規范商業銀行代理國庫集中支付業務研究——以甘肅省慶陽市為例

■/董建虹 羅會平

規范商業銀行代理國庫集中支付業務研究——以甘肅省慶陽市為例

■/董建虹 羅會平

國庫集中支付是我國財政國庫管理制度改革的一項重要內容，在此改革過程中，代理國庫集中支付業務的商業銀行承擔著大量改革任務，成為改革的關鍵環節之一。但在實際推廣過程中，因管理制度、企業定位和人員素質等因素使其成為改革的薄弱環節。本文以甘肅省慶陽市為例對商業銀行代理國庫集中支付業務進行了調查分析，有并針對性的提出改進建議。

商業銀行 代理國庫 集中支付

國庫集中支付是通過建立國庫單一賬戶體系，依托財稅庫銀電子清算系統，將所有財政性收入集中收繳到國庫單一賬戶體系管理，支出則根據同級財政部門的集中支付指令，將款項直接支付給商品和勞務供應者或用款單位。建立和完善國庫集中支付制度是完善社會主義經濟體制、健全公共財政框架體系、預防和治理腐敗的一項重大財政改革。2001年，黨的十五屆六中全會明確提出要“推行和完善國庫集中支付制度”。經過15年的探索和實踐，目前，各級國庫集中支付業務制度和流程日益成熟。但是，在運行過程中也暴露了一些問題，需要我們進一步探索和研究。

一、慶陽市商業銀行代理國庫集中支付業務的基本情況

2012年，慶陽市開始推廣財政國庫集中支付制度改革，為確保集中支付改革的順利推進，慶陽市財政局和人行慶陽市中心支行聯合下發了《慶陽市財政資金國庫集中支付改革實施辦法》、《國庫集中支付代理銀行資格認定有關事項的通知》等文件。市財政局采用公開招標的方式確定了代理國庫集中支付業務的商業銀行（以下簡稱代理銀行），并簽訂《國庫集中支付代理銀行協議》和《代理財政資金支付與清算協議書》。截止2015年12月底，全市已有1369個預算單位納入了國庫集中支付范疇，其中一級預算單位1293個，二級預算單位76個，約占全市預算單位數量的78.14%。國庫集中支付業務量從2012年底的8.79萬筆，14.49億元，上升到2015年底的50.02萬筆，160.82億元，國庫直接支付占國庫集中支付總額由2012年的63.63%上升到2015年的97.81%。截止2016年5月底，全市國庫集中支付代理銀行共有9家，分別是工、農、中、建四大國有商業銀行和郵儲銀行、蘭州銀行、甘肅銀行、農村信用聯社和村鎮銀行。國庫集中支付各環節安全、高效運行，改革成效顯著。

二、慶陽市商業銀行代理國庫集中支付業務存在的問題

（一）弱化了人民銀行國庫監督職能

《國家金庫條例》明確規定：“國庫部門監督財政存款開戶和財政庫款的支撥，對違反規定的，國庫有權拒絕執行”。但國庫集中支付實施后，推行“先支付后清算”的資金清算方式，即代理銀行根據財政部門支付指令先將資金支付給收款人，再向人民銀行國庫部門申請資金清算。形成代理銀行撥付資金，人民銀行被動清算的局面。人民銀行對代理銀行已支付資金的合理性、合規性難以監督，特別是大額撥款的審核權無法行使。為解決國庫監督職能弱化問題，部分基層國庫依據《國庫集中支付清算協議》委托代理銀行對國庫集中支付業務進行監督，但事實是這一要求既缺乏法律依據，又因代理銀行怕得罪客戶而使國庫監督職能流于形式。同時，人民銀行國庫部門對預算單位通過財政授權支付方式提取現金缺乏有效監督，部分預算單位化整為零多次提取現金，代理銀行不能掌握其現金去向，容易導致預算單位套取、轉移或挪用財政資金，存在風險隱患。

表1 2015年慶陽市國庫集中支付情況統計表 單位：家、個、萬元

（二）財政專戶清理不徹底，清算方式突破制度框架

按照國庫集中支付實施方案，財政預算單位只保留零余額專戶、特設專戶和基建專戶，但是從2015年人民銀行對財政專戶的調查情況來看，商業銀行對人民銀行的調查普遍配合不積極，財政預算單位重復開戶和多頭開戶情況依然嚴重，銀行間競爭客戶和地方財政躲避資金監督成為財政專戶清理的主要障礙。同時，商業銀行代理國庫集中支付業務資金清算方式與現行部分會計法規制度相悖。如商業銀行“先支付后清算”違背了《支付結算管理辦法》中關于“恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的基本原則。

（三）財政部門不能及時向代理銀行提供集中支付限額

集中支付限額是實行國庫集中支付的基礎，也是銀行進行支付結算的依據。但從目前運行的情況來看，預算單位每個月的限額確定以上月資金使用情況為參考，不僅不能保證及時向銀行提供集中支付限額，同時對于非常規性支出無法預測，導致財政部門不斷追加限額，增加了人民銀行及代理銀行清算的工作量，降低了清算效率。

（四）商業銀行違規使用集中支付“零余額”賬戶

按照國庫集中支付規定，代理國庫集中支付業務的商業銀行需要設立國庫集中支付“墊資戶”和“清算戶”，按照先支付后清算的原則辦理國庫集中支付業務，日終確保“墊資戶”和“清算戶”余額為零。但在實際執行過程中，由于種種原因導致這兩個“零余額”賬戶長期有余額。

1.代理銀行未嚴格執行先支付后清算的規定。部分代理銀行為防止財政占用銀行資金，先與國庫部門進行資金清算，再向收款人支付款項，以“支付退回”和“延遲支付”等方式違規占用財政資金，成為“國庫集中支付清算戶”長期不為零的主要原因。

2.資金匯劃失敗后不能及時退回國庫部門。按照國庫集中支付規定，商業銀行對國庫集中支付退回款項應及時退回國庫部門，但據調查大部分代理銀行未執行此規定，而是將資金掛在“集中支付清算戶”，自己協調會計核算中心更正后再進行匯劃。個別代理銀行甚至以資金退回為理由，長時間占壓財政資金。

3.國庫資金清算不及時造成財政無償使用銀行資金。由于人民銀行集中支付系統每日16：50關閉，因此人民銀行各級國庫部門大多要求各代理銀行15：30以前必須向人行國庫部門進行資金清算，否則國庫部門不予受理。這樣，就會出現代理銀行已支付而人行未清算的情況，形成代理銀行墊付資金問題，而目前沒有補償透支利息的規定，代理銀行存在墊付資金卻得不到及時清算或補償的風險，影響其代理國庫業務的積極性。

（五）代理銀行國庫集中支付業務自動化程度不高

一是集中支付系統軟件與國庫會計數據集中系統（TCBS）沒有接口，不能實現國庫集中支付系統與國庫會計數據集中系統（TCBS）數據信息共享，不利于提高國庫工作效率；二是資金清算環節手工干預多。雖然現在各代理銀行和人民銀行的資金清算系統已經比較完善,但在國庫集中支付資金清算時需要逐筆進行導入、審核、匯總和清算，業務工作量較大；三是信息反饋和對賬仍以紙質單據傳遞為主。除財政的信息監控外,其他環節都是紙質單據傳遞,如報表和對賬單等均是人工傳遞，沒有充分利用現代網絡和信息技術，工作效率低，風險隱患較大。

三、規范商業銀行國庫集中支付業務的建議

（一）建立健全國庫集中支付監督控制體系

1.增強人民銀行的監督職權。健全的監督機制除了包括財政部門自身的監督職能外，還應包括相關業務往來的外部監督。加強人民銀行對財政資金的外部監督有助于國庫集中支付資金的安全、高效使用，解決財政部門內部監督職能弱化等問題。一方面要增加人民銀行國庫部門對代理銀行資金清算業務的監督，全面把握和監督每筆資金的流向。事前做好對每筆財政資金用途的合規性審核、事中審核代理銀行申請劃款數額的及時性和準確性、事后定期開展對代理銀行國庫集中支付業務進行監督檢查；另一方面要做好集中支付月度對賬工作，通過和財政、代理銀行實時對賬，防范和化解國庫資金風險。

2.明確代理銀行國庫集中支付監督職權。“先支付后清算”規定使代理銀行的國庫集中支付監督作用更加突顯，若不能發揮代理銀行的監督職能，就有可能超范圍撥付資金，甚至造成財政資金流失。

3.開發國庫集中支付業務實時監控系統。充分發揮計算機和網絡信息技術，對財政資金實施動態監測，實現財政資金的實時、動態、在線監控，將被動監督轉為主動監督。通過動態監控系統發現問題和疑點，及時核實和糾正，有效預防預算單位、代理銀行向其他賬戶劃轉資金等違規行為的發生。

（二）因地制宜實施制度創新，不斷完善國庫集中支付制度

1.修改完善《國庫集中支付資金清算管理辦法》。財政、國庫、代理銀行要結合當地的實際情況，切實制定符合本地實際的國庫集中支付資金清算管理辦法，詳細規定集中支付業務操作流程和要求，確保國庫集中支付資金清算及時。

2.制定與國庫集中支付相適應的部門預算管理制度。逐步建立科學完善的預算定額和支出標準，使部門預算更準確、更及時、更有效，減少臨時性限額追加和限額調整頻次。

3.明確財政占用銀行資金的補償標準。目前，對于銀行占壓財政資金的行為人民銀行按照《金融違法行為處罰辦法》對代理銀行進行處罰。但對財政占用銀行資金的情況，卻沒有相關的補償依據，導致部分代理銀行不能嚴格執行先支付后清算的國庫集中支付要求，挫傷銀行代理國庫業務的積極性。因此，財政部門與銀行簽訂代理國庫集中支付協議時必須明確規定財政占用銀行資金的補償標準，充分維護代理銀行的合法權益。

（三）加強財政專戶管理和公務卡推廣

1.加強對財政專戶的監督管理。國庫部門對外要加強與財政部門的協調，做好財政專戶的清理，對內要加強與賬戶管理部門的協調溝通，建立專戶開設情況共享機制，做到對專戶的全面掌控，杜絕重復開戶和多頭開戶情況的發生，確保專戶資金合理規范使用。

2.進一步推廣公務卡結算方式，取消預算單位零余額賬戶提取現金的功能。公務卡中單位卡賬戶中有一筆財政部門核定的備用金，由預算單位的零余額賬戶轉入，用于預算單位辦理公務支出報銷，代扣代繳支付結算，其不能提取現金、不能消費，只能用于報銷、轉賬。當發生相關支出時，先由公務卡賬戶進行支付，再由財務人員及時按照實際支出，通過國庫集中支付系統分項目轉回公務卡單位賬戶，補足備用金。通過公務卡的推廣，最大限度地控制預算單位提取現金，準確地掌握財政資金每一筆支出的用途和去向，強化對財政資金的監督管理。

（四）加強代理銀行國庫業務人員的教育和管理

沒有規范的管理就沒有高質量的核算，沒有合格的業務人員就無法真正發揮國庫集中支付監督職能。據調查，慶陽市9家國庫集中支付代理銀行均沒有國庫集中支付相關內部管理制度，單位業務考核制度涉及國庫集中支付業務的只有工商銀行和農業銀行2家。2015年代理銀行對工作人員進行集中支付業務培訓的只有工商銀行、甘肅銀行和村鎮銀行3家，絕大多數銀行機構業務人員對國庫集中支付規章制度不熟悉，工作責任心不強，監督意識不強。因此，強化對代理銀行國庫集中支付業務人員的教育和培訓，成為規范商業銀行代理國庫集中支付業務的重中之重。一是要推行國庫代理業務持證上崗制度。財政部門和人民銀行在確認商業銀行國庫集中支付業務代理資格前，應組織工作組對其業務人員培訓情況進行檢查驗收，對國庫業務制度和操作流程熟悉的人員下發國庫業務上崗資格證，只有每個代理網點有2名以上國庫業務持證人員的商業銀行才能代理國庫集中支付業務；二是要建立國庫業務培訓機制。要求地方財政和人民銀行每年定期組織國庫代理業務培訓，集中講解最新的國庫集中支付等國庫業務制度、規定和要求，不斷提高國庫工作人員的業務素質；三是要健全國庫集中支付業務人員考核激勵機制。代理銀行的行員績效考核制度應明確列入國庫代理業務的考核和獎懲規定，增加其考核比重，通過各種方式鼓勵國庫人員不斷學習新知識，掌握各項政策法規和制度要求，為有效履行國庫職責奠定基礎。

（五）增強國庫集中支付業務的自動化程度

推行國庫業務無紙化辦公，增強國庫集中支付業務自動化程度，減輕一線國庫工作人員的業務量。財稅庫銀橫向聯網系統，為各聯網單位搭建了信息交換和信息共享平臺。特別是人民銀行國庫會計核算數據集中后，TCBS系統（國庫會計數據集中系統）與TIPS系統（財稅庫銀橫向聯網系統）實現了無縫連接，為國庫集中支付橫向聯網業務的開展奠定了基礎。同時通過財稅庫銀橫向聯網系統辦理國庫集中支付業務，以實現數據信息共享、多方對賬和多渠道監控的目的，實現財政資金實時清算，減少代理銀行墊資等問題，提高國庫集中支付的效率。建議大力開發TCBS中與國庫集中支付相關的應用軟件，完善TCBS的對賬和監督功能，實現國庫集中支付系統和TCBS的無縫連接，進一步增強國庫集中支付業務的電子化程度。

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[3]陳翠梅.對完善商業銀行代理集中支付業務的調查與思考〔J〕.中國電子商務，2014（01）.

[4]曹晏平.對商業銀行代理國庫集中支付業務監督管理的思考〔J〕.時代金融旬刊，2015（03）.

◇作者信息：中國人民銀行合水縣支行

◇責任編輯：何 眉

◇責任校對：何 眉

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1004-6070（2016）12-0014-04