首都功能變遷下的產業結構演進與展望

謝天成，周谷旸

(1.中共北京市委黨校 經濟學教研部，北京 100044；2.中央財經大學 管理科學與工程學院，北京 100081)

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●京津冀協同發展研究

首都功能變遷下的產業結構演進與展望

謝天成1，周谷旸2

(1.中共北京市委黨校 經濟學教研部，北京 100044；2.中央財經大學 管理科學與工程學院，北京 100081)

首都功能定位變遷與產業結構演進相互影響、相互制約。文章梳理了1949年以來首都不同時期的功能定位，分析不同功能定位下的三次產業結構、工業和第三產業內部結構演進特征及存在的問題；針對新時期首都“四個中心”功能定位的確立，對未來三次產業結構、工業和第三產業內部結構變化進行了展望；從產業調整疏解、空間優化、人口調控、京津冀一體等方面，提出促進新時期首都功能定位與產業結構協調發展若干建議。

功能變遷；產業結構演進；城市功能定位；首都

城市功能與城市產業結構存在耦合關系，城市功能定位決定產業結構并引導區域產業結構調整[1]；產業結構演進影響城市功能變化，主導產業性質決定城市主導功能類型[2]，一定的時期的城市功能特別是主導功能，必須通過產業結構體現出來[3]。新中國成立以來，首都城市功能多次調整，產業發展戰略也經歷了艱難的探索過程[4]，逐步從重工業城市發展成為以服務業為主導的服務經濟城市[5]。北京作為首都，其城市性質和城市功能較為特殊，產業結構需要體現出城市性質和城市功能的獨特性[6]，著眼于構建與城市性質和功能相適宜的現代產業體系，為首都城市功能的全面實現提供有力支撐[7]。從現有的研究來看，學術界對城市功能與產業結構的研究主要集中在理論層面或宏觀層面，對城市功能變遷下細分產業結構演進有待進一步加強。由于首都第一產業比重較小，本文將從三次產業結構、工業與第三產業內部結構的變化，分析不同時期首都功能定位下的產業結構演變，并針對首都“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心(以下簡稱“四個中心”)新的功能定位和京津冀協同發展戰略要求，對未來產業結構演進進行展望，就推進新時期首都功能定位與產業結構協調發展提出相關建議。

一、不同功能定位下的首都產業結構演進

(一)解放初期至20世紀70年代末期

新中國成立初期國家優先發展重工業的經濟發展戰略，也影響到首都功能定位與產業發展思路，1954年版城市總體規劃提出“首都應該成為我國政治、經濟和文化的中心，特別要成為我國強大的工業基地和科學技術中心”，迅速由消費型城市轉變為以重工業為主的城市。盡管該版規劃中央沒有正式批復，但“一五”計劃主要依據上述定位具體實施，如新建了酒仙橋電子工業基地、通惠河紡織基地，擴建了石景山鋼鐵基地。1957年提出的《北京城市建設總體規劃初步方案》和隨后修改的1958年方案，再次強調“北京不僅是我國的政治中心和文化教育中心，而且還應該迅速地把它建設成一個現代化工業基地和科學技術中心”，表明此階段發展工業的愿意更加強烈、步伐也要求加快。

從三次產業結構變化來看，總體呈現第一產業與第三產業比重下降、第二產業比重快速上升的趨勢(圖1)。到1978年，三次產業增加值所占GDP比重分別為5.2%、71.1%和23.7%，與1949年相比，第一產業比重下降17.9個百分點、第二產業比重上升34.3個百分點、第三產業比重下降16.4個百分點，其中工業比重達到64.5%，上升31.7個百分點，形成工業占主導的“二、三、一”產業格局。在工業行業內部，重工業地位不斷提升，其占工業總產值的比重由1952年的48.5%上升到1971年的70.7%，盡管隨后幾年有所回落，但到1978年仍達到63.6%。到1978年，全市形成了以化工、機械、冶金和紡織為主導的重工業結構，實現了“工業基地”和“重工業城市”的功能定位。但發展工業特別是重工業所導致的環境污染、交通擁堵、公共服務滯后等一系列問題，表明城市功能定位與首都人口資源環境條件存在矛盾，需要加以調整。

圖1 1949-1978年首都三次產業結構變化① 資料來源：北京統計信息網“北京60年”(http://www.bjstats.gov.cn/lhzl/bj60n/)。

(二)20世紀80年代初期至20世紀90年代末期

1983年中共中央、國務院在關于《北京城市建設總體規劃方案》 的批復中，明確指出“北京是全國的政治中心和文化中心”，強調不能再發展重工業，特別是要限制耗能耗水多、污染大的工業，優化發展高精尖和技術密集型工業，快速發展適合首都特點的相關輕工業[8]。當時認為不提“經濟中心”，不等于不發展經濟，首都經濟發展要適合首都特點，不要局限于發展工業。1993年國務院關于《北京城市總體規劃(1991-2020年)》的批復，進一步提出“北京是全國的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和現代國際城市”的戰略定位，要求突出首都特點和優勢，加快推進高新技術產業和服務業的發展，并重申要限制發展重工業。探索和發展“首都經濟”成為此階段產業結構調整的“主旋律”。

從三次產業結構變化來看，總體呈現第一產業先升后降、第二產業比重大幅下降、第三產業比重快速上升的趨勢(圖2)。其中，1994年第三產業增加值占GDP的比重首次超過第二產業，達到48.9%，并在1995年超過50%，達到52.3%，全市形成“三、二、一”的產業新格局；此外工業增加值占GDP的比重不斷下降，由1979年的64.4%下降到1999年的27.0%，表明之前“工業城市”的功能定位在逐漸調整和弱化。

圖2 1979-1999年首都三次產業結構變化② 資料來源：《北京統計年鑒2014》。

從工業行業內部結構來看，盡管當時提出不要再發展重工業，但重工業為主導的工業體系短期內難以改變；由于對鋼鐵、化工等“三高”行業的限制，黑色金屬冶煉和壓延加工業、化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業，以及石油加工、煉焦和核燃料加工業增加值所占工業比重均有所下降；計算機、通信和其他電子設備制造業地位大幅提升，其規模以上增加值占工業增加值的比重到1999年超過24%，成為第一大工業行業。從第三產業細分行業演進來看，在探索發展“首都經濟”的過程中，由于首都經濟發展戰略與產業發展路線的不明確，影響到第三產業細分行業發展的穩定性。按照國家1994年版國民經濟行業分類標準核算，交通運輸、倉儲及郵電通訊業增加值占第三產業增加值比重由1979年的22.1%，下降到1993年的9.8%，之后又有所上升，到1999年達到14.7%；批發和零售貿易、餐飲業所占比重波動性更大，由1979年的29.5%下降到1987年的22.7%，隨后又上升到1994年的30.6%，之后又有所下降，到1999年降為21.5%；金融保險業所占比重亦存在波動性，呈現“先上升后下降”趨勢，由1979年的11.4%，上升到1988年的27.8%，到20世紀90年代末期又回落到20%左右。

(三)21世紀初期至今

《北京城市總體規劃(2004-2020年)》指出“北京是中華人民共和國的首都，是全國的政治中心、文化中心，是世界著名古都和現代國際城市”，并提出“宜居城市”發展目標，要求全面發揮首都在國家經濟管理、科技、文化、信息、國際交往等方面的優勢，進一步發展首都經濟。為此，在“十一五”期間和“十二五”以來，首都堅持高端、高效、高輻射的產業發展方向，“優化一產、做強二產、做大三產”，重點發展以金融、文化創意、旅游會展、信息服務、科技服務、商務服務為主體的現代服務業，大力推進汽車、電子信息、裝備制造、醫藥等高新技術制造業及戰略性新興產業發展。

目前，經濟發展高端化格局初步形成，服務經濟、知識經濟、總部經濟和綠色經濟成為首都經濟的主體。從三次產業結構變化來看，總體呈現第一產業、第二產業比重下降、第三產業比重穩步上升的趨勢(圖3)。到2013年，全市三次產業增加值所占GDP比重分別0.8%、22.3%和76.9%，服務業的主導地位進一步鞏固和提升。工業增加值占GDP的比重進一步下降，由2000年的26.7%下降到2013年的18.1%，工業地位進一步弱化。

圖3 2000-2013年首都三次產業結構變化

從制造業細分行業結構演進來看(表1)，計算機、通信和其他電子設備制造業由于行業利潤下降、受2008年國際金融危機影響較大，正面臨著轉型的“陣痛”，規模以上增加值占工業增加值的比重不斷下降，由2000年的24.7%下降到2011年的7.1%，近兩年比重又有所回升，2013年達到8.9%；汽車制造業則由于居民購車需求的增長和國家汽車產業調整振興政策，規模以上增加值占工業增加值的比重不斷增加，2011年為19.4%，2012年則由于數據統計口徑的調整比重有所下降*2012年之前，汽車制造業數據為原“交通運輸設備制造業”數據。，為16.8%，2013年則又上升到21.3%，成為首都工業第一大產業；電力、熱力生產和供應業則由于首都人口規模和城市規模的不斷擴大，特別是大量新居住區建設，電力、熱力的需要明顯增加，規模以上增加值占工業增加值的比重不斷上升，2013年達到17.5%，成為首都工業第二大產業；黑色金屬冶煉和壓延加工業、化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業和石油加工、煉焦和核燃料加工業則由于淘汰落后產業、企業搬遷調整和行業結構調整等工措施，規模以上增加值占工業增加值的比重均呈下降趨勢，特別是由于首鋼搬遷，規模以上黑色金屬冶煉和壓延加工業由高峰期2004年的13.9%下降到2013年的0.4%；通用設備制造業、專用設備制造業、電氣機械和器材制造業、儀器儀表制造業和醫藥制造業比重均有所提升，但增長幅度不大，其中規模以上醫藥制造業增加值占工業增加值的比重由3.6%上升到2013年的7.4%，與近年來鼓勵發展生物醫藥產業的宏觀政策息息相關。

從第三產業細分行業演進來看(表2)，總體呈現由以批發零售、交通運輸、倉儲、住宿、餐飲等為主的傳統服務業向以金融、信息服務、商務租賃、科學研究、房地產等為主的現代服務業轉變的趨勢，金融業成為首都服務業第一大行業，2013年其增加值占第三產業的比重達到18.8%，信息服務、商務租賃、科學研究等行業比重明顯上升，其中房地產業近年來由于受房地產政策影響，其比重有所下降。

表1 2000-2013年規模以上制造業主要行業增加值占工業增加值的比重① 資料來源：《北京統計年鑒2014》。 %

表2 2000-2013年各行業增加值占第三產業增加值的比重 %

② 資料來源：《北京統計年鑒2014》。

二、產業結構演進規律與趨勢分析

(一)產業結構演進規律分析

一是經歷了從重工業到首都服務業，從“二、三、一”到“三、二、一”的發展格局，產業結構不斷優化。其中，第一產業比重不斷下降；第二產業比重“先升后降”并在改革開放之前達到最高值，其行業結構則由化工、機械、冶金等傳統重工業向汽車、電子、生物醫藥等現代制造業轉型；第三產業比重“先降后升”，在1970年代達到最低值，其行業結構由交通運輸、倉儲、批發等傳統服務業向金融、信息服務、商務服務等現代服務業轉型。

二是產業結構演進與首都功能定位變遷相互影響、相互制約。首都功能定位決定產業結構與發展方向，如新中國初期“工業基地”和“重工業城市”的提出，首都重工業快速發展；同時首都功能定位也制約產業發展，如“宜居城市”的提出，要求加快產業轉型升級，關停或轉移耗能高、污染高、耗水大的產業，首鋼搬遷就是一個典型案例。產業結構影響首都功能的實現，其演進的快慢也將制約首都功能變遷，如科學研究、信息服務等行業直接影響首都創新中心功能的實現。

三是市場、政府調控和資源環境約束成為首都產業結構演進的主要因素。改革開放以來，在市場經濟的作用下，首都經濟快速發展，產業結構也遵循了由“二、三、一”到“三、二、一”的一般市場規律。隨著市場經濟體制的完善和在資源配置中發揮決定性作用，市場將對首都產業結構演進的影響進一步增大，將成為最重要的主導力量。在計劃經濟時代，政府對首都產業結構調整的干預作用明顯，由政府所主導的首都功能變遷也是一種政府調控行為。由于首都功能存在特殊性和獨特性，首都產業發展需要政府從規劃編制、政策制定、環境優化等層面加以引導，保障首都經濟穩定發展、產業結構不斷優化。此外，首都地區特殊的資源環境條件也影響著產業結構演進方向，如水資源的短缺和生態的脆弱性，要求加快首都產業轉型升級，大力發展耗水低、污染小、占地少、附加值高的戰略性新興產業。隨著首都人口、資源、環境矛盾的加劇，資源環境對產業結構演進的約束將進一步加強。

(二)新時期產業結構演進的現狀背景

目前，隨著首都交通擁堵、環境污染、城市過度膨脹等“大城市病”問題凸顯，首都產業發展與“宜居城市”的功能定位存在明顯差距，需要我們重新審視和思考首都產業發展與產業結構特征：一是工業“重”型化格局并未改變，重工業在工業結構中仍然占據主導地位，其增加值占工業增加值的超過70%；二是服務業質量有待進一步提升，傳統的批發與零售業增加值占服務業比重較高；三是高能耗、高水耗產業仍占一定比重，近年來人口總量的快速增長也與產業結構密切相關，首都人口、資源、環境壓力較大。

2014年2月，習近平總書記就推進北京發展和管理工作提出五點要求，明確了新時期首都“四個中心”戰略定位，要求調整疏解非首都核心功能，為未來首都產業結構優化指明了方向。同時，京津冀協同發展上升為國家戰略，要求三地明確功能定位，加快推進產業對接協作，因此首都產業結構調整必須立足于京津冀協同發展。

(三)產業結構演進主要趨勢分析

根據首都產業結構演進規律以及與首都功能定位變遷的關系，圍繞首都“四個中心”的新功能定位，首都產業需要加快結構調整，構建與“四個中心”相符的產業體系。對未來首都產業結構演進趨勢做出如下判斷：

1.三次產業結構進一步優化

一是目前，紐約、倫敦、東京等世界城市的第三產業比重都在80%以上，香港在2011年則高達93%，盡管首都第三產業比重超過76%，領先全國平均水平30個百分點，達到世界發達國家平均水平，但與上述城市相比，第三產業比重仍然偏低。“四個中心”的功能定位，明確要求優化三次產業結構，對工業發展要特別慎重。因此，從三次產業結構來看，第二產業比重將進一步下降，第三產業比重將繼續上升。

2.制造業將向“高精尖”演進

二是圍繞“高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化”的產業發展要求，對于黑色金屬冶煉和壓延加工業、化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業和石油加工、煉焦和核燃料加工業等傳統資源型制造業，以及服裝、造紙、家具等能源利用效率低、投入產出效率低的企業，應該加快淘汰、清退和轉移；對于首都發展所需要的電力、熱力生產和供應業，需要進一步提高能源利用效率，優化能源品種；對于汽車制造，以及計算機、通信和其他電子設備制造等高端裝備制造業，需要逐步將轉移加工組裝等低端制造環節向外轉移。

3.第三產業質量將顯著提升

三是第一，文化創意產業地位將進一步凸顯。2013年，首都文化創意產業增加值達到2406.7億元，占全市GDP比重為12.3%，文化創意產業已經成為首都重要的支柱性產業。“四個中心”的功能定位，特別是再次強化“全國文化中心”的背景下，首都將進一步深化實施“文化驅動”戰略，推進文化與金融、文化與科技，以及文化創意產業與現代服務業、先進制造業的深度融合，為首都文化創意產業快速發展帶來新的機遇。第二，科技服務業比重將進一步上升。“科技創新中心”的確立，要求首都以中關村示范區為依托，深化“科技創新”驅動，重點促進研發服務、設計服務、工程技術服務和科技中介服務快速發展，以提升首都科技創新服務能力。第三，商務服務業比重將明顯增加。隨著“國際交往中心”的確立，國際活動將顯著增加，亟需建立與“國際交往中心”相適宜的商務服務體系。第四，批發與零售業、交通運輸、倉儲等行業比重將明顯下降。考慮到首都人口壓力和資源環境條件，需要加快將批發、倉儲等占地多、交通量大、附加值低的傳統服務業向外疏解和轉移。

三、推進新時期產業結構與首都功能定位協調發展的若干建議

(一)分類指導，明確產業結構調整路徑

深入研究與新時期首都功能定位相符的產業體系，明確產業結構調整路徑與行業發展方向。分類指導，依據首都城市戰略定位要求，積極探索改造提升、轉移疏解、原地淘汰等多種產業結構調整路徑。對于能耗高、水耗高、聚人多、效率低的行業，轉移疏解與原地淘汰相結合；對于先進制造業，以及與城市發展和居民生活需求緊密相關產業，需要加快改造、提升質量。

(二)“加減乘除”，產業調整與城市空間優化同步推進

結合首都城市總體規劃修編工作，立足城市發展空間戰略調整和功能優化配置，加快構建“六大高端產業功能區-四大高端產業新區-專業集聚區”的產業空間格局，促進城市功能、人口分布、資源環境與產業布局相協調。一是對中心城區“做減法”，明確疏解“清單”和“線路圖”，加快就業、教育、醫療、文化等功能向市域和周邊省市轉移；二是對副中心“做乘法”，加快通州副中心建設，明確“時間表”，構建與副中心定位相適宜的產業體系；三是對新城“做加法”，提升新城產業發展、公共服務、吸納就業等功能，逐步破解“睡城”、“臥城”現象；四是對重點鎮和一般小城鎮“做除法”，錯位發展、突出特色經濟，避免“小而全”。

(三)以業控人，產業調整與人口調控相協調

研究與首都新功能定位相符的城市規模和人口規模，處理好產業和人口集聚關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過加快產業轉型升級和非首都功能調整疏解，實現“以業控人”，促進人口和產業結構在空間布局和發展上與城市功能定位相協調。如四環以內共有各類商品交易市場284個，吸納了大量就業人員，因此合理疏解轉移這些市場，有助于加快產業騰籠換鳥、緩解人口與交通壓力。

(四)區域一體，促進京津冀協同發展

一是首都產業定位與發展方向，要跳出北京、立足于京津冀協調發展，正確處理競合關系，強化分工與協作，明確首都在京津冀協同發展中的地位和作用，通過產業結構調整促進京津冀協調發展，加快構建與京津冀協同發展目標相適宜的產業體系；二是堅持“政府引導、市場主體”，充分考慮津冀不同地區功能定位，積極主動與津冀兩地對接，合理布局疏解區域，實現“共贏”。

(五)強化管理與監督

建議成立由市發改委牽頭，市國資委、市規委、市國土局、市人口計生委、市經信委、市旅游委、市金融局等部門共同組成的首都產業調整領導小組，從全市層面統籌土地、資金、重大項目、信息、政策等要素，加快編制首都產業調整發展規劃，明確新時期各區縣功能定位與產業發展方向，堅持“一張藍圖干到底”。打破傳統GDP考核機制，建立首都產業調整疏解考核指標體系，納入各級黨政領導干部考核和離任審計。

四、結語

首都功能定位變遷與產業結構演進相互影響、相互制約；首都新時期“四個中心”功能定位的確立，要求加快產業結構調整。在產業結構調整過程中，一是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，避免政府強制行為，如批發市場外遷地點的選擇，需要考慮經營者的搬遷意愿；二是各區縣要根據資源環境承載能力、要素稟賦和比較優勢，加快構建符合區縣戰略定位要求的發展模式和產業體系，避免不切實際“一哄而上”現象；三是產業結構調整是一個長期過程，針對產業結構調整中的相關政策，要及時評估、及時調整。

[1] 劉玉.基于功能定位的北京區域產業發展格局分析[J].城市發展研究,2013(10).

[2] 阮平南,孫瑩.城市產業與城市功能同向演進的關聯性研究[M]//International Conference on Engineering and Business Management (EBM 2010). Scientific Research Publishing,USA,2010. 3155-3159.

[3] 任宗哲.城市功能和城市產業結構關系探析[J].電子科技大學學報社科版,2000(2).

[4] 梅松. 60年首都經濟發展思路演變和成就評價[J].北京社會科學,2009(5).

[5] 鄧麗姝.改革開放以來北京產業結構演進與現狀[J].經濟論壇,2013(5).

[6] 葉立梅,崔文.北京產業結構變化趨勢分析[J].城市問題,2004(5).

[7] 汪江龍.首都城市功能定位與產業發展互動關系研究[J].北京市經濟管理干部學院學報,2011(4).

[8] 溫衛東.“首都經濟”的提出與北京產業結構的調整[J].北京黨史,2008(6).

(責任編輯：王 荻)

Evolution and Prospect of Industrial Structure Under the Different Function Position of the Capital

XIE Tian-cheng1，ZHOU Gu-yang2

(1.Dep of Economics, Beijing Administrative College, Beijing 100044, China;2.School of Management Science and Engineering, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081,China)

Urban function change and industrial structure evolution supplement are mutually related to each other and mutually restrict each other. The article reviews the function position of the Capital in different periods since 1949, analysis of different functions of the three industrial structure, characteristics of the industry and the third industry internal structure evolution, including the main problems about industrial structure evolution. With the establishment of “five centers” function in new era, this article predicts the prospect of industrial structure evolution, and from the industrial adjustment, space optimization, population control, coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei, to put forward to promote the new period capital functions and the coordinated development of industrial structure in some suggestions.

function change; industrial structure evolution; function position of urban; the Capital

2015-12-13

北京市自然科學基金 “北京市六大高端產業功能區融合發展研究”(項目編號：9144029)。

謝天成，男，中共北京市委黨校經濟學教研部副教授，碩士生導師；周谷旸，女，中央財經大學管理科學與工程學院碩士研究生。

F293

A

1008-2603(2016)01-0082-07