試論依法開展我國少數民族雙語教育的幾個問題

石玉娟

摘 要：新中國成立以來，我國各級政府在少數民族教育和雙語教育法律建設方面做出了大量的基礎工作。本文通過分析目前少數民族雙語教育法律體系中的突出問題，如雙語教育法律體系不健全、雙語教育立法工作的重點和難點，以及部分違規現象，提出了依法開展我國少數民族雙語教育的一些建議。

關鍵詞：少數民族雙語教育；教育立法；依法治教

中圖分類號：H09文獻標志碼：A文章編號：2095-9214（2016）11-0283-02

一、引言

新中國成立以來，我國建立了以《中華人民共和國憲法》為依據的教育法律體系，以《教育法》為核心，《高等教育法》、《職業教育法》、《義務教育法》、《教師法》等法律、法規都對少數民族教育方面有所涉及。然而，目前我國少數民族教育發展的主要依據還是行政法規、地方性文件和中央及地方的其他規范性文件。少數民族雙語教育方面，還沒有專門的法律出臺，僅以部分地方性法規的形式體現。涉及少數民族雙語教育的法律、法規主要有1949年通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1951年頒布的《中華人民共和國憲法》，1984年頒布的《中華人民共和國民族區域自治法》，和1995年頒布的《中華人民共和國教育法》。

雙語教育是國家用法律形式加以規定和規范的教育行為，我國的少數民族雙語教育是有法可依的。但目前情況下，我國對于雙語教育政策的相關規定比較分散，缺乏系統性和完善性，對雙語教育的有效實施難以起到保障和促進作用。當務之急是建立《少數民族教育法》，對雙語教育進行立法。

二、少數民族雙語教育法律體系中存在的突出問題

（一）少數民族教育法律法規體系不健全

首先，少數民族雙語教育相關規章制度的效力層次較低。2001年《國家通用語言文字法》出臺，但針對少數民族語言文字并沒有頒布同樣層級的法律、法規。這就導致了語言文字使用法律體系上的失衡。由于層級較高的法律法規制定程序復雜、審批過程繁復，往往需要全國人大常委會批準通過，各自治區和地方基本沒有雙語教育自治條例和單行條例。雙語教育實施和發展主要依靠行政規章和地方性法規，具體的雙語教育政策大多以“意見”、“通知”、“指示”、“報告”、“辦法”、“轉發”等形式下發，人為操作的空間較大，沒有相應的行政制度及法律條例約束，在實施過程中還有諸多的法律空白點。

其次，作為指導少數民族雙語教育的《少數民族教育法》還未出臺。早在1995年的第五次全國民族教育工作會議上，就提出了要逐步制定《少數民族教育法》，以保證少數民族群眾受教育權的全面落實。2002年4月，教育部曾正式啟動《少數民族教育條例的》起草工作，并形成法律文本，但該條例最終并未頒布。現行的民族教育法律法規的立法依據都是普通法，少數民族教育方面的法律規定只能參照《憲法》、《教育法》、《民族區域自治法》等法律中的原則性規定。這種情況導致所制定的法律法規內容籠統，缺乏針對性，脫離了少數民族教育的實際，無法體現民族教育的特殊性。

再次，各少數民族自治區和地方的雙語教育法律法規發展極不平衡。目前全國有十幾個民族自治地方制定了民族教育法規，如《寧夏回族自治區民族教育條例》（2001）、《黑龍江省民族教育條例》、《吉林省民族教育條例》（2003）等。而在雙語教育方面，并沒有制定單行條例，只有部分市、縣級的雙語教育相關規定和辦法，如《呼和浩特市民族教育條例》（2000）、《甘肅省天祝藏族自治縣雙語教育考核辦法》（2001）等。雙語教育法律和規章的制定在不同省、區有著很大差距，雙語教育法律體系的整體發展極不平衡。

（二）對少數民族雙語教育立法的重點和難點沒有充分認識

我國民族地區雙語教育模式正處在一個變革時期，即從“以民族語言文字為主要教學用語”的模式轉向“以國家通用語言文字為主要教學用語”的雙語教育模式。這就要求雙語教育法律法規要緊跟形勢變化，在保障實現“民漢兼通”的同時，起到既促進國家通用語言文字的推進，又要保護民族語言文化良好傳承的作用，兩者不可偏廢。從現實情況來看，國家通用語言文字，即漢語文在少數民族聚居地區的推進已經取得了巨大的進展。截止2014年底，新疆接受雙語教育教學的學前和中小學少數民族學生以及“民考漢”學生達200.83萬人，占學前和中小學少數民族在校學生總數的80.91%。在多民族雜居地區，除民族中學的民漢雙語班外，學校課程已經基本上全部使用漢語教授。部分現行的雙語教育相關法律、法規，只強調了國家通用語在民族地區學校教育中的作用，而沒有對少數民族語言給予同樣的重視。從《憲法》角度講，少數民族選擇不學通用語并不違憲。由此可見，怎樣規定國家通用語和少數民族語言的權利范圍、保障二者協調發展既是雙語教育立法的重點也是其難點。

此外，雙語教育法律法規的出臺和推行難在其立法程序和執行保障。由于自治區條例、單行條例通過須由全國人大常委會通過，雙語教育立法在法案提出、審議、通過等程序上有較大難度。作為地方，如地市級、縣級法規出臺，又會有法律效力不高，執行難度大的問題。加之目前省、自治區級的雙語教育法律法規大多只有政策性的規定，而無詳細的執行標準和獎懲制度，各相關主體的責任范圍和責任內容不清晰，導致雙語教育在財政撥款、行政管理、社會責任等各方面都沒有明確的規章可依。教育部門單打獨斗，沒有將學校、家庭、社會、宗教機構等組織機構的力量聯合起來，群眾基礎和輿論監督力量薄弱，為雙語教育的開展和執法帶來不小的障礙。

（三）少數民族雙語教育中的違法違規現象

目前，少數民族雙語教育法律法規的制定和出臺嚴重滯后，使得雙語教育實施過程中的部分違法違規現象并無相應的專項法規約束，主要表現在以下兩方面：

一是管理混亂，雙語教育法規得不到充分落實。部分地區的民族教育部門辦事效率低下、立法部門缺乏有效監督，對雙語教育沒有足夠的重視。加之，雙語教育的成本原本就比一般學校教育高，地方政府負擔較重。雖然一些地方民族教育條例中規定了雙語教育要設立專項經費，對雙語教師培訓、雙語教學單位的基礎建設等要優先保障，但是許多行政管理部門“上有政策、下有對策”，想盡各種辦法挪用、截留雙語教育經費，有的地方則根本沒有設立雙語教育專項資金，雙語教育單位只能和其他項目、機構競爭有限的經費。而出現在地方法規中篇幅、內容非常有限的雙語教育條例沒有具體的執行標準，缺少法律監督和約束手段，使相關規定流于形式，難以追究具體責任，很難落實到位。

二是部分少數民族地區由于地理位置和經濟發展水平等原因，大量學生難以完成九年義務教育。相比接受學校的雙語教育，有些少數民族地區的家長更愿意把孩子送到寺廟，或輟學回家從事生產勞動。有的學生家長認為孩子接受雙語教育最終會既說不好漢語也說不好本民族語。有些地方政府規定，對于不完成九年義務教育的學生，村里、鄉里要向該學生所在家庭收罰金，但真正實施非常困難且會損害群眾接受雙語教育的積極性。部分學校為了完成九年義務教育的指標，私下與學生簽訂“協議”，學生可以不到校上學，只需參加畢業會考。這些情況要求雙語教育法律法規的制定要結合當地宗教、經濟、文化的現實，使相關法規能關照到少數民族群眾的切身利益和實際情況，更有利于其實施和執行。

三、依法開展少數民族雙語教育的幾點建議

（一）進一步完善雙語教育法律法規體系

2002年發布的《國務院關于深化改革加快發展民族教育的決定》中明確規定，“要加快民族教育立法工作，把民族教育工作納入法制化軌道”。少數民族教育權既是基本權利，也是特殊權利。雙語教育是保障少數民族受教育權的充分體現。國家應建立從中央到地方的少數民族教育法律體系，盡快出臺《少數民族教育法》，加強其作為上位法的指導和約束力量，并逐步提高雙語教育的法律法規層級。雙語教育立法必須體現對民族教育和民族語言文化的特殊保護，并在法律法規制定過程中尊重此特殊性，使省、自治區層級能適當簡化制定、審核程序，優先審批、通過雙語教育相關法律法規。中央政府應進一步指導并推進各地雙語教育立法的進程，為各地搭建互相交流、學習的平臺，使好的雙語教育立法經驗能被及時分享。形成從中央到地方的雙語教育立法合力，縮小地區之間雙語教育立法水平和雙語教育成果方面的差距，使全國雙語教育立法協調、平衡發展。

（二）把握雙語教育立法的重點、難點

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“大力推進雙語教學。全面開設漢語文課程，推廣國家通用語言文字。尊重和保障少數民族使用本民族語文接受教育的權利。”而長期以來，教育領域對民族語、漢語、英語的學習認識存在一定誤區。我們應該認識到，少數民族學習母語是其權利，學習漢語是責任，學習英語是自由，如果把學習漢語和英語都作為責任來要求，增加了學生的學習負擔，也偏離了雙語教育的重點。建立、健全雙語教育法律法規體系，就要通過法律來保障少數民族學生學習和使用本民族語言文字的權利，保護和發展少數民族文化。雙語教育法律法規的制定與實施需要做好國家通用語言文字與少數民族語言文字之間“一體化”和“多樣性”的平衡，確保“雙語”并行發展，民族教育才能實現依法支教、依法治校。

對于雙語教育法律法規立法難、執行難的問題，中央和地方政府應給予特殊重視和關照。一是要明確少數民族教育立法的重要性和特殊性，盡快在省、自治區層級上頒布相關法規，使雙語教育的效力加強。同時要求所屬各地區制定相應的細化執行條例，使雙語教育既有法律約束和支撐，又有詳細的執行規定和要求，做到強制與引導相結合，靈活應對，統籌兼顧。二是明確各相關主體在民族教育中的責任，具體規定各級政府管理和提供服務的責任，并明確劃分各級政府在教育財政負擔上應承擔的比例與法律責任。在法律責任規定中，還應明確區分少數民族自治區、民族聚居區和散居區的不同責任，避免教育資源分配的不公。同時，以法規形式明確學校、家庭、社會、宗教團體的責任和權利，為雙語教育法律法規的實施營造良好的法制環境。

（三）加強雙語教育法律法規執行和監管力度

針對雙語教育經費到位困難，被挪用現象時有發生的情況，部分省市出臺了相應的規定。例如，《包頭市民族教育條例》第十三條規定：“民族教育經費由市和旗、縣、區財政主管部門核撥，教育行政主管部門管理，實行專款專用，任何單位和個人不得擠占、挪用和截留。”第十六條規定：“市和旗、縣、區人民政府的教育、財政、計劃和審計部門，對民族教育經費的撥劃、使用和效益應當加強監督、審查和審計。”但現實情況是各地民族教育經費總量嚴重不足，核撥時又被減了又減，分配到雙語教育部分已經是杯水車薪。我們建議，由中央對各地民族教育經費按比例劃撥，各地政府教育行政管理部門設立專門的雙語教育專項資金，專款專用。通過依法加強資金使用監管、法律監督力度，建立以人大為核心，審計、監察部門密切配合的監督體系，開展教育經費落實的監察工作，做到的核撥、發放、使用等公開、公正。

此外，相關的政府教育管理部門應該加強雙語教育法律法規的宣傳，讓學生家長和少數民族群眾了解雙語教育實施的目的和方法，消除他們接受雙語教育的顧慮。部分少數民族地區的群眾一生未能走出過大山，認識不到教育所帶來的作用。還有一些少數民族學生家長受到宗教極端勢力的蒙騙，錯誤地認為雙語教育就是同化教育。這些都需要各級教育部門耐心地宣傳、教育，并積極主動配合地方人大、政府法制部門和其他行政部門的監督、檢查，逐步建立、完善輿論監督制度，讓少數民族群眾真正擁護雙語教育政策。

（作者單位：中央民族大學教育學院）

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