醫療養護對接，資源如何結合？

王紅帥++宏源

摘要：“醫養結合”的提出，旨在應對當前慢性病、失能與半失能老年群體的養老新困境，而醫療與養護資源應該如何結合一直是該模式面臨的關鍵問題。作為系統性、整體性的養老新模式，“醫養結合”的實現需要建立在碎片化服務的整合之上。梳理國內外關于服務整合的經驗和觀點，基于“整合的社會服務”理論，有助于為“醫養結合”模式的推進提供有益的理論思考。

“醫養結合”由“醫”和“養”組成。但在當前，我國的醫療和養護資源仍分散在不同的服務領域。因此，在具體的實施中，“醫養結合”必將是基于來自民政、衛生與人力資源和社會保障等部門的碎片化服務的整合之上的，這也是推進“醫養結合”的核心問題所在。在這樣的背景下，本文主要選取運用“整合的社會服務”（integrated social service）理論，以回應服務分離的問題，為推進我國“醫養結合”模式提供理論思考。

一、國內外關于服務整合的探索

在我國，政府部門和學術界對如何構建中國特色的社會服務體系還處在探索階段，但也有不少學者在這一領域做出了有益的嘗試。有學者歸納，中國“整合的社會服務”可采取的形式包括：合并、協調配合、分工合作/聯合工作、伙伴關系——這一模式將為結束傳統社會服務的碎片化、改革社會服務運行機制提供有效的手段與途徑。另有學者歸納，社會服務整合主要強調地方政府或社區層面的服務連接，呼吁從社區層面的組織網絡化合作出發，整合地方資源，以解決服務對象的多方面問題，滿足其多樣化需求。而在歐美國家，面臨社會資源碎片化的困境，其在推動社會服務整合方面已經做出了有益的探索。如芬蘭在行政機構上統一籌建負責社會福利的社會服務局，英國社會服務法對政策法規整合的嘗試，加拿大社會組織在資金整合（省級政府投資+民間集資）等方面的嘗試，都為我國的社會服務整合提供了借鑒藍本。

綜上，在服務碎片化的背景下，中國與歐美國家等都對服務整合的問題展開了探討，中國對此問題的討論處在嘗試階段，歐美國家已產生許多有益的理論成果。“整合的社會服務”這一概念也源自歐盟與美國等國家。如英國學者芒迪（Munday）曾對“整合的社會服務”下過一個定義，即“運用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴關系等，促進各種相關社會服務之間更好的協調，使服務對象獲得更有效的和高質量的服務，提高服務對象和供給者的滿意度”。結合中國學者的探索，有助于運用“整合的社會服務”理論對“醫養結合”模式作簡要的實用性分析。

二、“整合的社會服務”理論視角

根據目前中國學者結合中國社會服務的情況所探索提出的“整合的社會服務”理論，推進“醫養結合”應該遵循以下流程與框架：

（一）準備階段

準備階段是整合社會服務的基礎階段，要求明晰整合要素、找出整合障礙、確立整合目標、構建整合框架。唯有在這一階段將衛生和社會服務部門有效地整合起來，才能將“醫養結合”納入到社會服務的整體協調中。

（二）整合階段

1.行政機構的整合：將社會服務業務整合在一起集中管理，或是進行多部門合作分工的部門間協調。就整合方向而言，其可分為垂直整合與水平整合。應用在“醫養結合”中，各相關部門需要既明確職責，又相互配合。政策的縱向傳達與信息的橫向交流是各相關部門相互協調的重點。

2.政策法規的整合：制定統一的社會服務政策法規，以及社會服務政策法規與相關政策法規的協調配合。在“醫養結合”中進行相關政策法規的相互銜接，在政策層面上為“醫”和“養”服務的融合創造條件。例如，以民政部門牽頭的“以養促醫”的政策應與人社部門“以醫促養”的政策積極融合。

3.管理功能的整合：以合并、協調等形式，實現監督評估機制和質量管理的整合，以及與中央財政預算的整合。在“醫養結合”中將寬松的準入制度與嚴格的事后監督相結合，構建嚴格高效的監督評估機制。

4.服務功能的整合：整合和重新規劃服務對象、服務設施和服務項目。在“醫養結合”中，為給服務對象（老人）提供更好的服務，服務對象要細化，服務設施與項目要多樣化、靈活化。總之，要通過多種途徑提高“醫”服務和“養”服務的質量，并提高其利用效率。

5.系統內外的整合：在政府和非政府之間、公共服務部門與非公共服務之間建立伙伴關系，包括形成社會服務與衛生、社會服務與社會住房、社會服務與就業、社會服務與社會保險等的分工負責和聯合工作機制，在“醫養結合”中注重系統性地提供聯動服務。區別于行政機構的整合，系統內外的整合更多側重的是在分工和聯合層面上。

6.資金的整合：將不同來源、不同數額、目標相近的資金統籌安排，集中使用，以提高資金的利用效率。所以，除了整合中央財政預算，也要在“醫養結合”中擴大社會服務的資金來源，吸納多方資本，合理統籌規劃資金利用。

（三）評價階段

這一階段必須嚴格遵循既定的程序和指標，以是否完成整合目的、提升社會服務體驗、構建完整的社會服務框架、推動相關政策機構改革等指標，作為社會服務整合的標桿與藍本。當然，“普遍”的整合辦法是不存在的，選擇合適的設計方案至關重要。“醫養結合”涉及“養中設醫”、“醫中設養”與“醫”、“養”就近合作等類型，對“醫養結合”全面的評估也要分類型、分指標。

三、結語

社會服務的整合對“醫養結合”模式至關重要，而“整合的社會服務”理論可為推進“醫養結合”模式提供有益的借鑒。該理論在整合階段主要體現為：行政機構的整合、政策法規的整合、管理功能的整合、服務功能的整合、系統內外的整合、資金的整合。其中，管理功能的整合、服務功能的整合、系統內外的整合、資金的整合又可視為“功能整合”。面對服務的碎片化，“整合”已是社會服務改革與發展的必然趨勢要求，也是“醫養結合”模式的必然發展路徑。

責任編輯：張 煒