大城市撤縣設區經濟績效的異質性研究

于志強+吳建峰+周偉林

編者按：

本期專題論壇的主題是“統籌兼顧的城市規劃管理與跨越式發展”，共有11位專家學者分別從大城市撤縣設區的經濟績效、城市管理數據化的內容體系、城市公共安全的風險評估、未來都市圈發展的布局設想、新型城鎮化建設的模式路徑、建設兼具文化魅力的山水城市等角度，論證了城市管理過程中統籌兼顧、分類施策的重要意義，并提供了助推未來城市管理如何提質增效的跨越式路徑。

摘要：我國各地具有明顯的行政經濟區特征，市場化進程不斷推動這種剛性制度發生調整，地方政府多順應這一趨勢，將行政區劃調整作為調節地方經濟發展的重要手段，撤縣設區近年來成為最頻繁的調整形式之一。使用合成控制方法，利用杭州灣附近13個縣級行政單位1993～2012年的經濟數據，對余杭和蕭山進行撤縣設區政策效果的識別和量化，并呈現出政策影響明顯的異質性，為政策分析評估打下基礎。從城市規劃、工業集聚的角度考察異質性的來源，有助于討論以區市兩級角色分工的視角審視撤縣設區政策的潛在影響，為加深理解撤縣設區政策提供一些補充和借鑒。

一、引言

在我國行政經濟區特征比較明顯的現實背景下，行政區劃調整經常成為地方政府應對經濟發展變化的有形之手。[1]上世紀八十年代以來，國內掀起了幾次行政區劃調整的熱潮，不同時期的調整形式重點也有差異。[2-4]進入二十一世紀，各個大中城市發展矛盾突出，城市地方政府將調整下轄的區縣行政區劃，作為應對城市發展問題、追求城市經濟增長、整合城市資源、提高城市集聚功能和城市化水平的重要手段。[5]

區縣行政區劃調整，對自身和所在城市整體都可能帶來不同的影響，[6-8]對涉及主體的經濟績效影響也仍有需要厘清的地方，對區縣層級經濟績效影響進行補充研究，可能會發現政策影響的更多細節，有利于加深完善對這種重要行政區劃調整的認識，為后續的政策運用提供一些更清晰的借鑒。

撤縣設區調整在區縣層面上經濟績效影響仍然存疑，一個重要原因是缺乏合理有效的技術手段分離和量化政策影響，影響的異質性更難衡量，也就無法準確地對政策提供效果評估，不利于政策的推進或者調整。本文采用國際上擬實驗分析中常用的合成控制技術，分離和量化行政區劃調整對區縣的經濟績效影響。從內容上看，關注政策的異質性影響，相較傳統計量研究所揭示的平均處理效應，可以發現更多政策影響的細節。現實意義上說，撤縣設區調整能否實現區市兩級單位的雙贏，還是對區縣層級帶來非理想的結果，可能通過哪些途徑產生影響，成功和失敗的比較給我們帶來哪些啟示？

本文以蕭山和余杭撤縣設區后的經濟績效為考察內容，以人均GDP等變量為主要考察指標，通過合成控制手段，定量分析撤縣設區調整對蕭山和余杭經濟績效的影響。在此基礎上，通過城市總體規劃文件、微觀工業企業數據和區市兩級角色分工的視角，對經濟績效的影響機制作出解釋。本文旨在對蕭山和余杭撤縣設區后的經濟績效得到具體定量的分析和結論，并檢驗結論的穩健性，通過定性、定量手段對經濟績效表現提供實證支持的明確解釋，嘗試給出一些政策建議。

二、研究方法和數據

（一）合成控制方法

本文采用合成控制方法分離政策效果，利用與研究對象比較相近的一組區縣作為余杭和蕭山的控制對象組，擬合撤縣設區之前的余杭和蕭山，在撤縣設區之后，利用合成余杭和合成蕭山與真實的余杭和蕭山對比，之間的差距可以認為是撤縣設區之后余杭和蕭山對原有發展路徑的偏離，這個偏離就是政策所造成的影響。

（二）研究數據介紹

1.控制對象組的選擇

本文以地處杭州灣與研究對象相似的縣市組成控制對象組。這些控制對象與研究對象同屬一個經濟區域，盡量排除不同區域經濟帶來的巨大差異；相似的行政和政策環境，盡量減少本文研究變量以外的因素帶來干擾；各個對象的變量取值范圍盡量涵蓋研究對象的變量取值，保證合成可以實現。具體選取的縣和縣級市是：杭州下轄的桐廬縣、富陽區、建德市、臨安市；紹興下轄的上虞區、柯橋區；寧波下轄的余姚市、慈溪市；嘉興下轄的桐鄉市、海寧市、平湖市。

2.時間區間

研究時間區間的選擇應盡可能長，以便進行事前擬合和為政策識別留出足夠時間。結合統計數據的可得性，本文選擇的事前起始時間為1993年；事后時期截至到2012年，因為上虞、柯橋在2013年，富陽在2014年都發生撤縣設區，這幾個控制對象在合成中可能會占據較大權重，從而對合成的“反事實”研究對象產生嚴重扭曲。綜上，研究區間為1993～2012年。

3.預測變量

被解釋變量和預測變量的線性程度越高、預測變量對被解釋變量的解釋力越強，最終被解釋變量的擬合程度越高。本文被解釋變量是人均產出，參考余靜文、王賢斌的結論，[9，10]同時結合數據可得性和一致性，選取以下變量作為合成的解釋變量：（1）固定資產投資與GDP的比值；（2）社會消費品零售總額與GDP的比值；（3）第二產業增加值與GDP的比值；（4）第三產業增加值與GDP的比值；（5）金融機構本外幣存款余額與GDP的比值；（6）事前某些年份的人均產出。

4.數據來源

本文數據來源主要有三個，《浙江60年統計資料匯編》、各地年鑒、各地統計年鑒，三個數據來源以各地的統計局數據為本源，數據一致性較好，對于部分數據缺失，使用了《中國區域經濟統計年鑒》進行了補充，并驗證了數據的一致性，部分資料參考了各地政府網站和公開資料。

為了緩解各個對象絕對規模差異和存量調整的影響，本文選取了各經濟變量的比值和人均水平作為預測變量，利用各年的現價統計數據直接得到比值數據；利用各個對象每年可比價格增速或者生產總值指數，以1993年為基準對人均產出進行了價格調整。

三、余杭和蕭山撤縣設區經濟績效考察

（一）余杭撤縣設區經濟績效影響

余杭于2001年2月2日被國務院批準撤縣設區，以2001年為事件沖擊年份，對余杭進行模擬合成如表1。

可以看出，合成余杭與真實余杭各個預測變量都十分接近，合成余杭較好模擬了真實余杭的經濟特征。在合成余杭中，上虞占據了最大權重，達到40.5%，其次是余姚和柯橋，分別占比23.6%和17.2%。

合成結果得到真實余杭與合成余杭各年人均GDP，我們以年份為橫坐標，二者差值為縱坐標做出演進圖（圖1）。可以發現，在2001年之前，兩者之差一直在零坐標軸附近震蕩，沒有出現方向性的偏離，整個事前時期二者差值的平均僅為-14元，可以說事前的擬合狀態很好。

在2001年及以后，真實余杭和合成余杭的差值持續為負，而且呈現出三段明顯的趨勢，分別是2002～2004年差距擴大的趨勢、2005～2008年差距減小的趨勢，2009～2012年差距再次快速擴大的趨勢，到2012年余杭實際人均收入損失了2 656元，或者幅度下降了5%，可以認為，撤縣設區對余杭的經濟績效影響是不利的。

（二）蕭山撤縣設區經濟績效影響

與余杭類似，對蕭山合成結果如表2。

合成蕭山對真實蕭山各個預測變量的擬合程度同樣較好，從合成對象賦值權重來看，柯橋占比61%，桐鄉占比39%。同樣給出真實蕭山與合成蕭山的人均GDP差值來分析擬合效果和政策影響（圖2）。

撤縣設區對真實蕭山經濟績效產生了明顯的正向影響。具體來看，2001～2002年蕭山快速拉開與合成蕭山的收入差距；2003～2005年收入差距增長速度有所放緩，但仍在擴大；2006～2012年真實蕭山又進入到快速發展時期，到2012年，蕭山的經濟績效改善使得人均產出相對于撤縣設區前提高了11 097元，或者說幅度提高了16.36%，可以認為撤縣設區對蕭山的經濟績效影響是非常有利的。

（三）穩健性檢驗

政策影響結論的穩健性取決于研究對象“反事實”合成的穩健性，合成對象對真實對象的模擬是否隨時間產生動搖？我們采用兩個思路來檢驗，沖擊時間穩健性檢驗：隨機選擇政策沖擊時間的前后某年作為虛擬沖擊時間，觀察合成的“反事實”對象是否有顯著差異；控制對象穩健性檢驗：檢驗合成中占據較大權重的控制對象本身是否發生偏離。

1.沖擊時間穩健性檢驗

我們隨機選擇1998年和2004年為虛擬沖擊時間，分別對余杭和蕭山進行虛擬沖擊合成，合成結果如圖3。

余杭選擇1998年或者2004年虛擬沖擊合成都沒有對政策影響的趨勢性結論產生動搖，2001年后仍然形成三個發展階段，而且總體趨勢未發生改變，從細節來看，虛擬沖擊年份不同時，對人均GDP影響的具體數值表現出一定差異，但這種差異并不動搖對撤縣設區政策的結論性判斷。對蕭山也是類似情況，兩個虛擬沖擊合成并未改變蕭山在2001年之后的三個階段發展趨勢。可以說，對蕭山和余杭的合成在時間隨機性方面是穩健的。

2.控制對象穩健性檢驗

蕭山的最大權重控制對象——柯橋經濟發展狀況在整個控制組中最好，無法對其實現有效合成，因此我們主要對余杭的控制對象進行合成檢驗。合成余杭中上虞占據了最大權重40.5%，我們采用同樣的預測變量和沖擊時間，利用其余10個控制對象合成上虞，合成檢驗的結果顯示在2002年以后真實上虞經濟績效持續性地弱于合成上虞（對上虞仍需進行穩健性檢驗，合成上虞中，富陽權重最高，通過對富陽的合成發現富陽沒有趨勢性的結構變化，因此上虞的趨勢性結構變化是穩健的）。上虞在2002年后的經濟績效持續性惡化，將按照40.5%的權重帶動合成余杭出現經濟績效惡化，從而使得政策的不利影響出現低估。

我們用排除上虞后的控制對象組重新合成余杭，如圖4所示。對比圖1在包括上虞的合成時，2012年合成余杭與真實余杭之差為2 656元，圖4排除上虞后的合成顯示二者之差為3 021元，影響量值為365元，低估幅度14%左右，所以上文得出的撤縣設區對余杭經濟績效的不利影響結論并沒有發生改變。

同理對合成余杭權重第二的余姚進行檢驗，發現余姚不存在趨勢性的經濟結構改變，同樣不改變對余杭的政策評估結論。無論是沖擊時間的檢驗還是沖擊對象的檢驗，可能會對具體數值產生影響，但都不改變明確的趨勢，可以說合成控制方法得到的撤縣設區政策評估結果是穩健的。

四、余杭、蕭山經濟表現異質性的理解

（一）城市規劃的影響

2001年兩地撤縣設區后，杭州市府在該年4月下發文件，明確兩地撤縣設區后的管理權限等問題（參見《中共杭州市委杭州市人民政府關于蕭山余杭撤市設區后管理權限等問題的通知》），強調了城市規劃的編制管理，其余經濟管理權限并未太多干預。

杭州于2001年1月開始編制《杭州市城市總體規劃（2001-2020年）》，2002年9月完成。規劃明確杭州城市發展方向為城市東擴，旅游西進，沿江開發，跨江發展，實施南拓、北調、東擴、西優的城市空間發展戰略，形成以錢塘江為軸線的“跨江、沿江，網絡化組團式布局”。很明顯，從2001年開始杭州已經明確了發展重點向錢塘江以東的蕭山進行拓展，這是杭州所處區位特點所決定的，也客觀上對經濟資源的轉移產生了明顯的方向指導。

2004年，杭州市府下發文件（參見《中共杭州市委杭州市人民政府關于加速蕭山、余杭區融入大都市的若干意見》），推動加快余杭和蕭山融入大都市進程，強調在規劃、土地、基礎設施、產業布局等方面的融合，對蕭山的功能定位是先進制造業集聚區、高新技術產業吸納區、都市農業示范區和現代化文明新城區；對余杭的功能要求是承擔老城區的生活生產、休閑、信息服務功能分流，與主城區形成合理的產業協作體系。可以看出，余杭和蕭山在杭州城市總體規劃中所處的政策環境截然不同。

王偉武研究表明，余杭在1991～1999年、1999～2008年兩個時間段，城市用地拓展面積分別為31.05、58.85平方千米，拓展速度分別為3.88、6.54平方千米每年；蕭山在1991～1999年、1999～2008年兩個時間段，城市用地拓展面積分別為48.99、223.91平方千米，拓展速度分別為6.12平方千米每年、24.88平方千米每年。[11]二者用地拓展在兩個時間段表現出的差異，或可佐證規劃對二者發展產生的影響。

（二）工業企業數據的檢驗

考察撤縣設區對兩地工業產出和集聚可能產生的影響，所用模型如下：

其中，con為常數項；output為期末產出，取值為2000年和2003年產出值；initial為期初產出，取值為1998年和2001年產出值；t為時間啞變量，2001年前賦值為0，2001年后賦值為1；initial*t為交叉項；為滿足經典假設的誤差項。、和為待估計系數，分別衡量集聚效應、時間效應和集聚效應隨時間的變化。所用數據為余杭和蕭山1998～2007年的規模以上工業企業數據。

回歸結果顯示，1998～2003年，余杭和蕭山都表現出顯著的產業集聚特征，其中蕭山的集聚強度大于余杭。時間效應上，時間演進對余杭的工業產出作用統計不顯著，對蕭山工業產出增長具有顯著正效應，與前文2001～2003年兩地的發展速度變化相一致。交叉項的系數在2001年前后，余杭和蕭山都不顯著，說明2001年前后兩地的集聚效應都沒有發生明顯變化。

余杭和蕭山經過了撤縣設區后的三年“過渡期”，2004年杭州市府發布文件推動兩地與杭州大都市融合加速，我們觀察這一變化帶來的影響。同樣的方法對2001～2003年、2004～2006年時段進行回歸，結果顯示，兩地集聚效應依舊顯著；時間效應上，余杭顯著為正，蕭山顯著為負，與前文2005～2006年兩地發展速度的變化相一致；交叉項的系數，余杭在此回歸中該系數依然不顯著，說明2004年前后集聚沒有發生顯著變化，而蕭山的系數顯著為正，說明2004年之后蕭山的工業集聚效應相對于2004年之前顯著增強，似乎可以佐證，杭州市府在推動兩地加快與大都市融合后，蕭山開始受益于城市東擴和產業東進，在與杭州融合和分工協調中獲得了更大的發展優勢。

（三）角色分工視角的解讀

我們提出以角色分工的視角來區分不同的撤縣設區行為。撤縣設區之后，余杭承擔老城區的生活生產、休閑、信息服務功能分流，角色定位與杭州主城有相當大的重合，二者角色分工模式可視為協助共擔，杭州主城和余杭的經濟資源完成一定程度的存量再分配。隨后，由于角色的同質性，二者將呈現出伴生發展，而且這種伴生仍然以杭州主城為核心，這種角色協助共擔就決定了，余杭與杭州主城關系就是在從屬關系下的經濟資源協調分配。

反觀蕭山，在杭州工業以錢塘江東為重點布局的背景下，承擔了工業集聚區的功能定位，杭州主城與蕭山體現為生產性服務過程與生產性過程分工的角色分配模式，二者的經濟利益是協作關系下的經濟資源協同創造，蕭山的生產過程增長有助于杭州主城生產性服務過程增長，增強主城的集聚輻射的功能，反過來進一步促進蕭山的生產過程，容易形成區市雙贏的局面。可見，余杭、蕭山與杭州主城角色分工和經濟利益關系的不同，影響著各自的發展前景路徑。

區市兩級的角色分工視角強調區市之間的經濟利益關系對區市兩級政府經濟績效的重要影響，而且對處于弱勢地位的區縣政府影響更加關鍵。撤縣設區后，中心城市利用本身的經濟優勢，創造一種區市經濟角色分工，則容易實現協同發展、區市雙贏；反之，區市兩級僅存在行政上的支配從屬關系，缺少經濟角色分工協調，則難以實現雙贏的局面，甚至可能出現犧牲區縣經濟，發展中心城市的情況，這種情況在中心城市本身集聚效應不強、短時間大量撤縣設區等情形下比較容易發生，對于這類撤縣設區調整，值得我們給予一定的關注研究和合理評價。

五、結論

本文采用合成控制方法識別了撤縣設區政策對余杭和蕭山經濟績效分別帶來不利和有利的影響，并通過了穩健性檢驗。分析表明，杭州城市總體規劃對二者的功能定位可能明顯影響了其發展進程，城市用地信息支持這一判斷；利用工業企業數據進行2001年和2004年的產業集聚效應檢驗，發現撤縣設區對兩地工業產出和集聚的影響明顯不同，也支持了合成控制的評估結論；從區市兩級角色分工的視角分析了不同的角色分工模式對兩地發展可能的影響。

近幾年撤縣設區又在全國范圍遍地開花，但撤縣設區不是包治城市百病的萬能靈藥，盲目的撤縣設區有時并不會帶來區市兩地雙贏發展。本文的研究提醒我們，在城市規劃和工業產出方面要關注撤縣設區可能帶來的影響，同時強調對區市兩級角色分工的把握。如果可以形成區市兩級經濟主體的角色分工互補，則容易實現區市兩級雙贏，否則對于整體區域的持續發展可能是有害無益的，因此我們對于撤縣設區應當以慎重理性的態度處理。

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責任編輯：王 縉