏觀、中觀和微觀層面看，可以把鄉村治理主體劃分為以下三個層次，即以鄉鎮政府、村民委員會、村黨委會、村民代表會等為主的國家層面，以農村中涌現的各類民間組織為代表的社會層面，以大多數農民及鄉賢精英為代表的個人層面。

（一）政府機構作為鄉村治理的國家主體，在鄉村治理中主要起到指導和引導的作用。在鄉村治理系統中，國家主要發揮兩方面作用，一方面，調節人與人之間的利益矛盾；另一方面，承擔規范社會秩序和維護社會發展穩定的職責。今天，隨著基層民主實踐的深入推進，國家在鄉村社會治理中的功能和作用也在發生著改變，由過去直接的、全方位的介入，轉變為間接的、有選擇的介入。上世紀80年代初期，國家開始推行村民自治，特別是1998年通過的《村組法》，更為實施村民自治提供了法律保障。其中第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”推行自治，并不是弱化國家的角色和作用，并不單純是農村內部的自我管理和發展，而是國家治理體系的重要組成部分。因此，在城鎮化加速推進的背景下，更突顯國家在鄉村治理中的重要性。鄉鎮政府作為代表國家主導鄉村治理最強有力的一級政權，雖然與村委會是指導與被指導關系，但仍要積極履行鄉村治理的行政職責。具體來說，要落實好國家各項惠農政策，將資源向農村傾斜，加大農村公共服務設施投入，致力于美好鄉村建設；建立健全基層民主制度，提高農村自我管理水平；依法維護農民利益和農村穩定，進一步壯大農村集體經濟，形成農村可持續發展模式；加強農村基層黨組織建設，發揮黨的領導核心作用。

（二）民間組織作為鄉村治理的社會主體，是國家力量的重要補充。近年來，越來越多的民間組織參與到鄉村治理當中，成為鄉村治理力量的一個重要組成部分。很多基層鄉鎮與村委也在適應這一變化，逐步改變自身的治理方式，允許甚至鼓勵民間組織參與進來，與政府機構主體形成一種非對稱性的依賴關系。從目前情況看，我國農村存在經濟型、民非型、自治型和傳統型四類社會組織。經濟型社會組織是指為農村經濟活動提供服務和支持的團體，如農業合作社。民非型企業組織包括民辦學校、養老院、醫院等，主要分布在教育、養老、慈善、文娛等領域，對改善農民生活、提升農民文化和技能，發揮著越來越重要的作用。自治型社會組織是我國農村的一類特色組織，是農村“自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自發組織，比如糾紛調節組、老人業余文化生活相關協會等。傳統型社會組織包括同姓家族、鄰里組織、互助組織等，具有很重要的秩序維護、互助、致富以及文化傳承等功能。國家政權和社會組織這兩個主體表現為互構關系，一方面，國家吸納社會力量，通過資源、權力重新分配，使其能夠利用社會力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社會力量對國家資源進行吸收，農村社會組織獲得國家承認，獲得存在的正當性和合法性，從而順理成章地參與到鄉村治理中來。

（三）個人作為鄉村治理的行動主體，是鄉村治理實現自治的核心要素。新型城鎮化建設“以人為核心”，新農村建設和鄉村治理也要堅持以農民為主體，并發揮“鄉賢”和“能人”在鄉村治理中的帶頭作用。堅持以農民為主體，首先要尊重農民的主體地位，其次要鼓勵農民的首創精神，這里面要發揮好“三會”作用，讓村民愿意并主動參與到新農村建設和鄉村治理中來。一是村民委員會，這是村民選舉產生的群眾性自治組織，是鄉村民主管理的“基石”；二是村民代表大會，是村民實現直接民主的基本形式，村委會就是由村民代表大會選舉產生的，既是村委會治理權的授予者，同時也是權力行使的監督者；三是村民監督委員會，從村民民主選舉中產生，代表村民對村務實施全過程監督。同時，我們還要積極發揮“鄉賢”和“能人”的力量，鄉賢文化植根鄉土、貼近性強，蘊含著見賢思齊、崇德向善的力量。村莊能人能通過個人魅力和威望，提升公共權威的影響力，減少決策成本，克服集體行動的困境，并通過個人能力和社會資本獲得相應的資源。

二、多元主體參與鄉村治理的現實困局

可以肯定的是，我國鄉村治理取得了非凡成就，大大推動了農村整體發展和進步。但我們也不能回避的是，隨著農村經濟社會不斷發展，我國鄉村治理暴露出很多不足：首先是對“鄉政村治”設想的考驗，鄉鎮政府職能的實現要依賴村委會、村支部，客觀上推動鄉鎮政府要強化村委會的行政職能；其次是對村級組織治理能力的考驗，農村精英人才的大量外流以及外出務工人員的增加，村級組織多呈現出半癱瘓狀態；再次是對社會組織參與鄉村管理的考驗，我國大多數農村地區社會組織仍處于起步階段，參與鄉村管理的獨立性有待加強，等等。可見，鄉村治理主體多元并不代表一定就有序，變形、走樣、各自為政的多元化都會使鄉村治理陷入困境。主要表現在以下三個方面：

（一）面臨村支兩委行政附屬化的困局。國家“行政權”與村民“自治權”是兩種不同性質的權力類型和權力來源。前者以鄉鎮政府為代表，是國家基層政權組織，權力來源于國家；后者以村民委員會為代表，是村民實現自治的組織，權力來源于廣大農村群眾的直接選舉和授權。自上世紀80年代開始探索和實行村民自治以來，國家行政權力在逐步退出鄉村社會，但實踐中一直未能取得預期效果，根本原因在于國家不可能也不應該放棄對鄉村社會的管理，由此出現“鄉政管理權與村民自治權二元并存”的局面，使得村支兩委“行政附屬化”。因為“行政權”相對“自治權”處于一種支配地位，很多鄉政政府職能的履行要依靠村支兩委來推動，比如開展招商引資、建設工業園區或開發房地產，涉及向農村征地問題，往往要依靠村干部做工作來征用農民的土地，有些鄉鎮政府還視村干部在征地過程中的表現，給予他們相應的政治地位和經濟待遇，使得村委會更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民眾自然也就把村干部當成了政府的“官”。此外，這幾年國家增加對農村公共服務的投入，而鎮政府目前還不足以承擔起農村公共服務的供給、生產和傳遞責任，這些任務自然就落到了村委會身上，村委“行政化”也就由此展開。村兩委“行政化”在一定程度上確實能有效彌補鄉鎮行政資源有限和村莊行為能力不足的問題，但也會帶來一些難題和困境，尤其是當政府與村民利益發生沖突時，村委會就會陷入兩難境地，往往導致干群關系緊張，村干部也就被村民被視作為政府的代理人。

（二）面臨農村留守村民老齡化的困局。在村民自治制度框架下，村民以選舉方式，選出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，來管理本村內部事務。所以，本質上村民是鄉村治理的行動主體，如果沒有村民的廣泛參與，也就沒有所謂的“村民自治”。但是在城鎮化進程中，大量農村人口特別是農村青壯年都在向外流動，留守的村民呈現老齡化和幼齡化趨勢，農村空心化現象進一步加劇。由此造成的后果是：一是村民真實意愿無法準確表達。應該說，大量農民尤其是外出務工農民是參與農村基層民主的中堅力量，但他們常年在外打工賺錢養家糊口，請假或放棄眼前收入回鄉投票的人幾乎沒有，從而委托留居在農村的老人投票，顯然由于知識、能力等諸多限制，缺乏意見表達的真實性和選舉的權威性。二是“一事一議”制度流于形式。首先在農村公共事務中，由于村民意見不統一、認識不一致，常出現錢難籌、事難辦的現象；另外，由于農村常住人口逐漸減少，各地政府紛紛推行村組管理制度改革，現在的行政村范圍要比以前擴大好幾倍，有些村干部怕麻煩、圖省事，就采用“流動票箱”的形式上門征求村民意見，這違背了無記名投票、公開驗票等民主制度的一些基本原則。三是知情權和監督權難以保證。隨著城鎮化擴大，村民大多外出務工經商，并融入到城市生活當中，常年不回家，對行政村的依賴感減弱，村民的知情權、監督權難以真正行使，甚至存在部分農民政治冷漠的現象，由此也導致一些行政村財務、村務公開流于形式，做表面文章，甚至有的村組避重就輕，隱瞞真實的財務收支情況。

（三）面臨農村社會組織小散化的困局。應該說，在過去30多年農村改革開放中，我國農村社會組織發展和建設取得了明顯進展，但仍不能滿足農業現代化和村民自治日益增長的社會公共需求，存在著發展不充分、管理不完善、功能不健全等問題，農村社會組織呈現數量少、規模小、力量分散的特點，在鄉村治理當中發揮的作用比較有限。目前，農村社會組織數量偏少、規模偏小，根據華中師范大學中國農村研究院發布的《中國農村社會組織發展報告》，在對全國25個省（區、市）303個村莊8054位農民的實證調查中，共有626個社會組織，每萬人口僅9.3個；在300個有效樣本村莊中，87.33%的村莊已沒有宗族組織，37.46%的村莊沒有成立現代社會組織。缺乏活力、效能不高，很多社會組織沒有活躍人員，呈現“空轉”狀態，活動開展與村民參與度不理想；在農村現代化組織中，文娛組織占比最高，達45.82%，但村民的文娛生活質量不高，在抽查的7976個有效樣本中，參加過社會文化娛樂的村民占比僅為7.41%，不足一成。政府部門對農村社會組織的發展和管理沒有跟上，針對社會組織工作調查研究不多，分類指導服務不夠，扶持政策和措施欠缺。此外，由于鄉村的社會轉型還處于初級階段，現代化文明程度不是很高，很多鄉村社會組織的建設和成長仍依托于“村莊自治”的組織結構，比如調解、文娛、老年等組織，大多掛靠在村委會名下，并隸屬于村委會管理，村委會在里面起主導性因素，而不是與村委會具有平等的地位。再者，政府支持農村社會組織發展的資源有限，即使有資源往往也是通過村支兩委來配置，由此村干部在鄉村社會組織發展中占據重要位置，有更多機會和權力去參與，比如目前農村中的不少經濟合作組織都是由村干部牽頭組建和興辦的，這使得村干部比村民享有更多的權力及政策好處，一定程度上損害了公平性，導致村民產生不滿和參與社會組織的積極性不高。

三、系統構建“多元協同”鄉村治理新模式的路徑

新農村呼喚新治理，新治理需要構建新型鄉村社會治理主體關系。在鄉村治理中，國家、社會、個人三大主體，首先必須強調主體間的差異性，發揮各主體各自的優勢，承擔各自的職責和功能。但多元化也不意味著多極化和相互割裂狀態，一個多元的系統化模式并非簡單的拼湊，而是要建立一個穩定的系統，每個主體間有分工也要有合作，而且這個穩定系統不是靜止的，是動態的，根據形勢的變化不斷優化，這樣才能使鄉村治理更為可靠和有效。這里就系統構建“多元協同”鄉村治理新格局，從政策、制度、環境等方面，提出以下幾點建議：

（一）加強頂層設計，為鄉村治理提供政策制度支持。政策是解決農村問題的根本，近10多年來，每年的“中央1號文件”都是關于“三農”問題。“給錢給物不如給個好政策”，這是當下廣大農民群眾最強烈的呼聲。為此，在總結過去鄉村治理經驗的基礎上，國家應統籌兼顧新農村建設、美好鄉村建設、新型城鎮化建設等戰略規劃，從民主、政治、經濟、文化等各個方面，頂層設計關于鄉村治理的一系列政策制度，旨在促進鄉村社會秩序穩定，推動農村經濟社會發展，同時更好地解決發展過程中的效率與公平問題，最終實現“鄉村優美、人人樂業、家家文明、戶戶安居”的目標。在政策安排上，要保證政策的系統化，不能僅僅考慮其中的一個方面，或者采用“頭痛醫頭、腳痛醫腳”打補丁的做法，否則平衡不好就會帶來各方矛盾。在具體政策上，要根據形勢變化和任務要求，逐步豐富和完善，應包括鄉村發展和鄉村治理的全部，不能僅僅只關注到鄉村的治理，更要關注到鄉村的建設和發展。在政策目標上，不應把絕對公平和穩定作為追求的目標，要正視合理的沖突，追求相對的穩定，充分調動各參與主體的積極性。

（二）科學合理分工，明確各參與主體的職責及協同目標。在鄉村治理這個系統中，每個治理主體都是承擔不同任務及職責的一個單元。因此，科學合理的分工是治理好鄉村社會的關鍵。根據社會分工理論，結合當前我國農村實際，鄉村社會治理應當注重垂直分工和水平分工的相結合，形成立體型的分工體系。在過去，我國鄉村治理更多體現的是垂直分工，每個主體按照職責不同和權力大小，呈現的是領導與被領導關系。這種垂直型分工會導致主體間地位不平等，自主性比較差，容易使鄉村治理系統固化，從而使得鄉村內生發展、自我發展的動力不足，產生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐敗。所以，隨著我國農村改革不斷深入，鄉村治理分工也需要作出改變，實行垂直與水平分工相結合。而且在國家維護公平正義、建立健全法規的前提下，應更多地鼓勵水平分工，避免在治理過程中不必要的資源浪費，有效克服重復治理的弊端，促進鄉村社會和諧發展。在注重合理分工的同時，我們也要注重各主體間的協同與合作。從一定意義上說，協作是分工的保障，協作能力的高低是彰顯鄉村治理水平的重要標志。要按照每個治理主體自身的特點和作用，實現各主體間的良性互動，通過優勢互補，提高村治效率。

（三）綜合施策，充分調動村民參與自治的積極性。在改善政府治理、進一步簡政放權的同時，要多管齊下，把分散的農民組織起來，讓他們參與到鄉村治理當中。村委會作為村民自己選舉出來的群眾性組織，是村民自我管理、自我教育和自我服務的平臺，是激發基層活力的主要載體，應準確定位村委會職責，淡化村委會作為基層政府權力延伸體的角色；完善大學生村官制度，提升村委會履職能力和水平。要充分發揮民間精英的作用，包括鄉賢人士、經濟能人、曾擔任公職的退休人員等，他們因為閱歷豐富、敢于發聲、勇于擔責，并且具有較強的人格魅力和良好的社會資本，往往能成為村民的“意見領袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越來越多的民間精英參與到鄉村治理，會起到良好的示范和帶動作用。此外，還應建立外出務工人員回流機制，當地政府要積極創造條件，提供稅收優惠和財政支持，營造良好環境，鼓勵外出務工人員返鄉創業，引導他們積極參與家鄉經濟社會建設；要運用網絡、微信等新通訊媒介，保持與外出人員的日常聯系，重視在外人員的意見表達和利益訴求，鼓勵他們參與村級事務管理。

（四）打通最后一公里，推動基層民主制度落地生根。“四個民主”是推行鄉村自治的核心內容，現在大多數農村能夠有效落實民主選舉制度，但是民主決策、民主管理和民主監督三個環節落實情況不理想，走過場、搞形式現象比較嚴重。除民主選舉外，要落實好其他“三個民主”，重點是嚴格執行《村組法》第十九條相關規定，即由村民會議討論決定涉及村民切身利益的重大事項。在民主決策和管理上，目前全國不少鄉村實施的“五議兩公開”制度值得推廣，凡是涉及村民切身利益的事項以及村級重大事項，須實行黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結果公開、實施情況公開，真正做到決策民主化。在民主監督方面，應建立硬約束制度，比如按照法律規定，必須如期召開村民會議和村民代表會議，村委會對村民關于村財務狀況的質詢必須給予解釋和答復，必須及時、全面地公開村務，給群眾一個明白的村務明細單；此外，應建立村民監督委員會，浙江省武義縣后陳村改革經驗值得借鑒，他們是成立3個人的村委監督委員會，與村民委員會并列，兩者任期相同，成員由村民選舉產生，受村民代表會議委托獨立行使村務監督權。這一監督模式由于解除了與村委會領導與被領導關系，能充分行使獨立的監督職責，獲得了成功，現如今已在浙江全省3萬多個鄉村推廣。

（五）加大資源投入和扶持，積極培育發展農村社會組織。實踐已經充分表明，農村社會組織能很好地進行多向度合作，從各個方面支撐農村的建設和發展，不僅有效降低政府直接管理鄉村而導致的過高成本，幫助政府解決管不勝管所帶來的諸多問題，而且也使得整個鄉村社會內部充滿活力，有利于促進鄉村多元治理機制的形成和完善。面對農村日益增長的公共需求，政府一方面應構建和完善關于農村社會組織發展的管理體制，加大資源投入和人才培訓，大力培育農村社會組織，給其更多的發展空間，在法律上承認他們的合法性，在治理體系中給予他們應有的地位，支持他們不斷發展壯大。重點要增強社會組織參與鄉村治理的主體意識，對他們提出的治理意見要高度重視并積極落實，增強社會組織的存在感和成就感。另一方面，要想方設法調動農民參與社會組織的主動性和創造性，將農民在社會組織建設和發展中的主人翁精神體現出來，通過各種社會組織集合民意，政府部門加以規范和引導，這樣農村的社會管理才能創新。此外，要重視農村公益性社會組織建設，開展健康向上的鄉村文化活動，傳承優秀的傳統鄉村文化，使鄉村成為讓人們記得住鄉愁、留得住鄉情的樂園。

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