我國住房建設的庫存化問題及供給側改革

郁鴻元

摘要：對于我國房地產市場如何去庫存化，中央經濟工作會議明確提出了五種辦法：一是讓農民市民化（或讓農民進城來消化當前過多的商品住宅）；二是鼓勵投資者購買住房來出租，這樣既可消化城市住房的庫存，又可解決當前我國住房租賃市場不發達的問題；三是要求房地產企業改變住房銷售模式，降低住房銷售價格；四是提高房地產業的企業集中度，實現住房市場規模效應；五是取消過時房地產市場的行政性限制政策等。為此，完成中央經濟工作會議提出的“去庫存”任務，應按照“誰投資、誰負責”的市場經濟原則，建立由房地產企業、政府、購房者共同承擔“庫存消化成本”的分擔機制，加快深化戶籍和住房制度改革，強化消費和供給端引導，擴大有效需求，分流轉化部分供給，推動房地產市場持續健康發展。

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調，推進經濟結構性改革，是貫徹落實黨的十八屆五中全會精神的一個重要舉措。習近平總書記指出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革；推進經濟結構性改革，要針對突出問題、抓住關鍵點；要化解房地產庫存，促進房地產業持續發展。同年12月下旬，中央經濟工作會議明確了2016年經濟五大任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。會議指出，化解房地產庫存，要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。要發展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業。要鼓勵房地產開發企業順應市場規律調整營銷策略，適當降低商品住房價格，促進房地產業兼并重組，提高產業集中度。要取消過時的限制性措施。

一、目前我國房地產市場狀況

（一）截至2015年底的我國商品住房總庫存

根據中國社科院的財經戰略研究院、城市與競爭力研究中心日前聯合發布的《中國住房發展報告（2015-2016年）》顯示，截至2015年底，我國商品住房總庫存預計達到39.96億平方米。

根據相關統計數據，2015年1～9月底，我國開工城鎮保障性安居工程685萬套，根據“十二五”保障性住房規劃要求，我國要開工建設3 600萬套各類保障房和棚戶區改造住房。據住建部的統計顯示，2011～2014年，我國已開工3 230萬套，加上2015年前9月的開工量，我國保障性安居工程總開工量已達到3 915萬套，超額完成“十二五”規劃要求。在當前世界經濟復蘇緩慢及我國經濟增長傳統動力減弱的背景下，保障房建設與棚戶區改造形成的投資將成為我國經濟增長的重要新動力之一。

我國房地產市場的周期性調整已從2013年下半年起就開始了，房地產市場經過十幾年的快速發展，城市居民在2010年就已經達到戶均一套住房的水平，現在的住房供求矛盾主要表現在少數一線城市。筆者認為，人口的周期決定了房地產業的周期，一般來說，20歲至50歲的人是買房子主力。但從2012年開始，我國的人口結構開始發生變化，國內15歲至59歲的居民人口開始出現了下降，到2014年，我國購買住房的人口出現凈減少，隨著這種人口結構的變化，我國房地產市場繁榮時代已經結束，房地產市場的周期性調整已經出現。再加上大量的中小城市人口向大中城市轉移，而城市化進程又十分緩慢，這就使得我國房地產市場周期性調整更明顯。

（二）房地產市場周期性調整的兩大問題

受房地產市場周期性調整的影響，房地產市場還存在著兩個方面的問題：一是商品房供需關系錯配問題。從當前的房地產市場需求來看，主要集中在幾個城市群，即以上海市為中心的長三角城市群和以深圳市為中心的珠三角城市群的主要城市的商品房需求十分旺盛，但這些城市，尤其是中心城市的土地供應卻越來越捉襟見肘，導致這些城市的商品房去化周期小于合理水平，地價與房價上漲過快，出現了“商品房需求集中在一線城市與土地供給集中在三四線城市”的現象，產生了供需錯位的矛盾。

二是房企與銀行結盟推高房地價格問題。在經濟下行的趨勢下，商業銀行提高了信貸風險控制的力度，減少了對民營企業的信貸投放力度，同時為了自身商業利益的考慮，商業銀行增加了對國有控股企業的信貸規模。而國有控股企業卻為了自身規模擴張的需要，有意愿利用銀行的信貸資金進行投資，于是，商業銀行與國有控股企業形成利益同盟，推高了地價和房價。根據不完全統計，2016年上半年，國內已出現了200多個地王案例，其中有近一半是國有控股企業所為。

（三）我國保障性住房建設的三大問題

據原住房和城鄉建設部部長姜偉新在2011年10月向全國人大常委會報告城鎮保障性住房建設情況時的發言，自我國保障性住房建設開工以來，就出現了“選址離城區較遠、部分質量不過關、退出機制不完善”等三大問題。

問題之一——選址離城區較遠。少數地方保障性住房項目選在離城市中心較遠的地方，配套設施沒能同步建設，建成后遲遲不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房內部空間結構不合理，影響了使用功能。

問題之二——部分質量不過關。有的地方一些保障性住房設計、施工、監理、驗收質量把關不嚴，個別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質量安全隱患。

問題之三——退出機制不完善。家庭和個人住房、收入以及金融資產等情況基礎信息不足，核定有一定難度。一些地方出現了騙租、騙購的情況。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，群眾意見很大。

而時隔近5年后，根據國家審計署的公告顯示，多地審計結果暴露出了保障性住房建設中的新問題：十幾萬套建成的保障性住房“空置”，數以百億元建設資金被閑置，數以萬計的人員騙取保障房資格。保障房閑置的主要原因主要是：供需不匹配，實際需求并沒那么多；配套設施不好，居民不愿住或不能住；與現行安居房政策不符，無法配置。

二、保障性住房建設中出現的邊緣化問題

我們還需要對保障性住房的建設思路以及保障性住房建設中出現的邊緣化問題深思考量。所謂的邊緣化就是指向事物發展主流的反方向移動、變化的趨勢，其結果將加劇差距和矛盾激化。保障性住房的邊緣化是指特定類型的人群和住房在居住空間和社會空間里主動或被動地遠離主流和中心的過程，我們把這樣的居住空間和社會空間稱之為雙重邊緣化。

（一）居住空間的邊緣化

1.保障性住房建設基地普遍選址偏遠

各地政府大規模開工建設的保障性住房都在市郊劃定基地，從國內幾個大城市的實際情況來看，保障性住房普遍存在建設規模大、遠離市中心、社區基礎差等問題。有些城市甚至明確提出將保障性住房基地置于廢棄的工業用地和農田，以及洼地上、鐵路旁等條件較差的區位。如上海市在總體規劃中明確提出保障性住房宜在內、外環線之間選址建設。2009年，第一批開工建設的經濟適用房全部位于外環線以外的遠郊區，第二批選址的大型居住社區則被推向更遠的新城和新市鎮周邊地區。又如北京市較早建成的經濟適用房項目主要分布于豐臺、昌平、石景山、大興、房山、順義等區，新建的經濟適用房則主要分布在馬坡、宋莊、石門營等地，均位于郊區或郊縣。再如江蘇省南京市的經濟適用房全部位于主城區四周的遠郊區，最遠的龍潭社區與新街口直線距離達30公里以上。

2.區位偏遠引發的實際問題

由于地處偏遠和空間距離較長，存在著線路單一、服務標準低、交通費用和時間支出成本高、出行不便、就業機會減少等問題。此外，配套設施不完善也是選址偏遠的大型保障性住房社區普遍存在的問題。

3.空間失配與福利損失

國外學者們對“空間失配假設”的研究證明：（1）工作機會與低收入階層居住空間的分離，會造成通勤成本的提高和就業困難；（2）采用集中、規模化建造的公共住房會導致低收入群體的聚居，職住分離的矛盾進一步加劇；（3）低收入階層在偏僻區位的聚居及其對公共交通的依賴，對自身的發展具有阻滯作用。國內學者們的研究同樣表明了，保障性住房（包括中低價位商品房）向郊區遷移，可能造成居民工作地與居住地分離，即便居住條件得以改善，卻犧牲了生活、就業、就學、出行等的便利度。在遠未實現供需平衡的情況下，一些城市開始出現了保障性住房空置的現象。審計報告的調查也顯示了，保障性對象入住意愿較低的保障房小區基本都處于距離中心城區較遠的“基礎設施薄弱，公共服務設施配套滯后”的地方。兼顧保障性住房的社會性及居民的總體福利，減少保障性住房搬遷后出行、就業、生活等方面出現的困難，實質上就是如何避免空間失配及由此造成的居民福利損失。

（二）社會空間的邊緣化

1.加劇居住分異格局

采用集合住宅形式在郊區大批量建設保障性住房，實質上是城市社會空間在城市物質空間中的投射，并且必將通過這一過程將原本隱晦而模糊的心理認知轉變為清晰的感官認知。保障性住房的居住主體大多為城市弱勢群體，包括低收入者、下崗失業人員、病困家庭以及部分暫時性支出能力不足的人群。這群體在住房支出上存在臨時或長期困難，無法依靠自身力量在市場上解決住房需求。與中心城區“中產階層化”的流動方向相反，大規模聚居的低收入家庭和城市弱勢群體退居城市邊緣，居住分異的格局開始形成。在市場經濟條件下，實力較強的群體占據優質資源和良好區位，弱勢群體則主動或被動地被邊緣化。城市低收入群體的人力資本積累速度、收入增長速度以及公共品消費水平都會更低，從而進一步加大收入差距并降低社會的流動性，給弱勢群體帶來顯著的福利損失，而且在代際之間存在持續影響，弱勢群體從標簽化走向整體的邊緣化。

2.阻滯階層間的社會流動

空間分配的不公將導致社會資源和發展機會的分配不公，使弱勢群體遠離就業機會和社會公共服務程度較高的中心城區，從而使得與其他社會群體交流與融合的機會銳減，以致阻礙社會階層間的溝通與融合，造成階層間的流動困難。

3.激化社會矛盾

向郊區遷移的過程中，被保障群體原有的社會網絡被打破，新的難以形成。原本可以通過系統自行組織消化的沖突和矛盾，從隱性的、局部的事件，將會逐步轉變為顯性的、群體性的分歧和對抗。

（三）及時調整改善的發展思路

通過對居住空間和社會空間的雙重邊緣化分析，各級政府在保障性住房的建設中要及時調整和改善保障性住房發展思路。筆者認為，一要及時立法，建立基本共識。遏制居住空間與社會空間的雙重邊緣化，對于幫助弱勢群體家庭及其子女獲得公平的教育、就業和享有社會服務的機會具有重要的戰略意義。只有形成了政策目標層面的共識，才能進一步采取適宜的行動。二要科學制定規劃，保障居民總體福利。雙重邊緣化不僅僅是城市空間規劃范疇內的區位問題，更是建設和諧社會進程中的重大社會問題。保障性住房的規劃格外需要強調人文關懷和社會公平，避免以經濟效益作為決策的單一原則，避免以單純的數量增長掩蓋居住分異的短視行為。三要強化社區規劃，促進居民融合。社區規劃具有“自下而上”和“居民參與”的特點，在舊城更新與新區培育過程中可以發揮保護居住弱勢群體、促進居住融合的積極作用。踐行“以人為本、服務居民，資源共享、共駐共建”的社區建設原則。

面對近年來各地保障性住房建設中已初露端倪的雙重邊緣化現象，若不及時采取科學、審慎的策略加以遏止，將為我國城市功能、乃至社會發展埋下隱憂。

三、房地產的去庫存化問題

對于我國房地產市場如何去庫存化，中央經濟工作會議明確提出了五種辦法：一是讓農民市民化（或讓農民進城來消化當前過多的商品住宅）；二是鼓勵投資者購買住房來出租，這樣既可消化城市住房的庫存，又可解決當前我國住房租賃市場不發達的問題；三是要求房地產企業改變住房銷售模式，降低住房銷售價格；四是提高房地產業的企業集中度，實現住房市場規模效應；五是取消過時房地產市場的行政性限制政策等。

（一）先決要解決相對應的三個問題

上述房地產新政，最有新意的可能是三個方面。筆者認為，要達到房地產去庫存化的目標，必須隨之而解決相對應的問題。

1.農民的市民化

農民的市民化和加快農民的城市化進程是增加當前住房需求最好的途徑與方式。但是，就目前的情況來看，農民進不了城，不能市民化，并非僅是因為需要落戶政策、就業政策、教育政策等配套政策積極跟進的問題，更為重要的是農民進城、農民市民化，農民有沒有進入城市購買住房的能力問題。如果農民沒有在就業的城市購買住房的支付能力，連最基本的生存條件都無法滿足，那么農民市民化就難以實現。當然，政府也可以把目前庫存高的三四線城市的住房購買下來，全部以低價或以福利分房的方式配置給農民，讓農民市民化。但是這里需要解決兩個問題：一是農民進入城市的市民化過程，是讓農民自由遷移，還是政府給予計劃安排？如果政府給予計劃安排，把農民安排到那些經濟條件差、沒有就業機會的城市來消化住房庫存，農民是否會愿意？如果讓農民自由遷移，政府就不會給予住房配置。二是即使政府可以有計劃地讓進城的農民配置住房，則購房資金何來？即使政府幫助農民出首付，則農民還按揭貸款的能力也不確定，這需要農民的穩定就業來保證。在這種情況下，金融機構（或銀行）是否有意愿貸款給農民？

所以，要讓農民進城、在就業所在地市民化，并成為住房市場最大的需求者，關鍵的問題就在于政府能否讓農民所在就業機會多城市的房價回歸到理性的水平，只有這樣農民才可能真正的市民化，并讓他們真正進入就業所在的城市。這樣農民才有動力在這些城市購買住房或是租房，不僅這些城市的住房庫存化問題可以化解，也能夠讓我國的房地產市場真正走向持續發展之路。

2.鼓勵住房投資者購買住房出租

政府已經開始把住房租賃市場的問題提上議事日程。讓更多的投資者進入住房市場購買住房再用于住房租賃，這種設想當然是好的，它是消化當前不少城市過高的住房庫存的有效途徑。但是，要讓我國的住房租賃市場健康發展起來，需要解決投資和投機的區別問題。通過什么樣的房地產政策來界定這些投資者購買的住房是投資并用于租賃而不用于房地產的投機炒作。如果沒有有效的房地產稅收政策進行限制，只是用優惠政策讓購買者進入市場購買住房，那么購買者既可以把所購買的住房用于投資也可用于投機。如果住房用于投機，那么房地產市場的價格將繼續推高。在這種情況下，不僅房地產市場的泡沫會繼續吹大，而且過高的房價也將成為農民市民化、農民進城的最大障礙。

3.要求房地產企業降低房價

要求房地產企業改變住房銷售模式，降低住房銷售價格。這項政策是一般性的原則，這是“由市場決定？還是由政府來決定？”，在此沒有明確。如果是由市場來決定，政府如何要求房地產企業讓其交易的住房價格下降？同時政府既對住房市場供求關系不知，又難以確定住房價格。如果房地產市場的住房價格是由政府來決定，則政府如何定價？倘若定價過低，房地產企業虧損由誰來承擔？倘若政府包底，一來增加了地方財政的負擔，二來是否會出現房地產企業和有關部門合謀向政府獲取更多的補償？

當前房地產市場的讓利在三四線城市已經意義不大，因為在這些城市，房價本身就不高，房地產企業的利潤也很少。讓房地產企業讓利的地方主要是那些高房價的地方，但是在這些高房價的城市，就不存在去庫存化的問題，只有促使地方政府、房地產企業、住房投資者讓利，才能真正去庫存化，目的是讓新政向三四線城市延伸，從而形成全國性的住房價格下降。

（二）去庫存的關鍵是把握好三個“精準”

李克強總理在政府工作報告中指出，要完善支持政策、適應住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存。要做到“因城施策”、真正把去庫存納入到加快推進新型城鎮化的大框架之下，關鍵是要把握好以下三個“精準”。

1.去庫存區域要精準

在我國商品房庫存中，超過70%集中在三四線城市，去庫存壓力區域分化明顯。一線城市和部分熱點城市因集聚著大量優質和稀缺資源，虹吸效應依然強大、規模化擴張內在沖動依然存在，住房仍呈供不應求態勢，基本不存在去庫存問題。對三四線城市來說，尤其中小城市和特色小城鎮，是未來新型城鎮化的主攻方向，也是落實“十三五”時期“三個1億人”城鎮化的主要陣地。三四線城市要充分利用去庫存契機，通過降價讓利、補貼等必要鼓勵措施加快去庫存進程，抓住一線和熱點城市人口、資源與產業外溢的有利時機，充分用好用足國家“人地錢”掛鉤政策發展壯大。這不僅符合本地長遠利益，也符合國家新型城鎮化根本目標。

2.去庫存目標人群要精準

當前，我國正處于戶籍人口城鎮化率30%～70%的快速發展區間，農業轉移人口潛在住房需求巨大。住房消費政策的一系列調整旨在鼓勵自住型住房需求，但仍限制投資投機。房地產回歸居住屬性、釋放被過度擠占的資源，給創業創新提供更多空間，是新常態下我國經濟轉型升級之需；同時，投資投機導致房價過快上漲吸走了大量居民財富，對居民消費產生了巨大的擠出效應。因此，去庫存要緊緊定位于滿足剛需和改善性需求。“十三五”期間“三個1億人”城鎮化目標人群，再加上有自住型需求的現有城鎮戶籍人口，這就是去庫存的目標群體。

3.去庫存金融支持要精準

房子是老百姓消費規模最大的單項商品，金融支持是落實去庫存的重要保障，包括降低首付比例、減免稅費和利率優惠等措施，甚至政府直接給予購房補貼，有效滿足和激活潛在需求、促進市場供需平衡。這些金融支持還可根據區域庫存具體情況采取差異化措施因城施策，風險可測可控。

供給側結構性改革可以看成我國經濟的生產能力的一個飛躍，其主要目的是經濟結構的升級。而房地產去庫存作為供給側結構性改革中的關鍵一環，是不可缺少的。房地產行業作為我國重要的經濟支柱之一，也同樣出現了產業結構的問題，現如今我國樓市最重要的問題就是庫存過剩，因此，房地產供給側改革是適應新形勢的主動選擇。

四、去庫存化的對策建議

房地產庫存過剩，主要是在高房價的刺激下，房地產開發商大規模開發建設以及地方政府受益于土地財政的推波助瀾。然而，房價過高使得有購買能力的有效需求的卻明顯不足，房地產市場出現了嚴重供過于求的局面。完成中央經濟工作會議提出的“去庫存”任務，應按照“誰投資、誰負責”的市場經濟原則，建立由房地產企業、政府、購房者共同承擔“庫存消化成本”的分擔機制，加快深化戶籍和住房制度改革，強化消費和供給端引導，擴大有效需求，分流轉化部分供給，推動房地產市場持續健康發展。

（一）加強土地供應管控

各地區應根據本地商品房庫存數量，科學制定今后土地供應計劃，合理確定土地供應結構和投放數量。庫存量大、去化周期長的三四線城市，嚴控或暫停土地供應，特別是一些城市商業用房庫存去化周期長的，要暫停商業用地出讓。

（二）引導降低商品住房價格

明確去庫存的成本分擔機制，營造主要依靠市場去庫存的可預期環境，結合現金流和資金鏈緊張的倒逼壓力，促使房地產企業主動降價銷售。稅收優惠要與降價銷售掛鉤，增強房地產企業降價銷售的積極性。應加快清理稅費等推高房價的各種不合理政策措施，并研究通過適當降低地價推動房價回落的政策措施。

（三）培育新市民住房需求

除極少數超大城市外，全面實施農民工落戶、居住證管理等戶籍制度改革，支持農民工進城落戶，加快農民工市民化進程，培育潛在購房需求。研究將農民的戶口變動與“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）脫鉤，調動農民進城落戶的積極性。完善住房按揭貸款利息抵扣個人所得稅政策，降低購房資金成本，激活購房投資需求。推動房地產政策回歸以市場為主導，逐步清理和取消部分特殊時期采取的限貸限購等行政性措施。

（四）用好用足住房公積金

通過放寬住房公積金提取條件、落實住房公積金異地貸款操作、提高住房公積金個人住房貸款實際額度等。擴大住房公積金制度范圍，逐步將符合條件的農民工和個體工商戶納入住房公積金制度覆蓋范圍。允許發行住房公積金個人住房貸款支持證券，提高住房公積金資金流動性。

（五）加快住房保障方式轉變

提高棚改貨幣化安置比例，積極推進政府組織棚改居民購買商品房安置方式。也可采取政府集中購買在建或已建成普通商品住房作為棚戶區改造安置房。支持從租賃市場籌集公共租賃房房源，把適合作為公租房或者經過改造符合公租房條件的存量商品房，轉為公共租賃住房。推行公租房保障貨幣化，鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規定提供貨幣化租賃補貼。將符合條件的非戶籍常住人口納入公租房保障范圍。

（六）推動發展住房租賃市場

建立購租并舉的住房制度，推動房屋租賃市場規模化、專業化發展。搭建住房租賃信息政府服務平臺，提供高效、準確、便捷的信息服務。規范房屋租賃市場，保護房屋租賃當事人的合法權益。鼓勵自然人和各類機構投資購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者。支持房地產企業改變經營方式，將其持有房源向社會出租，從單一的開發銷售向租售并舉模式轉變。

（七）推動房地產企業轉型升級

鼓勵房地產企業推動產品創新，提升產品品質，宏觀上增加項目的宜居宜業性，微觀上注重樓盤細節，改善配套環境，適應市民多元化、個性化需求。推進房地產企業兼并重組，提高產業集中度，引導品牌好實力強的房企“接盤”，增強風險抵御能力。

（八）強化房地產市場監管

深化房地產市場分析研判，建立房地產市場監管信息平臺，及時掌握市場動態。加大對房地產企業資金鏈風險排查力度，高度關注重點地區和重點企業，防范金融風險。嚴厲處罰惡意拖欠工程款和閑置現象，讓房地產企業不能違約、不敢違約。

責任編輯：張 煒