欠發達地區專項建設基金管理使用調查

孫立平

由于政策性和操作性強、條件嚴格，欠發達地區在爭取、管理和使用專項建設基金時面臨諸多困難

專項建設項目基金是國家為擴大有效投資，積極緩解經濟下行壓力，解決項目投資及建設過程中資金到位不理想等問題，通過發行債券籌集資金，對“看得準、有回報、不新增過剩產能的重點建設領域”直接注入項目資本金的投資舉措。經過一年多的實踐，專項建設項目基金運作取得了明顯成效，但由于政策性和操作性強，條件嚴格，欠發達地區在爭取、管理和使用中面臨諸多困難，應引起高度重視。

欠發達地區專項建設基金管理和使用存在的主要問題

一是爭取專項建設基金的“合力”不夠。有的地方政府負責人認為項目建設基金雖然期限長、利率低，但總歸是要還的，大量爭取項目建設基金會加重地方財政負擔，因而患得患失，瞻前顧后，失去時機，等到國家政策有變、條件嚴格時再爭取，難度就會加大。同時，由于申報時間緊、項目多、任務重，政、銀、企三方往往難以充分溝通，項目儲備嚴重不足。據參與基金申報的人員講，發達地區項目儲備多，前期準備充分，往往一個項目一個本子，而欠發達地區申報基金項目儲備少，一個項目一張紙。此外，由于沒有相應的部門進行指導協調，許多問題在上報前沒有得到有效解決，有些項目實施前土地性質為非保護性耕地，項目落地后又變更為保護性耕地，加大了項目的投資成本，導致項目不能實現簽約投放。

二是專項建設基金項目撬動銀行貸款的“動力”不足。從項目構成看，項目零碎，缺少有影響力、對銀行信貸資金有帶動力的大項目、好項目，無法有效撬動銀行信貸資金及時跟進，專項建設基金的“杠桿”效應得不到充分發揮。另外，項目簽約率低、基金投放慢也是影響銀行信貸資金支持的重要因素。國家開發銀行對項目初審條件較為寬松，但對項目資金使用條件把控較嚴，資金易得難用，導致大部分資金在投融資企業賬戶上“睡覺”，不能及時支付到項目。而農發行正好相反，資金難得易用，由于大部分項目進展緩慢，導致農發行已到位的大部分資金在項目實施單位銀行賬戶上“睡覺”，不能及時作為項目資本金使用，難以發揮“四兩拔千斤”的撬動作用。

三是欠發達地區爭取項目基金的“能力”有限。本次項目建設基金實質上是政策性銀行以貸款的形式補充項目建設單位資本金不足的問題，設定了由政府融資平臺擔保、修改公司章程、變更項目資本金、政府回購等具體政策要求，欠發達地區往往難以達到這些要求。如農發行對政府回購項目，一般要求最低財政收入作為保障，但由于政府財力有限，只能采取更嚴格的第三方擔保形式申請基金，增大基金申請難度。據農發行反映，由于專項建設基金項目的申報要求主要以未開工項目為主，預期收益不明，導致項目的成熟度較低，配套資金尚未落實，項目建成后風險較大，從而加大了投放項目的投后管理難度，存在一定的投后風險管理問題。

四是項目基金管理“活力”欠佳。項目建設基金主辦行為國開行和農發行，兩家政策性銀行在支持領域和扶持項目上有交叉，國開行占有優質大項目，農發行項目較少，兩者存在著競爭關系。國開行寬進嚴出，初審條件較寬，使用條件較嚴，大量資金沉淀于地方融資平臺，項目建設單位還要背負利息；農發行嚴進寬出，初審條件很嚴，貸款時限較長，導致信貸資金停留在銀行賬戶。這樣，就形成國開行基金爭取項目容易使用難，農發行基金使用容易爭取難的兩種截然不同的模式。兩種模式的共同特點是靈活性不強、應變不足，不利于項目建設基金的爭取、管理和使用。另外，在項目爭取過程中政府、企業積極主動，銀行相對被動。基金爭取到位后，在使用監管過程中，銀行積極，政府對企業監督管理相對松懈。同時，由于許多項目工程進度較慢，對資金的需求不足，影響資金支付進度，出現項目基金閑置。

相關建議

一是提高認識，轉變思想觀念。國家專項建設基金無論是對當前穩增長、調結構、惠民生，還是促進地方經濟長遠發展都將產生深遠影響，各級各部門都應樹立一盤棋的思想，不局限于部門利益，打破條塊分隔，樹立“爭取資金就發展，地方發展我受益”的共同理念，強化政府指導，注重部門協商，形成工作合力。

二是統籌規劃，積極謀劃大項目、好項目。政府牽頭，部門配合，組建強有力的班子，加強項目前期調查研究，加大項目池儲備力度，做到一個項目，一筆資金，一套人馬，一個本子，一步到位，有影響力、帶動力，提高項目建設基金爭取率。

三是加強銜接溝通，爭取專項資金盡快落地。一方面，加強與國開行、農發行的銜接力度，爭取更多的優惠政策，降低基金申請、使用門檻，爭取在資金使用及撥付方面給予更多支持，提高專項建設資金支付率，確保資金早日發揮效用。另一方面，積極支持各銀行金融機構向上級金融機構銜接爭取，及時跟進專項建設基金投入的項目，確保項目資本金到位后，給予足夠的信貸支持。

四是強化監督檢查，提高項目建設基金的使用效益。進一步明確主管部門、監督部門、實施部門的責任，強化監督制約，重點整治基金支付不及時、基金管理不規范、項目質量把關不嚴等關鍵環節的問題，加大問責力度，提高項目使用效益，把項目建設基金管好、用好。

（作者單位為中國人民銀行平涼市中心支行）