法理與公共政策議題下中國城市管理的行動邏輯

任曉林　陳芹芹

摘要：城市管理是一項復雜工程。城市管理活動的邏輯體系以法律和公共政策為經緯，體現城市的各項功能。我國城市管理在法理與公共政策層面形成了自身的特色，但本質上并沒有解決城市發展中的種種問題，邏輯十分混亂。基于此，梳理我國城市管理的邏輯歷程，有助于重新設定城市管理的一些政策，提出我國城市管理轉型升級可行的路徑選擇。包括：一是以構建城市管理法律體系為核心，形成城市管理新的邏輯起點；二是構建以省會城市為主體的獨立的城市政府，經營和管理城市；三是確立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府為主體的城市治理體系；四是努力建設和造就城市政府的專業化管理隊伍，在“政治與行政”、“經濟與行政”間形成“城市與生活”間的核心思維，實現城市管理精細化。

現代中國城市發展在形式上的不斷擴張與內涵上的過度單一以及城市的同質化現象日益嚴重。城市在進步的過程中文化意蘊喪失和城市功能失調成為城市管理中的最大問題。1949年新中國成立以來，尤其是改革開放近40年來，城市發展與城市經濟的崛起加快了國家現代化的進程，以城市發展為標志的現代化形態日益在國家治理體系顯露出重要的一面。與此同時，城市發展中的規模、品質問題，城市管理中的體制、機制問題也日益嚴重。2015年11月9日，中央全面深化改革領導小組第十八次會議審議通過了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。會議指出，要理順管理體制，提高執法水平，完善城市管理，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。同年12月20日至21日，中央城市工作會議在時隔37年后再次召開，名稱也由37年前的“全國城市工作會議”升格為“中央城市工作會議”說明了城市問題與城市管理問題越來越嚴重。

如何解讀這些政策信號？一個重要的信號就是在決策層看來，近30余年來，中國城市發展與城市治理隱含了諸多的問題與矛盾，這些問題與矛盾既包含城市規劃方面的，也包含城市經營與治理的。顯然，在公共政策的研究框架下，我國城市管理理念面臨新的更新，管理水平面臨新的提高，城市管理的行動邏輯有賴于重新確定。

一、我國城市管理法規的梳理與邏輯狀態

嚴格意義上講，現代中國城市崛起并沒有與法理治理同步，城市發展的自由擴張與規劃缺失卻成了今天幾乎所有城市病的根源。縱觀世界各國城市發展，但凡有序協調推進的莫不是法制先行。資料分析顯示，世界上最早進行城市規劃法的國家是英國，自1909年以來，先后共頒布了40余部城鄉規劃法。其中1947年和1971年的城鄉規劃法是英國近代兩部主要的城市規劃方面的法律。1990年的城鄉規劃法雖然是最新的一部規劃法，但是其基本的立法原則仍然沿用了1971年的城鄉規劃法的立法原則。1947年的城鄉規劃法的基本主導思想則源于當時的厄思沃特報告。報告發表于1942年，首次提出了土地開發中補償和賠償的有關政策，奠定了英國現代規劃體系的基礎和確立了完善的發展規劃體系，具有劃時代的意義。[1]

顯然，立法先行是城市發展的有效前提和強力保障，是城市形態確定的框架，不僅有利于城市管理手段的更新調整，也成為制定城市發展公共政策的依據。1949年新中國建立以來，特別是改革開放后，我國城市管理的相關法律規范所呈現出的立法狀態并不樂觀。雖然在國家層面與地方層面進行了一系列法律規范的建設，但法律的系統性和整體化思想并沒有形成，城市規劃與管理的基本立法原則沒有確立下來，由此導致城市管理邏輯起點的混亂，無序競爭與同質化現象普遍。

我們關于城市管理法規的基本結論是國家層面漸進的城市立法滯后于國家大規模城市開發，規劃開發中的利益博弈導致城市法理重心失衡。我們姑且從以下方面分析：

何為法理重心失衡？就是指在城市發展與管理過程中，法律制度并沒有對應城市事務，而是基于一般社會治理和管理問題的，無法解決和處理城市公共問題，形成牽強套用及解釋語言和敘述思維混亂，稱之為法理重心失衡。

我國城市大規模的結構形態的改變及城市的功能復雜化來自于各個城市提升城市品位的虛妄口號的呼喊，解除城市原有文化內涵，以更大更雜的文化風格重新包裝；解除城市原有人口規模，以融入和吸納重新配置人力資源；解除城市地理生態狀態，以重構和重建消弭城市個性與品質，等等。在這個過程中，雖然國家層面的對城市的管控手段以法律文書的形式漸進推出，但由于法律制定者對城市未來形態、走向的模糊認識，相關法律規范銜接性不好，法理重心失衡，因此并沒有清晰地勾勒出城市發展與行動的邏輯軌跡。

在城市規劃方面，1984年國務院頒發的《城市規劃條例》是我國建國以來城市規劃方面的第一個法規性文件，雖然以條例形式制定，但其法律基礎地位不可忽視。其對城市規劃的制定、舊城區的改造、城市土地的使用和各項建設的規劃管理以及處罰做出了初步規定，具有里程碑式的建設意義。1989年頒布的《中華人民共和國城市規劃法》標志著我國城市規劃法律制度建設邁上了一個新臺階，其是涉及我國城市建設和發展全局的一部基本法，在完善原有規劃條例的基礎上補充了城市新區開發、城市規劃實施和法律責任方面的相關規定。2007年通過的《中華人民共和國城鄉規劃法》又在完善原有城市規劃法的基礎上新增了城市規劃的修改和監督檢查這兩方面的相關規定，是我國城鄉規劃領域的主干法。隨后，2013年出臺《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》，進一步強化了城市規劃的追責意識。2014年國務院又印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，核心在于通過這個規劃推進農業人口的市民化進程，明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌了相關領域的制度和政策。針對城市建設空間的土地利用規劃，1980年國務院頒布的《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》是改革開放初期國家制定并頒布的第一部專門規范城市國有土地取得和使用的行政法規，而后頒布的《國家建設征用土地條例》解決了當時國家建設的土地需求。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》及其后制定的實施條例中開始有土地利用總體規劃和建設用地的相關規定，將土地利用規劃上升到法律高度，但其規定的土地混合使用觸碰了部門利益保護的奶酪，導致不同部門土地規劃難以協調，而1990年發布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定的土地使用權的出讓年限則與城市規劃的長遠性和連續性相矛盾。

從詞意上分析，這些關于規劃方面的法律規范似乎勾勒了從“條例”到“法”的上升軌跡、從“城市規劃”到“城鎮規劃”的成長軌跡、從“空間規劃”到“土地規劃”的范圍。我們發現，城市土地利用方面的法律雖然一直在制定和完善中，但法理矛盾和模糊性始終存在，在實踐中經常出現城市總體規劃和土地利用規劃不協調統一，甚至相互矛盾的現象。

而同樣的情況在日本、新加坡卻顯示出更多成熟的法理理性。日本1919年頒布《城市規劃法》及《市街地建筑物法》，確定了城市規劃的法定內容、制度，并確立了城市規劃與建筑的基本關系，成為后來城市規劃法規的核心基礎。此后，日本自1968年開始又經歷了兩次開發熱潮，一次是田中首相的“日本列島改造”帶來了嚴重的環境和土地問題，國土廳經反省后制定了《國土利用規劃法》；一次是中曾根首相的“城市文藝復興”中大規模的城市開發導致城市地價上升、住宅缺乏、生活環境、質量下降和中心區居住人口大幅降低等問題，于是產生了《土地基本法》。在上述確立法規制度的過程中，法律的統籌性、全面性及其對城市發展的指導意義十分顯著。[2]新加坡規劃法規體系的核心是1959年的規劃法令及其各項修正案，包括規劃機構、發展規劃和開發控制等方面的條款。1959年的規劃法令作為新加坡的第一部規劃法，為新加坡的現代城市規劃體系奠定了基礎。由于歷史原因，新加坡雖然在城市規劃體系上明顯受到英國影響，但其相對系統和完整的法律規范制定卻因此更早。1887年、1896年和1913年，殖民當局頒布了市政法令，先后制定了有關公共衛生的建筑法規，包括建筑通風、垃圾處置、街道寬度、建筑高度、建筑物周圍的開敞空間和建筑物的后巷等控制要求。這些法律與后來系統化的法律規范所呈現出來的是法律條文政策性、科學性與前瞻性的統一，顯然是我們的相關法律規范缺失的。

在城市建設方面，我國城市管理法規主要聚焦于城市建筑和基礎設施的建設管理方面。我國于1998年開始施行《中華人民共和國建筑法》，對建筑許可、建筑工程發包與承包、建筑工程監理、建筑安全生產管理、建筑工程質量管理及法律責任做出了初步規定。1999年頒布《中華人民共和國招標投標法》，2000年通過《建設工程質量管理條例》，2001年發布《城市房屋拆遷管理條例》，2003年發布《建設工程安全生產管理條例》，這些法律條例旨在加強城市建筑的安全質量控制。但法律在運行的過程中，法律執行主體意識不強，剛性不足，被執行主體并未嚴格遵守和執行法律條文。因此，所導致的種種問題包括建筑安全質量事故等層出不窮，千城一面的同質化現象和城市傳統特色得不到保護等現象越趨明顯。而對于城市基礎設施的投資建設與運營，我國目前還沒有專門統一的法規政策對其進行規范約束，只有有關道路交通、污水處理、園林綠化、市容環境等單一向度的法規條例，如1992年通過的《城市綠化條例》《城市市容和環境衛生管理條例》，1996年頒布的《城市道路管理條例》。可以看出，城市建設法規體系遠未健全，文本的強制命令與執法不嚴形成對照。

對于城市最為重要規劃管理領域，房地產的種種怪象、亂象破壞了城市政治、經濟、社會的平衡，在生活層面和精神層面引來的是購買的驚恐和無序的混亂，雖出臺了若干法規，但實際上執行并不盡如人意，相互重疊的法律之間矛盾叢生，互相掣肘。1993年施行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，規定了城市規劃區內村莊、集鎮規劃的制定和實施程序，對村鎮規劃建設管理作出了細致明確的規定，但當前城中村和棚戶區改造等問題仍舊突出。1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》，主要針對城鎮建設、規劃及土地使用進行了規范，對城市房地產開發用地、土地使用權劃撥、房地產交易、房地產權屬登記管理及法律責任做出了相應規定，標志著房地產業邁入法制監管的新時期，并且為依法管理房地產市場奠定了堅實的法律基礎，但實際執行中房地產商幾乎左右了中國大部分大中城市的領導者的思維，以房地產商的圈地意志所控制的城市規劃已經成為最暴利的行業，城市經營性土地價格飆升成了官員與商人合謀共演的雙簧戲。2003年頒布的《物業管理條例》是隨著住房私有化應運而生的，旨在保護業主的共同利益，但目前這一條例幾乎成了物業公司長期控制小區物業，巧立名目、收取各種費用的借口。

可以看出，國家立法與政府制定規范條例是法規形成的基本形式，但從時間節點上分析，這一形式并非一種有序推進的有規律的過程。30年時間里，城市發展迅猛推進，無論從規模數量到城市質量，從城市形態到提升品味，從公共服務多樣化到城市公共政策需求密集化，都發生了極大的變化。這期間，我國城市發展及人口重心進一步傾斜，城市對人口、土地資源、智力、勞動力、能源的需求出現不平衡狀態。如果我們沿著“胡煥庸線”的走向切割下去，西方發達國家城市發展中所曾經歷過的問題都在這個線的范圍內凸顯。這些法規雖然體現了變革的思想，聚焦于我國城市的總體規劃，決定著我國城市的發展空間，對城市規劃給予了高度重視，但法規條例的完整性、原則性、政策性、前瞻性及約束力大大不足，根本無法解決城市中出現的新問題。一個核心問題的結論是，法律的急就形式、解決某一個問題的單一性以及與相關法律的協調銜接不足成為上述法律規范制定過程中的最大漏洞。

與國家層面城市管理法規重心失衡同樣存在問題的是地方政府及城市管理法規邏輯的不清晰和碎片化狀態的普遍存在。

在我國，各級地方政府事實上并不存在所轄城市的經營與管理權限，他們所在的城市總是被高一級別的地方政府所經營。以省會城市為例，省級人民政府對省會城市的控制權大大強于市級人民政府，而下級政府與城市關系同樣以此類推。[3]在省會城市以及市級城市，許多法律規范似乎更類似國務院法律規定的解讀版，內容集中于市政工程管理和根據國務院立法制定的子法，如各省市的《市政工程設施管理條例》《城市綠化條例》《城市道路管理條例》和《物業管理條例》等，對于因地制宜、揚長避短促進自身全面發展的探索性法規條例十分欠缺。

在地方政府制定的關于城市管理的法規中，東部地區城市管理方面的法規完備程度勝于中西部地區，直轄市、省會城市完備性超過普通城市，經濟水平發達地區優于經濟欠發達地區。湖南省長沙市于2005年施行的《長沙市城市地下管線工程檔案管理條例》是全國城市管理中第一部關于城市地下管線工程檔案管理的地方性法規，這一法規的制定使得長沙市城市地下管線工程檔案管理走上法制化、規范化的軌道。2011年施行的《長沙市城市管理條例》是國內首部關于城市管理的地方性法規，明確了城管概念，對城市陋習說“不”，為提高城市管理的精細化水平提供了制度基礎。2013年3月武漢市施行的《武漢市城市綜合管理條例》，是我國首部城市綜合管理方面的地方性法規，在城市精細化管理標準及加大環境懲處力度方面均有創新突破，是中國內地首部“大城管”法規。2013年4月，廣州市頒布《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，這是國內第一部城市生活垃圾分類管理方面的政府規章，標志著廣州市城市生活垃圾分類工作進入一個規范化、法制化的新階段。2013年5月，貴陽市施行的《貴陽市建設生態文明城市條例》，成為國內首部城市生態文明建設地方法規，并為貴陽市城市生態文明建設提供有利的法律保障。2013年10月南京市施行了《南京市城市治理條例》，2015年12月珠海市出臺了《珠海經濟特區地下綜合管廊管理條例》等，對提升城市管理質量，建立健全城市管理法制化環境無疑起到示范作用。雖如此，但從整體效果上看，地方城市管理法規制定的區域不平衡問題十分突出，法律文本自身質量和碎片化傾向依然嚴重，與區域經濟、區域人口發展并沒有形成協調一致的聯動機制，也成為制約這些城市后續發展的瓶頸。

基于立法的邏輯與城市發展的邏輯，應該看出，無論國家層面的城市法規，還是地方性城市法規，內在邏輯并不完善，邏輯起點和終點之間，顯現出的是邏輯的斷點。由此形成的城市管理的邏輯就是整個管理過程中的斷章取義，或者無法可依，造成長期以來城市管理與發展的混亂局面始終存在。

二、我國城市管理的重大公共政策及邏輯軌跡

與法律制度同步推進的是城市管理重大公共政策的實施。一定意義上，城市管理法律規范城市管理政策的制定，城市管理政策則修正城市法律的不足。梳理我國城市管理的重大公共政策，我們依然會發現從邏輯起點到終點上的問題。

中國共產黨七屆二中全會及其形成的決議是我國的“城市管理宣言”，規定和影響了城市發展基本公共政策制定的方向。1949年3月5日至13日中國共產黨在河北省平山縣西柏坡中央機關食堂召開了第七屆中央委員會第二次全體會議，毛澤東代表中央政治局作了《在中國共產黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報告》。在報告中，對城市的作用、意義和功能做了清晰明確的表述，指出“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”，強調“黨的工作重心必須由鄉村移到城市，城市工作必須以生產建設為中心”，“同時即開始著手我們的建設事業，一步一步地學會管理城市，恢復和發展城市中的生產事業”。對于城市功能定位，明確告誡大家，“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個城市的生產事業的恢復和發展”，“只有將城市的生產恢復起來和發展起來了，將消費的城市變成生產的城市了，人民政權才能鞏固起來”。顯然，城市的生產性是第一位的，經濟性是第一位的。

新中國成立后，第一個五年計劃的實施，在確定基本工業布局時，確定了我國城市“生產性、經濟性”基本功能，實踐了七屆二種全會關于城市功能的理念。1953年至1957年，國民經濟與社會發展第一個五年計劃實施，實現了國民經濟的快速增長，并為我國的工業化奠定了初步基礎。與此同時，因為工業布局和發展的需要，城市成為承載工業發展的基地和場地，成為生產和經濟的主戰場，并使得城市框架依賴工業生產普遍拉大。

1962年9月和1963年10月，為加強對城市的集中統一管理和解決當時城市經濟生活的突出矛盾，中共中央、國務院先后召開全國第一次和第二次城市工作會議。1978年3月，國務院在北京召開第三次全國城市工作會議，制定了關于加強城市建設工作的意見。此后的這些會議并沒有從本質上改變我國城市的生產性、經濟性功能。城市發展思維大大滯后于國外城市發展理念，也沒有形成符合中國實際的城市發展觀。從總體上而言，城市發展呈現出的是公共政策供應稀缺的普遍狀況，人口擁擠，功能混雜，生產性與生活性雜糅一起，公共物品不足，公共服務乏力，城市品質被詬病。

自上世紀70年代后期，全國性的城市發展“定調”會議停開達37年之久，有關城市發展的路線、方針、政策的確定進一步表現出供給性短缺。也由于這一弊端，城市發展與管理的區域政策、地方政策普遍顯示出各自為政、畫地為牢的壞現象。同一時期，城市問題主要表現在城鎮化率、城市規模、城市人口、公共物品供給四大方面，但相應的公共政策并沒有有效跟進。以城鎮化率為例，以人口計算的城鎮化率從1978年的17.92%突進至2015年的56.1%，公共設施、教育、醫療、社會保障等各種問題接踵而至，但應對問題的公共政策沒有制定出來。以城市規模為例，十一屆三中全會后，隨著四個經濟特區及進一步開放14個港口城市政策出臺，在我國重要的經濟發展區域，小城市演變成中等城市，中等城市演變為大城市，大城市向超大城市邁進。雖然當時召開的第三屆全國城市工作會議注意到了對大中小城市規模進行控制的公共問題，但沿海城市崛起，城市集群規模擴大仍舊一發不可收拾，城市規模問題成了一個巨大的陷阱。

顯然，城市發展與經濟發展同步的邏輯實際上并沒有被公共政策的制定者重視，注重和規范經濟政策而忽略城市發展相關政策制定使各種訴求無法滿足。

1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《國民經濟和社會發展第九個五年計劃綱要》，強調“經濟特區、沿海開放城市和開放地帶要培育新優勢，積極參與高水平的國際經濟合作和競爭，充分發揮示范、輻射和帶動作用。沿交通干線、沿江、沿邊地區和內陸中心城市要發揮自身優勢，加快開放步伐，發展對外經濟合作，促進中西部地區的經濟開發和振興”。同時指出，“堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展”，“提高森林覆蓋率，增加城鎮綠地面積”，“城鄉建設都要合理規劃，嚴格控制用地”。顯然，城市被賦予的依然是引領經濟的功能，是經濟生產建設基地的功能。

2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，指出要“提高城鎮化水平，轉移農村人口，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化城鄉經濟結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快，我國推進城鎮化條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略”。同時，“注意發展城市間的經濟聯系，發揮中小城市對小城鎮發展的帶動作用。在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃、建設和綜合管理水平，走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。這里，有關城市及城鎮功能的政策強調的是：第一，城市要成為吸納農村轉移人口的重要場所；第二，城鎮是經濟發展和廣闊市場的有效動力；第三，區域性中心城市功能的核心依然是經濟功能。很顯然，城市是生產化的，是經濟化的，是多功能綜合化的，不是生活化的，不是居住化的，不是生態化的。

2005年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，促進城鎮化健康發展”。此后，國家“十一五”規劃相關內容指出，“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。”“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。”顯然，這一時期的政策已經注意到城市發展中的潛在問題和不合理邏輯，那就是發展不協調，浪費土地，布局不合理，生態功能脆弱等問題。規劃同時要求“具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群”，“中心城市”和“新城市群”概念被凸顯出來。這說明城市發展不健康、空間格局不合理成為城市發展的突出問題，必須依靠“中心城市”與“新城市群”功能加以解決。

在政策的慣性作用下，“十二五”期間我國的城鎮化率迅速上升，城市集群現象顯著，出現了長株潭、環鄱陽湖、成渝城市群及京津冀一體化城市集群。但由于規劃不足，新興區域基礎設施無法同步，公共服務和基礎設施共享共用的效率較為低下，城市之間的合作十分有限，導致交通擁堵，環境污染，人口密集，資源嚴重匱乏，諸多問題泛濫，城鄉二元結構的矛盾也愈加突出。城市問題層出不窮，城市管理政策、法律規范幾乎全部讓位于城市經濟政策，城市生產性、經濟性功能十分強勁，而人居、宜居的空間功能完全找不到邏輯起點，城市安全質量堪憂。

2015年，我國城鎮化發展到了一個新的“拐點”，亟需內察外省。在2015年政府工作報告中，談到城市建設時，李克強總理表示“要發展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化，加大公共設施建設”。這是“智慧城市”一詞首次寫進國家層面政府工作報告，涵蓋中國制造2025、智慧醫療、智慧交通、互聯網、大數據、云計算等，引發了社會各界的高度關注。[4]11月9日，中央全面深化改革領導小組第十八次會議審議通過了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，11月10日，在中央財經領導小組第十一次會議上，習近平指出做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。12月14日，中共中央政治局會議研究部署了城市工作，會議提出要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想；推進農民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮化率；增強城市宜居性；改革完善城市規劃；提高城市管理水準；堅持把“三農”工作作為全黨工作重中之重，同時要更加重視做好城市工作。2015年12月20日，時隔37年后，中央城市工作會議在北京召開。

2016年2月21日發布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》針對城市規劃存在的問題，明確了城市規劃定位，提出了城市規劃的總體目標，為我國“十三五”乃至更長時間城市發展勾畫出清晰的“路線圖”。意見指出，要積極適應和引領經濟發展新常態，把城市規劃好、建設好、管理好，促進以人為核心的新型城鎮化發展。要實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。在產業方面，意見對于建筑節能、地下管廊、海綿城市、污染防治四大產業提出具體要求。[5]

城市管理新政出臺，終于讓城市發展回到邏輯起點。在《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中，“建設讓生活更美好的城市”成了城市政策新的風向標，明確了未來城市發展的“路線圖”和“時間表”。針對城市發展，會議提出尊重城市發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構；規劃、建設、管理三大環節；改革、科技、文化三大動力；生產、生活、生態三大布局；政府、社會、市民三大主體。這“一尊重、五統籌”的原則成了未來城市政策的原政策，相比前三次城市會議，政策指向和邏輯軌跡終于清晰起來。

三、我國城市管理的行動邏輯重新求證

城市應該承載什么功能？是工業化時期的生產基地？是重商主義時期的逐利與商業繁榮的龐大“市井”？還是信息化時代的信息孵化器？城市與生產的關系緊密一些？還是與生活的關系緊密一些？城市的規模大一點還是小一點？密集還是疏散？如果現代城市在管理過程中對功能、人口、規模、產業等領域都設置限制性條件或者“天花板”，那么就意味著城市一定不是沿著不斷膨脹規模的邏輯往前行動。在今天這樣一個以互聯網為特征的信息社會，從公共服務的若干困境出發，城市已經不是自由主義和重商主義的產物，更不是政治集權之下利益博弈的產物。筆者曾經認為，城市形態及功能更應趨向于人本主義的邏輯。建立城市生態系統的外生態系統，防止城市規模無邊際擴大與城市公共服務搭便車現象，舒緩城市壓力，維持城市生態系統的獨立性、穩定性與相對完整性。[6]

城市生態系統意味著城市管理平衡體系的建立與維持，除了尊重一個城市因歷史傳統而確定的基本形制之外，整個發展過程中最重要的議題是建立城市管理的法制秩序與實施城市發展的有效的公共政策，管控城市的基本規模與形態。這一點構成城市生態系統的內在邏輯，也成為一個城市的坐標系，在整個現代化的基本過程中定位于描繪城市發展的點及軌跡。

（一）以構建城市管理法律體系為核心，形成城市管理新的邏輯起點

城市規劃和城市建設本質上是服務于城市運行的，城市運行的好壞又影響著城市規劃和城市建設的質量高低。當前我國城市的運行由于法律和制度的缺失，存在城市管理執法人員素質不高、部門職責邊界不清、管理方式簡單粗放、問責機制流于形式等眾多問題，并衍生出城鄉二元結構、中心城市不堪重負、基礎設施無法同步等社會問題。

推動城市建設和發展的核心力量是城市管理的一系列法律規范，而決不應該是資本統治下商人的營銷口舌。法制主導下的城市必將有序發展成熟運轉，并成為公共福利的福地，而資本利益驅動下的城市則畸形膨脹，成為“公用地悲劇”的樣板。這一點，以人口密度高而著稱的日本城市管理的經驗值得借鑒：一是城市管理法律完整完善，剛性約束力量強；二是城市人口素質為法律執行創造了良好的環境；三是城市管理法律與現代化、信息化進程同步跟進，調整更新符合城市人群需求。事實證明，日本于1919年頒布《市街地建筑物法》，使城市建筑在法律框架內有序進行，在狹小的國土空間里實現了城市的高度現代化發展。因此，制定并且完善城市法律，是我國解決一切城市問題的邏輯起點。

在法律管理的剛性約束下，第一，明確城市管理法律規范的制定主體、行為主體。以城市管控的行政權代替法律權力的思維必須擯棄。在這些主體的確立上，必須建立國家層面的城市管理法律規范，確立以國家立法機構為主體的城市法律規范制定體系，同時防止和廢止地方性城市管理法規與國家法規抵觸。第二，城市管理是城市法律的實踐基地，經營之地，不能讓位于政治權力和經濟利益集團的綁架。城市根脈的延續就在于城市的穩定與傳統的固化，城市精神才能彰顯。否則，政治更替與經濟衰敗打擊的主要對象就是城市的形制，沖擊的是城市品質。第三，城市管理法規在國家層面與地方層面必須保持一致性和連貫性。城市立法在時間上脫節造成的惡果是城市管理、規劃等一度無序混亂，直接造成城市發展與自然環境的沖突，甚至造成城市鄉村的巨大對立。改革開放近40年來，我國城市發展中那些“拆了建，建了拆”的短命的城市建筑、和環境規劃對立的城市橋梁以及大量的在一線城市出現的湖泊萎縮、城市“海綿效應”不明顯等事實證明了這一點。國家與地方層面立法的脫節則導致全國層面千城一面，重復、雷同，地方政府在城市發展規模、功能上各自為政，從而造成中央和地方政府巨大的公共財政投資的浪費。法律不能規范公共財政使用，也不能規范城市的反復投資，最終是公共利益極大受損，“鬼城”和“僵尸建筑”林立，敗壞城市的文化脈絡。第四，用完善的法律法規體系規劃城市，而不是為制定城市規劃去修改法律規范。任何一級政府管理和經營城市的行政權力都不能逾越城市管理的法律規范，在行政權力與法律規范發生沖突的時候，首先啟動修改城市管理法規的程序而不是讓行政權力先行。這其中包含的真正含義是城市管理的法制化與民主化同時發揮在管理城市中的作用。第五，在法律與制度框架下，城市權力從大到小的邏輯應該依次是：城市管理法律規范的權力、城市標準的約束力、行政決策權力與執行力等。

（二）構建以省會城市為主體的獨立的城市政府，經營和管理城市

我國缺乏獨立經營城市的“城市政府”，以省會城市為例，現有省會城市市級政府功能受到了極大的限制和其他行政功能的制約。對此，筆者曾經有論述。[7]隨著管理手段和技術的更新，也隨著數字經濟、數字管理的出現，在傳統電子政務基礎上衍生出來的數字行政功能也越來越強大，也更加適合城市政府管理，包括應對我國出現的城市集群、超大城市群的崛起等諸多問題。

建立城市政府，實現城市功能定位的專業化、標準化和有序化，專門經營與管理城市，形成多元特色的中心城市地位。一個基本的邏輯思路是把現有市政府的非城市功能一律交由地方政府管理，包括農業、工業等方面的發展問題。把依賴城市發展的開發區、新區、高新技術區、自貿區等單一功能歸并，交由城市政府管理，形成“城市政府+城市管理+試驗區”管理模式。同時，把工業化時期的多種高能耗、高污染、勞動密集型產業遷移出中心城市，使城市產業更多地依靠信息技術，實現數字經濟在城市的集聚效應。

城市政府功能作為府際關系的一個方面也有必要確立。未來公共行政的過程中，形成兩種新的模式：一是“中央政府—省政府—縣政府—鄉鎮政府”四級模式，一是“中央政府—省級城市政府—市級城市政府”三級模式。這里，省級政府與省級城市政府各自獨立，分別對中央政府負責，不存在職能交叉。同時，省級城市政府的存在也有利于城市化的推動和城市集群的形成，有利于城市特色功能、核心功能形成。

（三）確立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府為主體的城市治理體系

檢視和檢討我國城市發展的公共政策軌跡，核心問題在于幾十年來城市管理的一系列公共政策邏輯混亂，缺乏完整的體系和有效性。城市公共政策的制定與執行主體離不開城市政府，而城市公共政策的質量又直接影響到城市發展的穩定性和連續性。因此，城市公共政策在內涵上應該體現如下幾個方面特征，才能符合城市發展規律。

一是公共政策的傾向性與有效性。城市公共政策不是簡單的城市經濟政策的系列化表述，除了經濟要素、政治要素之外，更重要的是城市公共政策的設計者要傾向于城市文化特征與文化政策的銜接。現代城市是近代工業化的產物，本質意義上不同于古代城市。現代城市最初是工業的基地和基礎，隨著工業化時期的衰退，新型的信息技術時代的到來，傳統工業化城市必須回歸到以文化特征為內核的城市形態中，在歷史的根脈中找到一個城市可以延續下去的文化基因。城市公共政策要為此服務，并且能夠體現出真正意義上的政策效應和效果。我國目前許多現代化城市的簡單“復古”和“做舊”，不是公共政策意義上的城市發展。

城市空間布局的公共政策必須重視。空間布局不僅是在城市規劃的相關法律中需要剛性約束，也要同時在公共政策的制定中加以落實。“大”城市概念是我國文化中對城市的一種期盼和渴望，但城市“大”而帶來的臃腫以及諸多外部負效應也是明顯的。奔跑式的城市發展導致我國城市規劃形成了增量規劃的慣性思維和路徑依賴，聚焦于增量拓展而非存量優化，規模至上，急功近利，無序擴張，導致城市建設空間與發展空間皆被壓縮，空間資源沒有得到有效利用。城市蔓延和空間布局的混亂造成的城市運行成本無限度擴大必須通過強有力的公共政策來加以克服。

二是確保城市治理的公共政策必須在持續性、穩定性方面有所突破，防止朝令夕改和隨著官員更替而導致的城市公共政策的個人主義風氣盛行。城市治理是指城市多元主體的興起與城市的繁榮，強調的就是城市公共政策的持續性、穩定性。城市政府治理的重要性在于它能夠以專業化的思維，掌控城市規律，給不同的參與城市治理的主體以公共政策的支持，并且能夠有效發展以商業經濟、數字經濟為核心的城市經濟。這一過程中，政策的持續與穩定性不僅僅是對城市政府自身行動的指導，更重要的是對城市多元主體治理城市的支持與規范，讓他們能夠在更長的時間內服務與參與城市治理。

行政首長為官一任或者不同任期限制導致決策者不能連續制定某一個城市治理的公共政策。這一點，除了有效的法律制度約束外，重要的是城市治理的繼任者必須在管理過程中把握城市管理的既有政策，并在此基礎上持續穩定制定政策，并且不以個人好惡或者隨個人意志割斷政策之間的連續性和有效性。

三是建立城市公共政策的可檢測體系，在考核、評估中明晰約束指標。城市發展都會陷入“公共服務陷阱”中，即越好的城市公共服務越無法滿足不斷進入城市人口增量的需求。顯然，城市公共政策更多的是在于解決城市公共服務問題，也因此，城市公共政策績效必須建立在長期的對城市公共服務水平的測評過程中才能體現出來，其指標設定甚至在公共政策制定時就必須當作著力點來考慮。如果一個城市的人口規模是相對穩定的，那么與公共服務相關的公共政策應該是穩定的和持續的，并且在指標設定上有普遍的檢測性。公共服務水平直接影響城市質量、城市人口幸福指數等，我國北京、上海、廣州等超大城市與同類城市日本東京比較，最大的差距就在于公共服務的眾多指標體系不清晰，并且沒有約束力。對城市公共政策的檢測、評估要依靠不同主體來完成，一方面要在城市政府自身的制度設計中固化下來，另一方面則要依靠第三方機構來完成。同時，城市公民“用腳投票”的公共選擇也是可檢測點。

（四）努力建設和造就城市政府的專業化管理隊伍，在“政治與行政”、“經濟與行政”間形成“城市與生活”間的核心思維，實現城市管理精細化

無論法律邏輯還是公共政策邏輯，最終的實現者必須是一支專業化的城市管理者隊伍，從宏觀到微觀，從決策到執行都能體現出城市治理的專業化、專家化色彩。政治治理是政治家的責任，國家管理要依賴法學家的智慧，城市必須由懂得城市運行規律的專業人士管理。

城市管理的法律規范與公共政策更多應該體現在“城市與生活”的關系方面，而其中的禁止性規定應在約束城市政治化、經濟化傾向方面有所作為。城市管理不是簡單的政治管理、簡單的經濟管理，要摒棄城市“政治中心論”，摒棄把不同城市看作不同層級政治中心的傾向、看作多個中心聚集高地的傾向。泛化政治行為到城市的每一個角落必然導致城市的“為政治而城”，城市“形象工程”、“政績工程”，城市不當的政治定位都是如此，且必須加以克服，形成城市新思維。

專業化的城市管理隊伍懂得城市公民的重要性。這是一群在生產生活方式方面具有優越感的人的集合，整體素質、思維有自我標準。城市管理就是要利用城市政府的作用充分調動城市公民參與城市治理的積極性和有效性。“朝陽區群眾”的行動僅是一個方面，更多的是要在城市決策、執行等方面解決他們參與的問題，把偶爾的“民意代表”、“聽證”轉變為城市公民普遍的主動的城市管理行動。

通過行政手段解決城市問題并不是有效的，比如上海為緩解人口快速增長造成的城市矛盾凸顯，通過《邁向卓越的全球城市》的總體規劃編制，決定“至2020年，將常住人口控制在2 500萬人以內，至2040年控制在2 500萬人左右”，將“全市規劃建設用地總規模控制在3 200平方公里以內”。這種單向思維的行政手段忽視整個社會的回應效果，忽視市場機制和人作為一個逐利群體的特征，可能是無法完成規劃目標的。城市管理必須尋求精細可操作的政策手段，在尊重利益選擇自由的前提下，以利益分化的手段，以公共服務的資源最大供給為杠桿，破除城市中心主義，控制和尋求城市規模的穩定，最終實現城市質量提升。

城市管理的“政”重在服務機制的建立，并且不能為追求經濟目標而“城”。城市運行是指與維持城市正常運作相關的各項事宜，包括城市公共設施及其所承載服務的管理。城市政府的管理就是規范和服務這個體系的運轉，使得城市向綠色城市轉型，由規模城市向內涵城市轉型，由數量城市向質量城市轉型，由細分碎片化管理向復合集成化管理轉變，由運動式管理向制度化管理轉變，由問題式管理向預防式管理轉變，由重規劃建設向重規劃建設運行一體化轉化。城市發展要杜絕城市唯GDP增長、唯規模擴張、唯數量增長等錯誤理念的誘導，充分發揮正確理念對帶動城市發展的能動作用。總而言之，我國城市應當使得其城市管理理念符合時代發展潮流并引導社會發展方向。

城市管理貫穿城市發展的始終，是一項沒有終極目標的復雜系統性工程。我國城市管理要以依法而治、良法導引和公共政策推動，全力體現人民城市人民管，管好城市為人民的宗旨。同時，充分利用城市資源稟賦和區位優勢，明確功能定位，尊重軟環境，打造特色城市，打造真正可持續的宜居性城市。

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責任編輯：張 煒