上海未來都市圈發展的總體布局設想

郁鴻勝

摘要：未來區域綜合實力的競爭和未來世界的競爭，不是單個城市的實力競爭，而是城市群的組合競爭。都市圈是打破行政區劃疆界的最有效的方式。規劃和發展上海都市圈，將列入上海與長三角城市群規劃發展聯動的重要內容。上海都市圈規劃要發揮上海區域發展優勢，探索上海都市圈基本空間布局，科學梳理上海都市圈形成的歷史過程，探尋上海都市圈發展的歷史軌跡。按照建設世界城市的目標，在城鎮體系上有所突破與創新，與現實歷史相銜接，提出上海都市圈的中心城區人口、次中心城市及大、中、小城市人口的總量控制目標。

一、構建上海都市圈的總體規劃目標

（一）上海都市圈規劃是未來發展戰略的重要內容

未來區域綜合實力的競爭和未來世界的競爭，不是單個城市的實力競爭，而是城市群的組合競爭。長三角要打造世界級城市群，上海要構建都市圈，是上海未來發展的必然選擇。都市圈是打破行政區劃疆界的最有效的方式。規劃和發展上海都市圈，將列入上海與長三角城市群規劃發展聯動的重要內容。打造與國際大都市相匹配的由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規模體系，是上海都市圈發展的重要目標，將列入上海發展戰略的重要內容。

（二）上海都市圈規劃的基本原則

上海城市空間發展戰略要立足于建設世界城市的總體目標，調整都市圈內部城市規模等級與功能，不斷提升在亞太地區的重要經濟樞紐與服務功能；要著眼于促進長江三角洲城市群的整體協調發展，充分發揮上海的核心城市作用，不斷提升長江三角洲城市群的綜合競爭能力；要著力于大都市區域范圍內建設大、中、小城市的協調發展的市域城鎮體系，增強不同等級城市的集聚與輻射能力，不斷提升大都市區區域經濟的持續快速增長能力。

（三）提出未來上海都市圈基本網絡體系

上海都市圈規劃要發揮上海區域發展優勢，探索上海都市圈基本空間布局，科學梳理上海都市圈形成的歷史過程，探尋上海都市圈發展的歷史軌跡。按照建設世界城市的目標，在城鎮體系上有所突破與創新，與現實歷史相銜接，提出上海都市圈的中心城區人口、次中心城市及大、中、小城市人口的總量控制目標。

二、上海都市圈總體規劃思路

（一）上海都市圈規劃體系

上海有重點地建設若干個人口規模超百萬級的次中心城的大城市，強化對中心城區較強的反磁力吸納產業與人口的功能，形成市域范圍內層次分明、功能完善、協調發展的都市圈城鎮體系。上海都市圈是服務長三角、打造世界級城市群的基礎。上海都市圈中的大、中、小城市與城市行政級別無關，與城市區位商有關。也就是說，不能再像原來那樣，按照區縣來平均分配規劃和建設新城數量，而是應根據城市區位的實際發展，科學規劃郊區的城市數量和規模。

未來發展中，上海都市圈要規劃和建設特大城市1個，大城市（次中心城市）4個，一般大城市5個，中等城市控制在14個左右，小城市（小城鎮）控制在48個左右。

特大城市。市域城鎮體系的主體，以外環線以內地區作為中心城范圍，中心城用地約1 000平方公里，人均城市建設用地約75平方米。特大城市，即中心城市，人口規模在500萬以上。

大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產業基地（或工業園區）和城市重要基礎設施發展而成，并且經濟實力雄厚，地域空間與發展潛力較大。主要起著調整城市布局、合理分布產業、疏解中心城工業和人口的作用，并接納新產業的發展，是具有綜合服務功能的大城市。其中，次中心城市，人口規模在80～100萬。一般大城市人口規模在50～80萬。

中等城市。中等規模城市是市域范圍內分布合理、區位條件優越、經濟發展條件較好、設施條件較齊全、規模適中的中心鎮等發展而成。中等城市人口規模在30～50萬。

小城市。小城市是城市與農村之間的連接點，為當地居民提供生活、生產服務設施。規劃重點是綜合考慮區位、交通、資源等條件。它是在建制鎮基礎上和一般集鎮歸并而成。小城市人口規模在5萬左右。

（二）上海都市圈將形成“一核三帶”總體空間布局

上海都市圈依托城市重要空間發展的引擎，（如虹橋商務區、主題公園、大浦東開發），按照空間接近和功能互補的原則，以“一核”、“三帶”為基礎，總體布局上海都市圈的大城市，即次中心城市和一般大城市，作為上海都市圈和長三角區域重要的中心樞紐城市和節點城市。其中，次中心城市和一般大城市9個左右。以上海形成的東西南北四大功能區域發展為依據，規劃布局上海都市圈的中等城市，作為上海都市圈重要的樞紐城市和節點城市。中等城市14個左右。以都市圈規劃功能為導向，建設一批城市間彼此社會經濟和生態聯系密切，樞紐網絡聯動，與江蘇、浙江等周邊城市規劃協調的小城市。

“一核”指上海中心城及拓展區。中心城的城市建設用地約660平方公里，人口達到1 000萬，形成特大城市。中心拓展區，主要包括川沙（中等城市）、祝橋（中等城市）、周浦（中等城市）、浦江（中等城市）、南翔（中等城市）、華漕（中等城市）、曹路（小城市）、唐鎮（小城市）、合慶（小城市）、徐涇（小城市）、九亭（小城市）、新橋（小城市）等近郊新市鎮。近郊新市鎮是上海城市化發展中最活躍的區域，這些地區基本上已經與上海中心城形成了連綿發展態勢。

以上海城市功能為核心的中心城市區域，是上海都市圈的主體功能區，繼續保持強大的中心城戰略，提升服務能級，聚焦與現代化國際大都市相匹配的綜合服務功能，將成為上海面向世界的服務經濟主導區域和上海國際經濟、金融、貿易、航運中心功能的核心載體。中心城發展重點是完善功能、體現繁榮繁華，建設好中央商務區、市級公共活動中心和楔形綠地，形成“多心、開敞式”布局結構，進一步整合建設用地空間，促進功能轉換升級，有效隔離集中建設區域，提高區域環境質量。

“三帶”主要指沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市群帶，沿上海長江中下游的城市群帶和沿杭州灣北岸的城市群帶。

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、楓涇（中等城市）、朱涇（中等城市）。以虹橋樞紐型商務區為載體，帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發展楓涇、佘山等重點門戶新市鎮，成為輻射長三角的總部經濟功能區、產業創新區和綜合性城市群。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶要規劃一批小城市。

沿上海長江中下游的城市群帶，寶山新城（大城市）、臨港新城（大城市）、城橋（大城市）、川沙（中等城市）、羅店（中等城市）、顧村（中等城市）、祝橋（中等城市）、惠南（中等城市）、堡鎮（中等城市）、陳家鎮等（中等城市）。利用浦東城市空間拓展契機，落實國家戰略，加大戰略新興產業的布局力度，推進國際海空門戶樞紐建設，聚焦科技創新，成為國家改革開放的戰略功能區和先行先試區。崇明島地區要高度重視生態環境建設和基本農田保護，成為上海國際大都市中生態環境建設的示范地區。沿上海長江中下游的城市群帶要規劃一批小城市。

沿杭州灣北岸的城市群帶，金山新城（大城市）、南橋（大城市）、奉城（中等城市）等。發揮臨海、近灣優勢，加強濱海城市建設，發展石油化工以及海洋新型產業發展，使之成為沿海大通道的重要示范區。沿杭州灣北岸的城市群帶要規劃一批小城市。

三、上海都市圈功能協調總體思路

（一）沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶功能聯動

1.陸域疆界城市帶功能定位

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，是上海重點發展的西翼。根據虹橋商務區規劃，中心城向西由滬寧、滬杭和嘉金高速圍合的86平方公里將成為城市拓展的重點。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，以虹橋商務區、虹橋空鐵樞紐為核心，以京滬（滬寧）高速鐵路和滬昆（滬杭）高速鐵路為發展軸，聚焦發展嘉定新城、松江新城和安亭、楓涇、佘山等重點門戶新市鎮，與青浦新城等構成強大的西翼組團型城市，成為積極服務長三角地區、服務長江流域、服務全國的產業創新和服務業聚集的中心和全國的空鐵樞紐。

2.陸域疆界城市帶區內聯動

虹橋樞紐建設加快西部新城之間以及與中心城區、東部城市互動發展。目前，松江新城南部和嘉定新城安亭組團設置了高速鐵路站點，加快了新城之間交通聯系。高速鐵路建設將為上海完善“多核”城市整體空間結構帶來契機。高速鐵路的建設意味著其站點周邊地區將與更廣泛的區域市場緊密聯系，并與城市內部交通形成良好的接駁關系將帶動周邊地區集中化發展，很快就成為城市發展的新熱土。規劃5條軌道交通服務虹橋樞紐，主要軌道交通2號線、軌道交通5號線、軌道交通10號線、軌道交通17號線、機場快線，這大大加快了西翼組團與東部組團以及中心城市區之間的交通聯系。

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，實施城市功能定位、錯位聯動發展。首先，虹橋機場與浦東機場錯位發展。根據《長江三角洲地區區域規劃》，浦東機場側重于國際航線，加強設施建設，提高中轉能力，發展成為國際航空網絡的主樞紐之一。虹橋機場側重于國內航線，適度發展臺港澳航線，發展成為國內航空網絡的主樞紐。其次，新城之間功能錯位發展。嘉定—安亭新城以汽車產業為核心，著重打造汽車產業鏈，周邊的白鶴、外岡、婁塘、華亭以及江蘇的陸渡鎮、南郊鎮、蓬朗鎮等小城市積極發展汽車零部件制造產業，拓展汽車產業鏈。松江新城以松江大學城為載體，重點發展教育、商貿業等現代服務業。青浦新城發揮水鄉特色，積極發展旅游、現代農業等。各新城之間功能錯位，又聯動發展支撐虹橋商務區建設。

擁有高速鐵路站點的新市鎮形成了小城市發展的潛力地區。滬寧和滬杭城際鐵路建設將使得沿線江南水鄉古鎮和特色旅游資源獲取更多客流。上海站、虹橋站拉近了昆山等城市的距離。上海市民每日往返周莊、陽澄湖等都十分便捷。安亭、南翔和楓涇不僅設有高速鐵路站點，而且有高速公路的服務區，是上海連接江蘇、浙江的門戶地區。發揮特色功能，如安亭的國際汽車城和F1賽車場、楓涇、南翔的古鎮旅游等，這些城鎮具有極好的發展前景。依托江南水鄉、古鎮等景觀，加強長三角區域旅游合作。朱家角、松江、南翔、新場等發展為具有江南特色的古鎮文化旅游；佘山、淀山湖周邊發展成為環境優美、自然景觀豐富的商旅休閑區。積極發展生態農業、設施農業，成為與江南水鄉相融合的特色農業基地，聯接長三角的農產品加工儲運物流基地。

3.陸域疆界城市帶的區際聯動

依托虹橋樞紐建設，加強上海西翼組團與江蘇、浙江城市交通聯系。通過虹橋商務區建設，輻射帶動江蘇、浙江快速運輸、咨詢傳遞與流通的商業與服務業發展，加快長三角經濟轉型、產業升級。高速鐵路將加速資源和要素的流動，優化長三角區域內的資源配置效率，擠掉低端產業，迫使長三角傳統制造業升級，推動長三角區域內的產業空間布局和分工。高速鐵路擴大上海現代服務業中的市場輻射范圍，尤其對強調快速運輸、咨詢傳遞與流通的商業與服務業影響最為顯著。上海虹橋商務區，定位上海現代服務業的集聚區，上海國際貿易中心建設的新平臺，面向國內企業總部和貿易機構的匯集地，服務長三角地區、服務長江流域、服務全國的高端商務中心。這將輻射帶動花橋、太倉市、昆山市等上海周邊城市商貿服務業發展，使之成為上海國際貿易中心建設的重要支點。

（二）沿上海長江中下游的城市群帶功能聯動

1.長江中下游的城市群帶功能定位

沿上海長江中下游的城市群帶，利用浦東城市空間拓展契機，貫徹落實長三角國家戰略，加大戰略新興產業布局力度，推進國際海空門戶樞紐建設，聚焦科技創新，發展具有較強綜合性的集臨海產業、空港、海港、鐵路和主題公園為一體的東翼組合新城市群，成為國際改革開發的戰略功能區和先行先試區。

2.長江中下游的城市群帶區內聯動

以浦東空港、大飛機總裝機基地和迪士尼主題公園為核心，推進滬通高速鐵路和滬陜高速公路建設，形成北通蘇中、南至浙江的沿海國家戰略產業走廊和亞太國際海空樞紐。迪士尼主題公園定位為集休閑旅游、觀光度假、商業服務、文化娛樂為一體的目的地度假型城市化城區，為上海現代服務業帶來新的發展機遇，輻射帶動周邊城鎮以及長三角區域旅游業發展。上海迪士尼項目，填補了我國世界性主題公園缺乏的空白。依托迅速發展的中國旅游市場，以及地理位置好、交通便捷、區域經濟發達等優勢，上海迪士尼潛在客源市場龐大。華東地區將是上海迪士尼的核心客源。通過便捷的航空和新崛起的高速鐵路網絡，上海迪士尼旅游有效覆蓋整個全國范圍。

上海依托寶山精品鋼生產基地和嘉定區汽車工業示范區，將對周邊的羅店鎮、羅涇鎮、月浦鎮以及太倉市的瀏河鎮等地區發展精品鋼及延伸產業，拓寬鋼鐵產業鏈、加大汽車零部件產業起到了積極的作用，形成了上海西北片時尚工業旅游區。

聯動開發崇明、長興、橫沙三島，建成上海重要的生態功能開發和保護區。重點是加快生態環境保護，大力發展循環經濟，控制開發節奏，為未來發展留足生態涵養空間和重大項目選址空間。依托長江口三島地區，加快推進崇明生態島建設，保護優質耕地和基本農田，大力推進高效生態農業建設。推動青草沙水源地建設，加強灘涂資源保護和適度開發利用，保護崇明長江三角洲國家地質公園和自然保護區。

3.長江中下游的城市群帶區際聯動

依托城區與崇明間的越江隧橋以及崇明與蘇北地區通道的打通、國家沿海大通道建設等將推動沿上海長江中下游城市帶建設。明確浦東鐵路和滬通鐵路為沿海大通道的組成部分，盡快打通沿海鐵路大通道，完善東部沿海地區鐵路網絡。加快高等級內河航道網建設，提高內河航道等級，形成相互銜接的內河航道網，充分發揮長江黃金水道的作用，拓展上海港的腹地。

依托蘇通大橋，加強上海東部城市群與南通的啟東、海門聯系，向北延伸到鹽城，形成沿海大通道的北翼。南通已融入上海1小時圈，成為接軌上海的前沿區。蘇中、蘇北接軌上海的橋頭堡，成為上海最緊密的經濟腹地。南通重點建成為上海農副產品供應基地，支柱產業合作延伸基地，建筑業的服務基地，旅游休閑度假基地。啟東距離浦東新區90多公里，距離浦東國際機場95公里，距洋山港約150公里，是長三角地區最接近上海的縣市之一。隨著滬崇啟大橋的建設和貫通，啟東與上海產業布局關聯度將增強，承接上海要素資源包括港口、機場等樞紐型基礎設施，研發、咨詢、信息等高端生產性服務，汽車、鋼鐵、造船工業等裝備制造業，崇明島生態旅游休閑等的功能輻射。

（三）沿杭州灣北岸的城市群帶功能聯動

1.杭州灣北岸的城市群帶功能定位

沿杭州灣北岸的城市群帶，發揮其黃金岸線和海灣優勢，抓住杭州灣大橋建成契機，拓展城市空間，形成杭州灣北岸南上海產業高地，長三角區域最重要的沿海發展軸。其功能定位：上海國際航運中心的重要載體、上海裝備產業基地、以循環經濟為特色的世界級現代化工基地、上海國際大都市區發展現代服務業的副中心、國際濱海旅游休閑度假區、上海新興制造業的高地。

2.杭州灣北岸的城市群帶區內聯動

空間體系：沿杭州灣北岸區域空間呈現“一縱兩橫”發展帶，一縱即為南橋—海灣核心功能帶。利用南橋、海灣處于中心城服務以及滬嘉甬發展軸線的特殊區位，著力提升南橋、海灣地區的功能，形成杭州灣北岸地區的核心功能帶。兩橫，即城鎮發展帶和濱海產業發展帶。依托現有城鎮發展基礎，沿川南奉公路形成城鎮發展帶；充分利用建設產業基地機遇，推動濱海產業發展帶的形成。

城鎮體系：沿杭州灣北岸城鎮體系包括兩類：一是綜合型中心城市。形成區域核心的城市中心，如臨港新城，南橋—海灣核心功能區；形成地區級的城市中心，如亭林、楓涇，朱涇，奉城，四團等；形成社區級中心，如書院、萬祥、泥城等。二是專業型城市中心，即形成金山石化基地、臨港重裝備和物流中心等。

功能聯動：發揮臨港作為上海深水洋山港“橋頭堡”的區位優勢，以上海大飛機項目的零部件生產和組裝基地落戶為契機，發展與國際航運中心建設相配套的產業，區域內形成分工明確的航運產業體系。奉賢與臨港新城裝備制造業基地聯動發展，重點發展裝備制造業中的高技術產業、培育發展與重裝備制造業相配套的生產性服務業，如現代物流業、教育、科技研發等。以上海化學工業園區和奉賢化工園、金山第二工業區等為主體，與金山的上海石化聯動發展，建設世界一流、亞洲第一的現代化工基地。充分利用奉賢的海灣優質區域和岸線，實施海洋開發戰略，規劃海上城市，實現海陸聯動。加強奉賢濱海、金山濱海與臨港新城、崇明等地聯動發展，成為服務一流的國際濱海旅游休閑度假區和現代服務業集聚區。

3.杭州灣北岸的城市群帶區際聯動

通過跨杭州灣大橋開通，聯通沿海大通道，整合杭州灣北岸產業布局，增強對杭甬區域的產業集聚與輻射，形成南上海的產業優勢。重點與嘉興、湖州、慈溪、余姚、寧波等城市聯動發展，形成杭州灣北岸重要的現代化濱海城市帶。嘉興為杭州灣北岸的港口城市，江南水鄉的文化名城。湖州為太湖南岸中心城市，省級歷史文化名城，工貿、生態、旅游城市，杭寧經濟帶和長江三角洲經濟向中部輻射的樞紐，環太湖經濟帶南部中心城市。寧波是連接世界各大港口的國際性港口城市，上海國際航運中心的重要組成部分，華東地區重要的先進制造業基地。接軌上海深水港，構建寧波東北亞航運中心深水樞紐港，現代物流中心和交通樞紐。

四、上海市域城市群與長三角城市群規劃協調措施

（一）高起點編制上海都市圈與長三角城市群聯動發展規劃

上海都市圈規劃要堅持以國家長三角區域規劃為指導，明確長三角區域總體發展規劃，明確區域經濟發展目標，明確城市群的空間結構和發展方向。規劃要與國家和長三角的城市發展規劃相銜接。重點要體現：跨重要區域的調控目標、需要統一布局的區域性重大基礎設施、重要資源開發、經濟社會發展功能區劃、政策措施的統一性等。

（二）加快都市圈基礎設施一體化建設

在國家長三角區域規劃及全國交通發展規劃的指導下，統一規劃布局區域基礎設施。構建包括公路網、鐵路網、港口、空港等互融互通的現代化綜合交通體系。努力實現建設、收費、管理、利益的分享。

（三）營造城市群環境質量的區域生態環境合作機制

建立和完善兩省一市環境保護工作情況通報制度，開展環境管理、污染防治、生態環境保護、環境科技等方面的合作與交流。聯合制定區域生態建設和環境保護合作計劃，聯合做好黃浦江源頭地區、太湖流域以及杭州灣的環境保護，重點加強水資源和海洋環境保護，共同推進海洋開發。共同探討酸雨和二氧化硫污染區域防治途徑，采取措施削減二氧化硫等大氣污染物排放量，逐步降低區域內酸雨頻率和降水酸度。加強環境監測合作，建立長三角區域環境監測網絡，加強二省一市環境監測工作的合作，及時、準確、完整地掌握區域環境質量及其動態變化趨勢。在總結完善現行排污權交易試點工作基礎上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業和沿江、太湖區域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。

責任編輯：王 縉