城市管理數據化內容體系的操作路徑

王楓云　陳亞楠

摘要：城市作為技術革命和現代文明的搖籃，不僅是一個復雜的綜合體，同時也面臨著許多挑戰。在數據化時代下，大數據技術不僅有利于推動城市管理數據的互聯互通、提升城市管理者的決策水平，還有利于提升協同創新能力、優化公共服務能力。城市管理數據化是指通過對數據的有效挖掘、分析與利用，將其轉化為數據資產，進一步提高城市智能化、互聯化水平，更好地服務于城市的各項管理工作。城市管理數據化不僅有其相應的內容體系，而且須設計具有針對性的路徑，以確保城市管理數據化內容體系的操作化。

一、數據化時代的來臨對城市管理提出了新的要求

（一）數據化時代的內涵

數據化是將采集的信息進行數據轉化，這里包括了數據的采集和數據的處理兩個方面。數據的采集主要是通過硬件來實現的。例如：手機的GPS傳感器不斷地定位我們的位置信息，對人和移動裝置（比如汽車）的行為進行采集；重力傳感器不僅僅對數字設備的橫屏豎屏進行控制，而且能根據重心的位移來記步；手環的血氧傳感器采集血氧信息，對健康數據進行監控并預防等；說到底就是在數字化的基礎上把現實數據化。數據的處理是軟件的算法及實現，包括各種軟件程序，管理數據的文件系統和數據庫系統，以及各種數據處理方法即算法。

數據化時代的到來讓人與人、人與自然之間更加貼近。從一天的開始，我們睜開眼睛就可以從手機上聽取世界各國的最新的動態與最熱門的時事新聞；開車時，我們可以通過GPS帶領我們到達目的地；休閑時我們可以通過微博、微信來與五湖四海的朋友們互動、分享生活；以及生活中各種軟件為你解答生活中種種的疑惑；一天當中我們無時無刻不與數據打交道，正如中國工程院院士、中國計算學會大數據專家委員會主任李國杰所說到的：“在數據構成的世界，一切社會關系都可以用數據表示，人是相關數據的總和。”[1]

（二）數據化時代的特征

數據化時代的到來，使得數據資源的重要性不斷彰顯。我們可以通過數據分析獲取商機、信息與機遇等功能，從之前少數的象牙塔學術精英擴展到現在的企業、科研機構、政府等生活中的各個領域都在不斷更新與運用。其主要特點是：“由數量巨大、結構復雜、類型眾多數據構成的數據集合，是基于云計算的數據處理與應用模式，通過數據的整合共享、交叉復用，形成的智力資源和知識服務能力。”[2]

1.數據容量大且完整性高

數據化時代的到來，讓人們對信息的掌握展現出了前所未有的空間與潛力。隨著各種電子設備、互聯網和云儲蓄等技術的發展，網絡、社交網站、微博微信、手機APP、監測器、攝像頭等都成為了數據信息的來源，人和物的所有行徑都被記錄在案。例如：谷歌公司每天要處理超過24PB數據，相當于104萬8千多個GB，其數據處理量是美國國家圖書館所有紙質出版物所含數據量的上千倍；Facebook公司每天更新照片超過1 000萬張，每天人們在網站上點擊“喜歡”（Like）按鈕或者寫評論大約有30億次；YouTube公司每月接待多達8億的訪客，平均每一秒鐘就會有一段長度在一小時以上的視頻上傳；Twitter上的信息量幾乎每年翻一番，截至2012年，每天都會發布超過4億條微博。[3]再者，隨著云計算的出現使得信息可以不斷疊加，集齊全部數據成為一種可能，不再像以往那樣以部分數據代替整體數據，產生偏差，畢竟個性只是共性的一部分，不能以偏概全。

2.數據種類繁多

網絡化在生活、學習中的程度日益加深，幾乎每個人都成為了信息的提供者，使得各種各樣的數字化知識、信息不斷在增加。科技的發達，也讓復雜多變的信息轉變為可以度量的數據。如今似乎真正進入了一個正如畢達格拉斯學派所言的“萬物皆數化”的境地。社會的進步，經濟的發展為人類的生活帶來了多種多樣的娛樂方式，活動中的信息被實時提取并輸入數據庫，促使數據化時代數據種類繁多且雜的特征也并不是無根據的。

3.預測功能之強大

數據積累之多不僅可以幫助我們發現已有的規律，還能根據這些材料善于預測其發展趨勢，有效幫助人們提供行動建議。例如：“google流感趨勢”（Google Flu Trends）利用關鍵詞搜索預測禽流感的分布；內特·西爾弗（Nate Silver）利用大數據預測2012年美國選舉結果；再例如我們生活中，淘寶會根據你的購買和瀏覽記錄為你推送一些你感興趣的商品，從而增加成交率；不論是法國數學家西莫恩·德尼·泊松（Simeon-Denis Poisson）認為人類行為的松柏分布，還是后來拉巴西（Albert-Laszlo Barabasi）又提出的冪定律，都表明了人類行為的可預測性。因此，現在通過對來自不同側面的數據集整合，不同數據類型之間的關聯性就凸顯出來了，這時對數據進行分析，就能發現其中強大的預測功能。

（三）數據化時代對城市管理的新要求

城市作為技術革命和現代文明的搖籃，不僅是一個復雜的綜合體，同時也應對著許多挑戰。城市化進程的加快和生活水平的提高，加速了城市管理問題的爆發，消除“城市病”，加大城市的正能量成為新一代城市管理者肩負的使命。在數據化時代，大數據技術不僅有利推動城市管理數據的互聯互通、提升城市管理者的決策水平，還有利于提升協同創新能力、優化公共服務能力。

大數據推動城市管理科學化必須從法律保障、發揮數據優勢、優化管理實踐等多個方面采取措施。要想在數據化時代有效對城市進行管理，必須以建立健全的法律體系作為其基礎和保障。數據時代的數據種類繁多且復雜，要想合理提取有效的信息必須開展數據普查，理清已有數據基礎，制定合理的數據準則，保障數據統一性；并不是一切行動都需要數據積累來指導行動的，有時實時信息才是解決問題的關鍵。最近幾年，中國城市應急管理在城市管理中的地位越來越重要，自然災害、交通事故、公共衛生等事故頻發形成了城市管理中一道難以逾越的鴻溝，進行實時監督，由以往的“預報”轉變為今日的“實時報”。保證數據的時效性，在提高城市危機處理的效率中是相當重要的。俗話說：“一個人幸福并不是幸福，全部人幸福才是真正的幸福。”所以在這個數據時代，我們要做到有福同享，把數據進行開放共享，使得社會各界都可以利用數據這個有效途徑，一來可以使數據的利用率提高，二來這也是推動數據城市治理的一種發揮數據優勢的途徑。最后就是政務處理網絡平臺的構建，這是優化城市管理實踐的具體做法，可以在這個信息時代幫助政府實現城市管理電子化、高效化、協同化以及有效監督。

在數據時代我們當然要做到“用數據說話、用數據管理、用數據來決策、用數據來創新”，充分發揮新型大數據技術的巨大潛力，做到對城市事務更透徹的感應、更深入的智能化以及更全面的互聯協同，實現城市管理數據化。

所謂城市管理數據化也就是指通過對數據的有效挖掘、分析與利用，將其轉化為數據資產，以進一步提高城市智能化、互聯化建設，更好地服務城市的各項管理工作。

二、城市管理數據化的內容體系

（一）城市規劃管理的數據化

John Friedmann說，規劃是通過公眾參與的政策制定與實施的過程。城市規劃管理的數據化是指應用大數據技術、物聯網技術、三維地理信息技術和云計算等技術，以城市規劃的信息化為基礎，制定統一標準體系、跨部門協作機制和構建三維規劃平臺以及公眾參與規劃平臺。貫穿從規劃編制、規劃審批和規劃實施等規劃管理的全過程，去實現規劃管理的標準化、協同化、三維化和公眾化，從而進一步促進城市規劃管理的科學性。

1.城市規劃編制方法變革

傳統的城市規劃編制大部分都是采用地形圖和文獻等小樣本實現的，基本上是靠經驗判斷和城市類比做決定，這種方法既不能滿足居住者的需求，也缺乏合理性和科學性。大數據時代的到來，為城市規劃編制提供了新的思維、理念和方法。比如我們可以通過對公交刷卡數據進行分析，從而清楚明了居民的出行活動，以此用來指導城市交通規劃；[4]還有對社交網站數據進行分析，了解民眾對其周圍建筑環境的評價和感受，為城市的改造和建設提供依據，等等。

2.城市規劃協調管控

城市規劃體系、經濟社會發展體系和土地利用體系是環環相扣的，數據化背景下，可以形成一套上下聯動、左右協同的規劃體系，有效實現三者合一。把居民活動、生態環境和交通流量錄入數據庫，從而繪畫出一個全面、統一、精準的數據平臺。這樣就可以對規劃編制進行統籌管理，做到規劃一有變動，及時發現、及時協調、及時調整，避免一些不必要的問題出現。

3.公眾參與性提高

數據時代，數據的產生、傳播、分析和處理都是高速發展的。這彌補了之前專家領銜方式中公眾參與度弱，回饋速度慢的漏洞。如今的技術可以把公民在社交網站、專業平臺等時時產生的個體數據進行搜集和挖掘，簡易分析后，專家就可以有針對性作出信息回饋（如圖1），這樣既可以解決公民的困難，又能抓住事件的重點。當人們的意見得到重視時，人們的參與熱情也就跟著提升了。

（二）城市文化教育管理的數據化

舍恩伯格等認為，“大數據為學習帶來了三大改變：我們能夠收集對過去而言，既不現實也不可能集聚起來的反饋數據；我們可以實現迎合學生個體需求的，而不是為一組類似的學生定制的個性化學習；我們可以通過概率預測優化學習內容、學習時間和學習方式”。[5]

1.政策制定的科學化

在數據的支持下，教學問題不再是依靠各位老師頭腦中的模糊經驗去解決，而是基于對海量教學問題的描述以及教學問題解決方案的分析。早在2002年美國政府就以立法形式表明教育改革和決策必須有實證數據支持。之后我國也推出了“終身一人一號”電子學籍的管理方式。[6]這些從數據海洋中挖掘出來的事實真相以證據為支撐，更加有說服力。所制定出來的教育政策也更加的科學化，更加符合發展的需要，以及引導的作用。

2.教育方式的個性化

如果說互聯網促進了教育的民主化，那么教育文化管理的數據化將實現教育的民主化。現如今人們對市場上流行著的各種大規模在線開放課程教育給予遠大的厚望，基于大數據技術和學習分析，優質的教學、課程資源和服務等全部由數據的形式客觀呈現出來。[7]如：對學生作業、討論區以及提問問題進行分析可以發現學習者遇到的困難，從而對其有效干預，更好地開展適應性學習。再者教師也能夠根據大數據的技術支持，認知最真實的自我，開展靈活多樣的教學，彰顯教學個性和智慧。[8]

3.教育評價的多元化

數據時代，我們可以通過技術層面來實現評價、分析以及促進教學活動的提升。我們可以通過對大量數據的歸納而總結出教學活動的規律；對學生進行多元評價，不只是停留在知識掌握的單一維度；走出評價結果的圍欄，實現過程性評價；[9]教育評價作為教育過程中最重要的一個環節，通過科學的方式反思教與學的過程和方法，這樣，教師和學生才能正視、接受問題，從而促進教學質量的提高。[10]

（三）城市社區管理的數據化

社區是社會的“細胞”，是社會工作的縮影。俗話說，“社區工作是上面千條線，下面一根針”。在數據化時代，樹立科學發展觀、不斷創新社區管理機制和體制，實現數據化與社區管理的完美結合，讓社區和諧發展、百姓安居樂業是我國現在城市社區管理的重要內容。實施管理的數據化可以做到每一寸土地都有人管理，每一戶人家都有人服務，從而讓“縮小管理范圍，增加管理內容，提高管理效率，共享信息資源”[11]的精細化管理模式得以實現。

1.有效提升工作績效

城市社區管理的數據化通過建立“e”平臺，構建大數據系統，集中辦理公民事務。由于城市化的發展，加大了社區的人口數量，社區推行網格化管理可以迅速收集人口綜合數據、居民建議等一切信息，有效解決控制人員不足、管理不到位的問題；傳統的社區管理需要大量的人手協同才能完成工作，而社區管理的數據化可以把各類繁雜的賬表集中在一個平臺，實現一體化運用管理；再者大數據容量大的優點，可以使我們快速檢索出所需要查詢的目標，如低保、失獨老人、單親家庭等項目。方便快捷的查詢、全面信息的收集大大提高了社區的工作績效。

2.全方面擴展社區服務功能

社會在進步，科技在發展，傳統的公共服務手段已無法滿足到居民的需求。而城市社區管理的數據化可以全面掌握社區居民的老、弱、病、殘等信息，通過互聯網向社會尋求幫助，提高社會透明度的同時做到精準化服務；社區服務平臺、公眾微信號的利用，可以讓居民更加快速地了解到信息更新；民政、住房、計生、勞保等業務辦理流程的信息在線公布便利了居民的查詢，確保了陽光化運作，實現線上線下無縫對接；指定銀行繳納電費、水費、管理費等，減少人們在各個部門之間來回奔波，做到足不出戶可以搞定一切的一站式繳費服務。

（四）城市環境管理的數據化

“十三五”后，我國的環境管理戰略就逐步轉變成了以質量改善為向導。環境系統的分布性、復雜性和動態性都使得傳統的管理方法無法做到量化決策、動態調整的要求。環境管理的數據化依據各地監測到的網絡布局、自采數據傳感器的應用以及基于衛星遙感大數據與地面監測站點數據實時融合，可以為分析提供更全面的實時數據信息，從更微觀的層面反映特定區域的環境質量情況，使得環境管理更加數字化、網絡化和精細化。

1.環境規劃編制

現如今我們已不再停留在“環境發生了什么事情”，而是通過對數據的分析可以到達“為什么環境會發生這樣的事情”以及“環境想要什么事情發生”的地步。環境監測數據、企業污染排放數據、氣象數據、治理投資數據等環境數據更新時間周期大大縮短并能做到深度分析，這可以給環境規劃提供科學可量化的決策支持。比如我們通過仿真模擬新建項目會對環境造成什么樣的影響從而合理調整新建項目的規模、選址、環保等要求。

2.環境質量管理

在質量考核為導向的背景下，必須鎖定環境質量的改善。我國幅員遼闊，氣候類型眾多，各地區水文氣象條件差異較大，同一地區不同時間，時空變化與分布特點也存在著較大差異，只有實施海量實時數據的有效分析，采取分季節分區域的總量精細化管理，實施分區域動態污染物容量總量控制，才能確保目標的實現。[12]例如微軟提出的Urban Air模型利用監測站提供有限的空氣質量數據，與交通流、道路結構、興趣點分布、氣象條件和人們流動規律等大數據結合，從而推出整個城市細粒度的空氣質量。[13]

3.環境應急管理

近年來，我國環境事故進入高發期，頻發的突發性環境事件直接威脅人民群眾的身體健康和財產安全。大數據的應用可提高環境應急的管理效率和智能化水平，從而節省成本和減少不必要的損失。在日常管理中，收集海量實時數據，建立高效預算、機器預測的能力；事件發生后，全面感知事故的變化過程，快速集合多項關鍵信息輔助決策；事后評估，有效判定應急處置工作的狀態與實際效果。[14]

4.公民參與環境保護

隨著我國經濟發展，人民群眾的環保意識越來越高，對生活環境質量也提出了更高的要求。環境大數據下互聯網和GPS設備的普及，通過文字、圖片、文檔、視頻、地圖等信息，為不同層面的公眾提供廣泛的環境信息，提高公眾環境意識，提高公眾的環境參與能力，進而提供差異化和精細化的公共服務，改善公民的環保感受。

（五）城市形象管理的數據化

凱文·林奇于1960在《城市意象（The Image of the city）》一書中指出城市形象是指公眾對一個城市的內在綜合實力、外在表象活力和未來發展前景的具體感知、總體看法和綜合評價，反映了城市總體的特征和風格。當“城市”遇上“數據”，兩者之間的結合一定會碰撞出不一樣的火花。各類數據的挖掘以及運用，一定會為城市形象的塑造和傳播帶來更加合理的管理。

1.利于多元表達

“城市意向的確立及更高層次上城市軟實力的提升，均離不開形象傳播”，而作為城市形象傳播的主要承載物，媒體扮演了至關重要的角色。在傳統的城市形象傳播中，都是以文字、圖片、視頻等手段再現城市擬態；但是城市形象管理的數據化使得傳播主體不斷優化，借助豐富的形態架構，生動簡潔的傳達信息。如北京故宮博物館推出3D紫禁城虛擬世界來還原真實場景的原貌，投身于微信、微博等社交媒體，杭州確立的“無門票游西湖政策”等，都體現了城市形象管理的數據化。

2.人文精神的弘揚

城市的人文精神是城市發展的精神文化動力，也是提升城市品質的重要基礎。通過對數據的收集和整合，比較容易找到城市人文精神在生活中的體現，我們可以在城市形象建立和傳播中就這一部分進行大力傳播，不斷利用數據管理進行優化，從而建立為城市形象的文化名片。

3.利于監督評估

傳統對各單位的監督和評估都是建立在一些總結報告和執法部門的檢查上，第三方的補充信息和佐證則呈現嚴重缺失的狀態。城市形象管理的數據化可以在公眾的參與下建立一套科學、動態、開放的監督評估體系，真實、全面地回顧各部門的工作。如三亞、哈爾濱、德州等眾多城市的城管執法局都建立了數字城管管理平臺，信息采集員只要在街道上發現垃圾小廣告、隨意丟棄的垃圾、井蓋丟失、亂擺放的小攤販等問題只要簡單拿起手機進行拍照，發送給公眾平臺并進行描述，就會有專人及時來處理。在維護了市容市貌的同時，還加大了公民參與的熱情。

（六）城市危機管理的數據化

我國是一個社會危機和自然災害多發的國家，大數據及其技術可以幫助城市在應對危機時，通過對事件數據的采集、分析、篩選、跟蹤和應用，并結合自身城市的情況，從而實施科學的城市危機管理制度，幫助城市在不斷變化的社會環境中做好危機管理，營造有利于城市發展的內外部輿情環境，不斷提高居民的滿意度。

1.提升了危機處理能力

跨領域性、衍生性、危害的全社會性是現代危機的特征，在此背景下，縱向分工的慣性與危機管理橫向整合要求之間存在嚴重的功能性沖突和結構性矛盾，一個部門負責一種危機的模式也已無法適應當代危機管理的需要。[15]而城市危機管理的數據化是只用數據說話的，管理中產生的數據流只遵循數據本身的性質和管理要求，沒有專業分工區隔的說法，能很好地解決因專業分工及體制問題而導致的信息壁壘。如風險地圖、信息可視化技術、視頻展示技術、三維地理信息展示技術等可視化技術，可以將城市危機的地理信息、應急物資儲備信息、道路信息直接展現在應急管理系統界面上。

2.完善了反饋和評估機制

城市危機管理的數據化通過統一的大數據處理平臺，監測采集實時事件發展態勢數據和危機決策效果控制流數據，以此來構建危機的反饋數據倉庫，完善其反饋機制。[16]大數據技術的利用，對網絡輿論及其蘊含的社會情緒進行研判，有效感知社會公眾所關注的社會焦點問題及其持有的各種觀點，感知社會情緒發展動態，及時了解突發事件態勢，靈活調整應急決策方案。再者評估途徑的科技化以及公民群眾參與感的上升都讓評估顯得客觀。

三、簡短的結論

現實實踐中如何推進城市管理的上述內容體系真正實現數據化，我們需要從以下方面著手：

（一）健全相關法律體系

美國和日本都經歷了長期的實踐之后實現了信息公開、隱私保護的法律體系，而前國務院總理溫家寶也提過“陽光是最好的防腐劑”，加之公民對信息公開要求的不斷提高，使得如何在大數據這個雙刃劍的信息時代，既發揮數據在城市管理中的運用，又能合理有效地保護到公民的隱私不受侵犯成為研究的重點。所以我們要做的是盡快建立健全我們國家關于保證信息公開的相關法律，做到有法可依，依法行事。目前我國關于數據信息公開的法津規范主要有《檔案法》《保密法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等一系列法津法規，其都存在著明顯的不足，所以在健全法律上我們必須做到從原則上、范圍上、操作上確定對公民隱私權的保護，杜絕酒店、火車購票網站、銀行等主體發生的信息泄露事件再次發生。再者就是作為數據資源的生產者，人們有權查看政府、企業等掌握的個人信息，保證公民自由獲取信息的權利。

（二）開展數據普查

數據就像一座巨大的金礦，但是我們都知道挖金的人必須需要技術和管理兩道程序的有效配合，才能產出大量真金。而數據普查在這個數據金礦里就充當著勘察城市數據金礦儲量和開采情況方法的角色。在我國城市管理中，每天都會產生大量的數據，由于機制設計和交易費用等因素常常都會引起信息孤島的現象，數據不能被充分利用，這就要求我們做到數據高效收集和聯通。而開展數據普查，城市管理者就可以清楚地知道政府擁有哪些真實可靠的數據，這些數據掌握在誰的手里，數據的價值如何以及是否實現“聯合開采”，從而為城市管理者制定數據收集制度、數據整合制度、數據共享制度和數據管理制度提供基礎。

（三）專業人員的培訓

因為城市管理數據化的應用，與之相對應的人員將接手數據收集、數據分析、數據可視化等工作，做到用數據說話，但是這些都需要專業技術軟件的應用。沒有專業素養的技術人員，在操作時相關的專業知識，不僅不能有效的提煉有價值的數據，反而會給工作帶來不必要的麻煩。所以我們應該重視這一方面人員的培養，有效對接這個數據時代到來給我們帶來的工作職能變化。再者對領導人員而言，接受新鮮事物的速度相對是比較慢的，固有的行為方式可能早已在心中生根發芽，為了能夠使決策者更好地利用數據來治理城市管理中的問題，我們還要加大對這些決策者對城市管理數據化的認識培訓，使其能夠得心應手地有效運用這些數據。

（四）政務處理網絡平臺構建

數據時代，人們每天行為中的點點滴滴都能快速轉變為數據，加上在全民觸網的大環境下，公眾對政務服務需求已從單向的信息獲取轉變為交互的“一站式”辦事服務。因此城市管理在已有的電子政務和“一站式”服務基礎上需要進一步優化，構建強大的統一政務處理網絡平臺，用信息技術打破地理空間分散和政府部門分立的障礙，為公民提供多樣化的咨詢渠道和詳細明了的信息、線上線下兩種受理渠道、政務協同處理、處理效率和統計監督平臺、智能化的檔案管理等服務用來提升政府服務的信息化程度，提高服務的效率，實現城市管理的數據化、科學化。

說明：本文為2015年國家社科基金重點項目（15AZD077）；廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2014年度項目（GD14CZZ01）；2014年廣東省教育廳省級特色創新項目（廣州大學“創新強校工程”人文社科類平臺項目）（2014WTSCX058）。

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責任編輯：王 縉