基于政策文本計量的中小企業政策體系研究

趙 勇，趙筱媛

(1.中國農業大學圖書館，北京 100193；2.中國科學技術信息研究所，北京 100038)

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基于政策文本計量的中小企業政策體系研究

趙 勇1，2，趙筱媛2

(1.中國農業大學圖書館，北京 100193；2.中國科學技術信息研究所，北京 100038)

基于中小企業政策的分類體系，對1949—2015年以來829份國家層面中小企業政策文本進行計量和內容分析的結果表明：中小企業政策數量呈階段性增長趨勢，政策體系隨市場經濟的逐步健全不斷完善，政策支持手段在不斷多樣化和創新化，政策制定的依據更加科學合理，政策的連續性更加明顯。同時政策也存在“政出多門”與“政策空缺”問題并存、普適性政策較多、專用性政策較少等問題。

中小企業政策；政策文本計量；政策內容分析

近年來，以政策文本為對象，采用定量分析的方法對政策布局及內容特點進行分析，體現了文獻計量學、情報研究與公共管理理論方法的融合，為政策研究提供了新的視角[1-3]，有利于從定量化角度解決定性問題，從整體上把握和探知政策邏輯和戰略取向[4]。本文即采用政策文本計量分析的方法，通過搜集整理1949—2015年國家層面頒布的中小企業政策，形成較為全面的分析數據集，重點量化分析了中小企業政策的類別特征、發文主體分布、發文依據及政策演變規律，進而剖析了中小企業政策存在的主要問題，在此基礎上提出對未來發展中小企業的政策建議。

1 數據及方法

1.1 政策文本收集

為了準確和盡可能全面地收集到新中國成立以來國家層面涉及中小企業發展的相關政策，本研究采取了以下收集策略：一是通過重點機構檢索。在國務院及各部委的官方網站上，以“中小企業”或“小微企業”或“小企業”為檢索詞，對中小企業的專用性政策進行檢索。二是通過重點數據庫檢索。利用清華大學“中國政府文獻中心”的政策數據庫(1949—2015)，在政策全文中，以“中小企業”或“小微企業”或“小企業”為檢索詞，對中小企業的通用性政策進行檢索。三是通過重點文獻檢索。抽取工業和信息化部中小企業促進中心歷年發布的《中國中小企業發展報告》中涉及的中小企業發展的相關政策，對已檢索政策進行補充。最終，本研究獲得829項中小企業的相關政策，包括141項專用政策和688項通用政策。

1.2 政策文本整理

本研究采用“文獻管理方法”，對收集到的中小企業相關政策進行清洗、組織和整理。首先，下載并保存政策文件的全文，按照時間順序將政策文件進行編號；其次，提取政策文件中的核心信息，包括政策名稱、頒布日期、頒布機構、實施日期、發文號、政策依據等，以列表的形式進行組織；最后，對政策頒布機構名稱進行標準化處理，主要是按照國務院機構的變遷過程，將原頒布政策的機構統一歸并至現行機構。

1.3 政策文本分類與標引加工

本研究根據中小企業政策的內容，同時參考工業和信息化部中小企業發展促進中心發布的《中小企業政策一覽表》[5]中政策類別劃分標準，將支持中小企業發展的政策劃分為13個類別，并對每個類別的定義進行了描述(見表1)。

表1 中小企業相關政策的類別及定義

根據政策類別的劃分標準和政策文本的內容，本研究將每件政策文本標注了具體類別，同一政策可以標注多個類別屬性，擁有兩個以上類別屬性的政策將會劃分至“綜合”類別。為了保證分析的可靠性，由三名以上研究人員分別對政策進行了分類標引和交叉驗證。同時，本研究采用Krippendorff alpha系數對政策分類結果的信度進行檢驗。根據Krippendorff[6]的研究，alpha﹥0.8代表具有較強的信度，0.8﹥alpha﹥0.67代表具有一定信度，分類結果可以接受。本研究對中小企業政策的分類結果信度值為0.78，表明分類結果具有可信性。最終，本研究構建了包含829件政策的中國中小企業政策研究數據集，其中專用政策141件，通用政策688件。

2 中小企業的政策體系梳理

2.1 政策的歷時性分析

1) 蘋果園南路與楊莊東街交叉口：①原有配時方案中，階段2和階段3中間存在29 s各方向全紅時間，該時間被浪費，同時會造成各方向車輛的累積；②由于南向西左轉車輛較多，因此第3階段的綠燈時間無法滿足需求.

新中國建立以來，中國政府對中小企業的相關政策始終左右著中小企業的發展進程，從政策的時序分析來看，中小企業政策沿著“政策抑制—政策允許—政策鼓勵—政策提速”四個階段[7]的軌跡發展，包括了三個歷史性的轉折點，如圖1所示。

圖1 1949年以來支持中小企業發展的政策演進歷程

2.2 政策的類別分布

在分析數據集中的829件中小企業政策類別分布結果如圖2所示。支持中小企業發展的“金融”政策數量最多，達到179項，主要涉及了貸款融資、信用擔保、股份債券、抵押擔保等內容。在72項“綜合”政策中，有26項政策是直接針對中小企業而制定，政策內容涉及中小企業發展的多個方面。此外，在科技創新、服務、就業、稅收、基礎設施、人才、市場拓展、進出口、交流合作、知識產權等方面，政府均出臺了相關政策促進中小企業的發展，形成了較為完整的中小企業政策體系結構。

除以上政策類別外，研究中標注的“其他”類別政策共有213項。從政策內容上來看，主要包括行業發展、企業管理、區域發展、環境保護、企業減負等方面。此外，有31項政策不能劃分至具體的類別，占全部政策的3.7%(見表2)。

圖2 中小企業政策的類別劃分

類別名稱政策數量(項)占全部政策的比例(%)行業發展6781企業管理6578區域發展1923環境保護1619企業減負708鄉鎮企業506企業劃分標準304其他3137

2.3 政策的發文主體分析

從機構發文的數量上來看，科技部是制定中小企業發展支持政策的核心政府部門，累計頒發政策165項，主要圍繞中小企業的科學技術創新進行政策引導；科技部、財政部、發改委是聯合發文數量最多的部委機構，政策內容涉及：金融、人才、社會服務、基礎設施等方面；從發文機構的分布上來看，中國中小企業政策文本的發文機構涉及19家國家機構，囊括了國務院以及主要行政職能的部委機關，這些核心政府部門形成了中國中小企業政策體系的整體架構(見表3)。

表3 政策發文機構分布情況(發文量>10項)

公共政策具有延續性，這體現在公共政策本身有一定的體系脈絡，政策之間是不斷完善與細化的，如作為上階(前階)政策，它會成為下階(后階)政策的基礎和依據[8]。從文獻引用分析的角度來看，被引用頻次較高的政策(文獻)通常是具有較高影響力的核心政策(文獻)。本研究通過對分析數據集中政策之間的引用關系進行分析，梳理了中小企業政策體系的核心依據政策(見表4)。研究發現，在支持中小企業發展的政策體系中，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》是被引用頻次最多、也是最為核心的政策之一，說明了促進科技創新已成為近年來政府支持中小企業發展的重要抓手。另外，2003年的《中華人民共和國中小企業促進法》和2009年的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》是支持中小企業發展最為直接的政策，也成為其他中小企業政策制定的主要依據。如增加對時間因素的權重考量，則這兩份專門針對中小企業的法律與政策文件，對后續政策的指導性和借鑒性更強。此外，“十五”“十一五”“十二五”規劃也是支持中小企業發展政策制定的重要依據，在一定程度上說明了在21世紀以來的15年里，政府是在既定的國家發展規劃框架下制定的中小企業相關政策體系，這進一步體現了中小企業政策的科學性和合理性。

3 中小企業政策的現狀、特征與存在問題

3.1 中小企業政策體系的現狀與特征

通過對政策文本的計量分析與內容研讀，可以看出中小企業政策體系正在逐步完善成熟，并體現了如下幾方面特征。

(1)政策數量呈階段性增長趨勢，政策體系隨市場經濟的逐步健全不斷完善。從時間維度來看，隨著國家發展戰略的變化，中小企業政策經歷了政策抑制、政策允許、政策鼓勵、政策提速四個階段的發展[7]。同時，中小企業政策數量總體呈現上升趨勢，說明國家對中小企業的關注程度在不斷提高。此外，中小企業政策隨著市場體系的逐步健全而不斷完善，這也反映了中小企業是市場經濟的重要主體，中小企業的發展程度總是同社會生產力的發展水平相一致的。

表4 核心依據政策情況(被引頻次≥10)

(2)政策的類型較為全面，政策支持手段在不斷多樣化和創新化。改革開放初期，政府對中小企業的扶持政策主要集中于技術改造方面，政策類型較為單一。隨著改革的不斷深入，國家對中小企業扶持政策的類型逐步全面化，目前已經建立起了“以金融稅收政策為核心、以科技創新政策為引導、多種政策類型為支撐”的中小企業政策體系。同時，政策支持手段也在不斷多樣化和創新化，如建立知識產權交易市場拓展中小企業融資渠道；利用間接稅收優惠政策促進中小企業服務機構的發展；發揮政府采購的政策功能拓展中小企業的市場規模，等等。

(3)政策制定的依據更加科學合理，政策的連續性更加明顯。進入21世紀以來的15年里，政府在既定的國家發展規劃框架下制定了支持中小企業發展的相關政策，“十五”“十一五”“十二五”規劃成為中小企業扶持政策制定的重要依據，體現了中小企業政策的科學性和合理性。此外，近年來中小企業政策的連續性更加明顯，主要體現在：一是注重政策的修訂和補充，如2011年5月25日，銀監會發布了《關于支持商業銀行進一步改進小企業金融服務的通知》，10月24日，銀監會再次發布了《關于支持商業銀行進一步改進小型微型企業金融服務的補充通知》；二是政策內容的逐步深化細化，2013年3月12日，工業和信息化部出臺了《扶助小微企業專項行動實施方案》，2014年國務院頒布了《關于扶持小型微型企業健康發展的意見》，通過更為深入細致的條款有力地促進中小微企業發展。

(4)政策思路從“直接補貼扶持”正在向“營造公平環境”轉變。隨著市場經濟制度的不斷完善和成熟，國家對中小企業的扶持政策制定思路正從“直接補貼扶持”而轉向“營造公平環境”。中央及地方政府出臺的中小企業扶持政策中，多項舉措都注重營造良好的企業發展環境，如制止大企業拖欠小微企業供貸款、消除市場準入玻璃門、制止政府尤其是地方政府對企業發展的行政干預等，加大對弱勢小微企業權益的司法保護和法律援助。同時，政策舉措也注重改進對小微企業的支持方式，在服務體系建設方面由直接建設和補貼服務的供給方，轉向從需求方進行間接支持的模式，如加大政府采購、加大對就業貢獻的社保補貼，加大對中小企業技工培訓等具有正外部性的商業活動，提供“培訓卷”等財政支持，等等。

3.2 中小企業政策體系存在的問題

不容忽視的是，中小企業政策體系還存在一些不足之處亟待解決。

(1)發布機構多元化、“政出多門”與“政策空缺”并存。利用政策來扶持中小企業是一項復雜的系統工程，涉及較多部門，所以需要加強政府各部門間的協調和銜接，發揮各項政策的激勵和引導作用，形成政策合力。美國的小企業管理與服務體系中，由美國國會于1953年建立的小企業管理局(SBA)一直是管理小企業事務的核心機構，在服務小企業發展方面發揮著主導作用。相比之下，中國缺乏對中小企業管理與服務的核心機構，現實情況是多個政府部門并行管理中小企業事務。在本研究構建的分析數據集中，發布政策在10項以上的中央政府部門有19個，這一數字一方面說明中國政府各部門對中小企業的關注度均在增加，而另一方面也說明政策發布部門較多，多重目的下多部門的協調難度也在加大，某些領域仍存在“政出多門”與“政策空缺”并存的現象。比如，出臺金融相關政策的即有中國人民銀行、銀監會、科技部、工信部、財政部、證監會等多個部門，有些政策是聯合發文，有些是獨立發文，同時還存在著政策重復制定現象。這些都造成了金融扶持類別的政策數量雖然在數據集中是最多的，但依據實證研究的結果來看，金融類政策執行和實施效果還存在執行不到位、企業需求未得到有效滿足等問題。

(2)支持中小企業發展的普適性政策較多、專用性政策較少。長期以來，中國支持中小企業發展的普適性政策數量增長速度較快，但對于專門支持中小企業發展特別是針對初創期企業發展的專用性政策較為匱乏。可喜的是，2013年以來這一問題已得到重視，國家層面開始有針對性地圍繞小型微型企業的創業和興業出臺相應的政策支持，也將小微企業的發展擺在更加重要的地位，專用性政策數量呈增長態勢。

(3)部分政策嵌入于產業發展或區域發展規劃之中，作用于中小企業的力度較弱。中小企業是中國市場經濟的重要主體，國民經濟和社會發展的主力軍，因此，中小企業政策與產業政策具有較高的相關性。在調研的中小企業扶持政策之中，有67項產業發展政策中提及促進中小企業發展，涉及紡織、花卉、動漫、建筑、機械等多個行業。另外，扶持中小企業也成為促進中國部分區域發展的政策手段之一，包括西部開發、東北振興、中部崛起等。然而，相對其他政策手段，產業政策或區域政策中對中小企業的扶持力度較弱，多數政策都停留在宏觀指導層面，缺少具體的政策措施和實施方案。

4 結語

本文研究建立了新中國成立以來國家層面的中小企業政策分析數據集，利用情報標引加工和計量分析的方法體系對中小企業政策文本的時間分布、類別分布、發文機構分布以及核心政策識別等進行系統研究，可以看出，圍繞金融、創新、知識產權保護、人才等中小企業發展過程中的關鍵要素，國家層面都出臺了扶持政策，已經形成了較為完備的中小企業政策體系。

未來，針對政策體系中存在的一些問題和不足，本研究建議：一是應加強中小企業法律體系的建立，根據企業發展環境、發展規律及發展需求的變化情況，盡快修訂《中小企業促進法》，以《中小企業促進法》為核心，從中小企業技術創新、信用體系建設、融資擔保、稅收優惠等方面積極推進相關法律的出臺，建立健全中小企業法律法規體系。二是著力完善“核心政策+輔助政策”“專用政策+通用政策”的多維度中小企業扶持政策族群，既要確立能夠從全局層面扶持中小企業發展的核心政策群，還要圍繞這些核心政策從技術創新、融資和信用擔保、財稅支持、政府采購、推動進出口貿易等角度確立輔助性政策群，有總有分、有主有輔地服務于中小企業的可持續發展。三是應構建“核心機構+支撐機構”的中小企業管理與服務體系，在相關法律的規范下，明確一個統籌管理全國中小企業事務的機構，同時負責組織協調其他機構協作開展中小企業的管理與服務工作。

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(責任編輯 劉傳忠)

Policy System of Small and Medium-Sized Enterprises in China Based on the Policy Text Measurement

Zhao Yong1,2,Zhao Xiaoyuan2

(1.China Agricultural University Library,Beijing 100193,China; 2.Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

The paper measured and analyzed 829 policy texts for Chinese small and medium-sized enterprises(SMEs)from 1949 to 2015 based on the policy classification system of Chinese SMEs.It indicated that the number of Chinese SMEs’ policy had periodic growth trends characteristics.Along with the market economy gradually perfect,policy system improved a lot.The patterns of policy support were diversifying and changing.Moreover,the basis for policy formulation was more reasonable and the continuity of policy was more obvious.But there existed some problems which included the“overlapping operations by different departments”and“policy vacuum”.In addition,general policies were more than the specific policies.

SMEs’ support policy;Policy text measurement;Policy content analysis

科學技術部國際合作司中外創新對話專項美大地區研究課題“中美兩國支持科技型中小企業創新創業的政策法規與實踐對比研究”。

2016-02-29

趙勇(1980-)，男，吉林人，副研究館員，博士；研究方向：科技政策分析、科研評價。

F270

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