基于經費收支視角的智庫組織治理：中美比較

譚 銳，尤成德

(1. 華南理工大學公共政策研究院，廣州 510640； 2. 集美大學工商管理學院，廈門 361021)

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基于經費收支視角的智庫組織治理：中美比較

譚 銳1，尤成德2

(1. 華南理工大學公共政策研究院，廣州 510640； 2. 集美大學工商管理學院，廈門 361021)

文章以經費收支為切入點分析了中美智庫的組織治理機制。分析指出，美國主流智庫的政策研究質量及政策影響力都遙遙領先于中國同行，這種差異是不同組織治理結構的產物。美國智庫大多由社會創辦并依賴于社會捐贈，在這種模式下，出資者參與、信息披露與稅務監管形成智庫的外部壓力，而以研究和人力資本為核心的資金分配形成智庫的內部激勵，兩種力量共同作用于智庫，使之高效運作。相反，大部分中國智庫的主體資金來自政府的財政撥款，出資者監管動力缺失、法律制度不完善以及信息不對稱等問題阻礙了外部力量發揮作用。另一方面，智庫的資金配置缺乏靈活性，并且忽視了對智力勞動的補償，致使內部激勵弱化。文章最后對新型智庫建設提出了一些方向性的政策建議。

智庫；經費；組織治理；中國；美國

一、引 言

現代智庫起源于美國，發展至今已有上百年歷史。據McGann統計[1]，2014年美國智庫達1830家，位居世界首位。不僅如此，蘭德公司、布魯金斯學會、卡內基國際和平研究院、對外關系委員會等智庫對美國的內政外交政策影響深遠。美國智庫的多與強已成標桿，以至于當今談智庫，言必稱美國。反觀中國智庫，盡管名義上有429家之眾[1]，數量上僅次于美國，但到底有多少家能夠嚴格定義為智庫卻是一個謎[2]。至于研究質量、活躍程度以及政策影響力，中國智庫還沒有建立起自己的聲譽。

自國家決策層提出要建設“中國特色新型智庫”以來，國內學界掀起了一股研究智庫的熱潮，形成了多視角、多層次、多領域的豐富文獻，例如，智庫的本質和性質[3-4]、類型學[5-6]、獨立性和影響力塑造[7-8]、內外部關系[9]、國際化趨勢[10-11]等，這些成果有助于人們深化對智庫的認識，并指導新型智庫的建設。然而，系統地探討智庫組織治理的文獻還比較少。我們認為，中美智庫在運營效果上有著巨大差異，是因為它們面臨著不同的組織治理結構。在諸多治理工具中，財務手段是最直接和有效的，因此，本文選擇以經費收支為視角來剖析中美智庫的組織治理機制。

文章安排如下，第二節首先提出一個簡單的分析框架，來解釋智庫運營效果的動力來源。其次，按照該分析框架介紹美國主流智庫的財務治理模式。緊接著分析中國體制內和體制外智庫的經費來源及使用情況，并與美國模式作比較。文末給出簡短的結論和方向性的政策建議。

二、分析框架

(一)智庫的組織性質

克勒納在回顧眾多學者對智庫概念的界定之后，將智庫定義為“以政策研究和政策分析為基礎，以影響公共政策為目標的研究機構”[12]。智庫提供的產品是政策研究和分析服務，以及影響決策的能力。這些產品的專業性很強，價值不易評估，作用和效果也并非立竿見影，因而智庫不可能通過在市場上直接銷售其產品來補償其運營成本甚至盈利。如果沒有銷售收入之外的資金支持，智庫很難存活，然而政策研究和分析服務又確實是改善國家治理、促進社會進步所需要的。從經濟學的觀點來看，智庫產品具有正外部性，是一種公共品。為了保證這種公共品的供給，其活動所需資金通常來自于政府撥款和社會捐贈，就像教育和基礎科學研究這類公益事業一樣。

智庫的這種特性決定了它通常以非營利性組織的形式出現[13-14]。在美國，非營利組織可以泛指除政府和企業以外的所有組織類型，又稱為“第三部門”。非營利組織不以服務換取收入和利潤，其成立是為了完成特定的組織使命和公益目的，在管理上強調組織成員的自覺性和奉獻精神。這些特性使得非營利組織的治理既不同于公司，也有別于政府[15]。

(二)治理結構

充足的資金是一切組織開展活動的先決條件之一，組織的資金管理包括籌資和分配兩大方面，因而治理也應從這兩個方面入手。圖1給出了一個簡單的分析框架，有兩種力量共同作用于智庫的運營效果。智庫不具備營利能力，運營資金要對外籌集，募集對象可能是政府，也可能是社會組織和個人，出資者為保證捐助資金的正確使用，會有動力去對智庫施壓，并采取可信的威脅實現這一目的，例如停止捐贈，或者斥諸司法，從而對智庫造成一種資金來源方面的外在壓力。另一方面，智庫內部人員并不是被動地由外部壓力驅使著工作，他們有自己的職業追求和價值目標，更重要的是努力工作會有好的回報，管理者(理事會)通過資金的合理配置，調動員工的積極性和創造力，從而形成組織內部的驅動力。一里一外的兩種力量共同作用于智庫，調節著組織運營的效率水平，任何力量的弱化或者缺失都會造成智庫運營效果的下降。

圖1 分析框架

三、美國智庫

(一)資金來源與外部治理

美國許多著名智庫的資金來源都是多元化的，但總的歸結起來有三大部分：社會捐贈、項目合同、投資收益。各個智庫會因自身的具體情況，如目標定位、社會關系網絡、組織結構、歷史傳統、思想理念等的不同而有所偏重。根據代表性和數據可得性，本文選取了8家主流智庫作為研究樣本，它們分別是蘭德公司、城市研究所(UI)、布魯金斯學會、胡佛研究所、卡托研究所、戰略與國際研究中心(CSIS)、卡內基國際和平研究院、對外關系委員會(CFR)。表1展示了這8家智庫的資金來源結構，容易看出，除了蘭德和UI，其余智庫的捐贈收入占比都很高，尤其是卡托和CSIS，捐贈收入幾乎就是全年的總收入。向智庫進行捐贈的金主包括個人、公司、社會團體和基金會。甚至外國政府也會對智庫進行捐贈，例如CSIS接受的政府捐贈可以說是所有智庫中最國際化的，這些政府來自全球18個國家和地區。

智庫獲得無償捐贈并不意味著可以毫無顧忌地自由支配，出資者可以對捐出的財物指定用途和使用方式，以保證捐贈不會被濫用。在很多情況下，出資者本人就是智庫的成員，通過參與智庫的各項活動可以直接進行監督，例如CSIS得到的個人捐贈幾乎全部都是由內部成員給予的，他們是理事和榮譽理事，以及國際顧問委員會、咨詢委員會和圓桌會議的成員*CSIS網站主頁：http://csis.org/support-csis/our-donors/foundations，2015年10月8日訪問。?？ㄍ醒芯克馁Y金絕大部分來自社會捐贈。2014年卡托獲得的總收入是3731萬美元，其中86%來自個人捐贈(圖2)。布魯金斯、胡佛、卡內基等智庫最早都是由創始人的基金會資助成立的，在今天基金會仍然是他們的贊助者，基金會通過派出成員在智庫中擔任職務，維護著組織創設的宗旨和原則，這種制度安排也保證了智庫有效率地運作。

表1 美國主流智庫資金來源結構

注：(1)資金單位是百萬美元，數據四舍五入，保留一位小數；(2)年度總收入構成項不止項目收入、捐贈收入和投資收入，因此三項之和不等于總收入；(3)/表示數據不可得。

數據來源：根據各智庫相關稅務報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網站主頁下載。

圖2 卡托研究所經費來源結構(2014，單位：美元)資料來源：Cato Institute [16]。

除了出資者直接參與，法律監管提供了一種更為正式的機制。在美國，智庫一般以非營利組織(公司)的形式在各州司法部注冊登記，非營利組織的身份可以獲得免稅資格，智庫可以根據《國內稅收法典》501(c)(3)條款的規定向國家稅務局申請免稅資格，501(c)(3)類型的非營利組織所享受的免稅待遇是所有非營利組織類型中最高的[17]。智庫所能獲得的稅收優惠包括，免除財產稅、增值稅、銷售稅、關稅等直接稅，以及所得稅豁免，即智庫接受的捐款、項目委托撥款、提供專業服務的收入、為維持自身運作進行投資的收益都可以得到減免稅金的優惠[18]。智庫的非營利組織身份不僅使自己獲得稅收上的好處，而且對于那些向智庫捐贈的個人、企業和社會組織也可以享受稅收減免?！秶鴥榷愂辗ǖ洹芬幎?，向非營利組織的捐贈可以在稅前扣除，基本上捐贈越多，稅收抵扣的幅度越大，如果是遺產捐贈，捐贈者完全不用納稅[19]。這樣一來，向智庫捐贈成為一種避稅手段，這種制度設計鼓勵了美國富豪對智庫慷慨捐資，這就是為什么福特、洛克菲勒、比爾·蓋茨和梅琳達等大型基金會頻繁出現在多個智庫捐贈者名單中的原因之一。

《國內稅收法典》還規定，獲得免稅地位的非營利組織需要公布其活動及財務狀況。一個重要的手段是公開990稅務報表，里面的信息包括：財務收支概要、主要管理人員的酬金細節、境外活動支出、有無關聯交易等[20]。國家稅務局每年都會對智庫的稅收情況進行評估，若查出有違法行為將予以處罰，最嚴厲的處罰是取消其免稅資格。在這種制度安排下，為了維持免稅地位以及社會捐贈，智庫都會自覺地嚴格遵守信息披露制度，自覺主動地接受國家稅務部門的檢查，聘請第三方專業會計機構對自身經營和財務狀況進行審計，并公之于眾，將自己的資金使用行為置于全社會的監督之下，通過這種方式建立信譽，讓公眾放心捐款。

我們注意到，蘭德和UI的主要收入來源是項目收入，而布魯金斯的項目收入也超過了捐贈收入，這表明，智庫也可以以非常市場化的方式運作。此時，治理機制就是競爭性的市場交易，如果智庫的研究成果無法達到客戶的要求，那么它就會失去在思想市場上的份額。

(二)資金配置與內部治理

從資金來源方面形成的外部壓力型治理機制能夠驅使智庫對出資者負責，以便獲得更多的捐助和項目維持組織的可持續發展。但僅僅依靠外部治理是不夠的，智庫組織的內部治理同樣重要。有效的內部治理要達到最大地調動員工工作積極性的效果，這主要依賴于資金在組織內各項開支上的調配。表2列出了8家主流智庫的資金使用情況，除CSIS及卡內基數據不詳外，研究項目開支無一例外地成為這些智庫經費收支中最大的活動開支，占比范圍在53%-96%之間。

研究項目的展開需要人員、場地、設備、數據、文獻、資料等投入要素，財務報表中的功能性支出細項能夠幫助我們更詳細地了解經費支出是如何在這些投入中分配的。在上述諸多要素中，人員是研究活動的核心，豐厚的報酬才能保證研究者的專注，激發他們對工作的熱情和創造力，從而形成高質量的研究成果，因此工資、獎金、福利、津貼等補償勞動的支出就成為占比最大的開支。表3所列舉的智庫將一半以上的開支用于支付員工的工資及福利。據粗略估算，卡托及CSIS員工的平均年薪大約分別為5.7萬及5.9萬美元，而UI和布魯金斯員工收入更高，分別達到10.1萬和13.9萬美元。根據美國普查局2012年美國社區調查數據[21]顯示，華盛頓特區家庭收入中位數為6.7萬美元，按照這個標準，一些主流智庫員工的收入水平還是相當高的。

表2 美國主流智庫資金使用比較

注：(1)資金單位是百萬美元，數據四舍五入，保留一位小數；(2)某些智庫的總支出構成項不止研究項目支出、管理及一般性支出、籌資支出，因此三項之和不一定等于總支出；(3)/表示數據不可得。

數據來源：根據各智庫相關稅務報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網站主頁下載。

表3 美國主流智庫工資及福利支出

注：(1)資金單位是百萬美元，數據四舍五入，保留一位小數；(2)蘭德及胡佛的數據不詳，故未列出；(3)/表示數據不可得。

數據來源：根據各智庫相關稅務報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網站主頁下載。

表4 布魯金斯和卡內基的功能性支出細目

注：(1)資金單位是百萬美元，數據四舍五入，保留兩位小數；(2)本表調整了原表中的項目順序；(3)為使表格對齊，卡內基的數據中有三行空白，用-表示。

數據來源：根據各智庫財務報告整理，這些材料可在各智庫網站主頁下載。

當今的社會科學體系日趨復雜，學科內部分工越來越精細化，學科間又不斷交叉融合，智庫研究人員不可能掌握所有的知識，或者事事親力親為，每個智庫的工作必然是嵌入在狹長的上下游“產業鏈”中的，智庫研究成果的形成需要很多別的專業機構的產品和服務作為中間投入，如專業咨詢、數據的收集和整理、出版發行、信息服務等等。以布魯金斯(2014年)和卡內基(2012年)為例(表4)，布魯金斯花在專業服務、出版、信息服務上的開支有1790萬美元，占總開支的18%，卡內基在專業服務和出版上的開支則為357萬美元，占總開支的12%。實際上，由于兩者的項目并不完全對應，因此不宜比較兩者在中間投入上的花費。電腦、軟件、儀器設備、辦公耗材、辦公場地、家具等物質類投入對實體化的智庫來說也不可或缺，在財務報表中，這部分投入體現在折舊和攤銷、日常供應以及租借上。表4顯示，布魯金斯2014年在這方面的開支是916萬美元，占總額的9%，而2012年卡內基花費了328萬美元，占比11%。

美國法律并不對非營利組織總支出中的各個項目占比做硬性規定，資金的使用完全由理事會決定[22]。因此，智庫對資金的使用有相當大的自主性和靈活性。綜合上述數據來看，美國主流智庫將大部分資金投入到了研究項目上，而從事研究項目的關鍵要素是人，超過一半的功能性支出用于支付工資及福利。需要補充的是，“胡蘿卜加大棒”是美國人的管理哲學，智庫優渥的薪酬福利之外是嚴格的績效管理，例如，蘭德公司每年都要對研究人員進行成果考核，參考的指標有政策報告、學術著作、研究項目的數量和質量，每隔4-5年又會進行一次綜合審查，考察研究成果的社會評價和影響力。蘭德會辭退那些成果數量和質量達不到考核標準的研究人員[23]。

四、中國智庫

前文提到，美國的智庫一般是以非營利組織的身份登記在冊，在中國，非營利組織并不是界定組織性質的法律概念。中國智庫一般以兩種身份出現，一是事業單位。事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科學、文化、衛生等活動的社會服務組織*“國務院關于修改《事業單位登記管理暫行條例》的決定”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6422.htm，2015年10月13日訪問。。事業單位性質的智庫可稱之為體制內智庫，主要包括黨政軍內部的研究機構、高校下屬研究機構及科研單位。另一種是民間組織，通常以民辦非企業單位、社會團體或企業單位性質注冊。這類智庫可稱為體制外智庫(或民間智庫)，它們的運營模式與美國主流智庫相類。按照《2014年中國智庫報告》[24]的分類與統計，我國體制內智庫155家，占總量的63%，而民間智庫89家，占了剩下的37%。

(一)資金來源與外部治理

1.體制內智庫

體制內智庫的經費主要來源于財政撥款，同時行政上接受上級主管部門的指導和管理，財務、人事、科研都要遵循政府制定的規章制度行事。體制內智庫根據其所依附的主體，又可以分為官方智庫、半官方智庫及高校智庫。國務院發展研究中心(DRC)是一個典型的官方智庫，它是國務院直屬事業單位，其設立的目的就是為黨和政府提供政策研究和決策咨詢服務。數據顯示*《國務院發展研究中心部門預算(2014年度)》，http://www.drc.gov.cn/ysjs/20140418/183-477-2879581.htm，2015年10月13日訪問。，DRC的經費來源有三塊：財政撥款收入、事業收入、其他收入。財政撥款收入是中央財政當年撥付的資金，事業收入來自承接橫向社會課題項目獲取的收入，其他收入由提供各類服務所得和利息收入構成。2014年DRC的總收入約為1.4億元，三者的比例大致為7:2:1。

中國社會科學院(CASS)被認為是中國最龐大的半官方智庫，這種說法未必準確，因為CASS的下屬單位還包含一些與政策研究不是那么有直接關聯的機構，如文學研究所、語言研究所、考古研究所等。由于沒有細分數據，我們姑且看看其總體的經費來源分布。2014年CASS的總收入約24.9億元，其中財政撥款是主體，約19.2億元。其余是事業收入(2億元)、經營收入(0.008億元)、附屬單位上繳收入(0.2億元)和其他收入(3.5億元)*“中國社會科學院2014年度部門決算”，http://cass.cssn.cn/tongzhigonggao/201507/t20150716_2082211.html，2015年10月13日訪問。。與DRC不同的是，CASS的事業收入包括辦學收入、培訓收入、社科基金等項目，而其他收入則包括引進人才專項費用、政府特殊津貼、博士后經費，橫向課題收入以及利息收入等。

中國的高校智庫實際上就是高校下屬的研究院所，學科領域集中在政治、經濟、社會、人口、法律、管理等學科上。相對于官方和半官方智庫，高校智庫處于政府決策咨詢的外圍，對政府決策的影響力較弱。高校智庫并不會單獨公開其收支預算，但毫無疑問，其主體資金也來自中央和地方政府的財政撥款。上海高校智庫建設計劃有助于我們了解政府對高校智庫的支持力度。2013年上海市政府撥款啟動了上海高校新型智庫建設計劃，首批接受資助的上海高校智庫共18家，其中15家每年獲得200萬元經費，另外3家年度資助額度為50萬元*“2013年上海高校智庫建設情況”，http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=76079，2015年11月2日訪問。。據作者調研了解到，原先每年每家智庫撥付200萬經費的設想，后改為發放100萬固定經費，用于機構的日常運轉。剩余的經費留在市教委，作為競爭性建設資金。

對智庫來說，國家財政供養的最大好處在于資金來源有保障，數額穩定，機構不用在籌資上花費精力。然而其弊端也顯而易見。盡管政府是出資者，但是它缺乏動力去監管體制內智庫，原因就在于撥付的資金歸根到底源于納稅人，只要不發生重大的貪污腐敗案件，財政資金是否被正確地使用、用得有沒有效率并不是政府關注的焦點。由于事業單位眾多，常規性的審計監督操作起來都非常困難，更不用說政府在每個智庫都派駐稽查人員直接監督智庫的經費使用情況。此外，《事業單位登記管理暫行條例》的確規定了事業單位必須接受財稅、審計部門的監督，但是財務信息對于每個單位來說都是高度保密的，很少對外公開，或者只公開粗略的數據，這就使得監督變得很困難。所有這些制度上的弊端都導致了體制內智庫的外部治理機制的弱化。

2.體制外智庫

與美式主流智庫一樣，中國的體制外智庫由社會個人或團體發起成立，經費來源主要靠個人出資和社會捐贈，政府不會提供常規性的財政撥款，但智庫可以通過承接政府課題的方式獲得來自政府的資金。以中國成立最早，也是最著名的民間智庫——天則經濟研究所為例，目前其經費來源主要分為三塊，一是項目咨詢收入。天則所在經濟研究領域深耕細作，形成了自己的優勢，許多企業和政府會委托天則所進行相關課題研究，在獲得經費來源的同時，天則所也與企業和政府的經濟部門建立了良好的合作關系。二是向國內外的基金會申請研究資助，如董輔礽基金、博源基金、福特基金、阿特拉斯基金等。三是社會捐贈，機構創始人之一的茅于軾在這方面有很大貢獻，2014年他個人就捐贈了34.4萬元。有的企業以實物的形式進行捐贈，如辦公場地。另一家近年來發展迅速的智庫，中國與全球化智庫(CCG)的資金結構大致是，自有資金與企業贊助占30%，承接政府課題所獲收入占25%，其余為出版項目及其他經營活動收入*數據來自與CCG負責人的訪談(2015年8月)。。由于出資者同時也是智庫的管理者，或者智庫理事會的成員，出資者本身就可以形成對智庫運作的直接監督，或者至少會積極關注智庫的運作，當智庫行為違背成立初衷或者有其他不軌行為時，出資者可以對相關人員采取可信的懲罰措施予以糾正。

盡管體制外智庫比體制內智庫有這樣的機制優勢，但體制外智庫面臨著迥異于美國的政治和法律制度環境。在強政府弱社會的政治格局面前，民間智庫很難有真正的政策影響力，由于不能成為社會公眾利益的有效代言人，社會捐贈的意愿就變得很小。在法律制度方面，管理民間智庫的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》及《社會團體登記管理條例》的條款籠統模糊，賦予了行政機關很大的自由裁量權[25]。例如上述條例都規定，“違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的”情形要面臨制裁，而何為“國家有關規定”并沒有明確界定。這樣一來，如果政府覺得民間智庫的言論和觀點對其不利，很容易就可以“不符合規定”為由阻斷其接受資助和捐贈，抑制其發展壯大。

(二)資金配置與內部治理

1.體制內智庫

在經費支出方面，DRC和CASS沒有公開事業收入和其他收入的使用細節，因而我們只能聚焦于財政撥款的支出結構(表5)。兩者對財政撥款的使用分為基本支出和項目支出兩大部分。基本支出用于維持機構正常運作、完成日常工作，一方面要對人進行投入，包括支付職工的工資、社會保障費用、各種補貼；另一方面對物和活動進行投入，如購入設備和耗材、建造和維修辦公場所、舉辦會議、外出公干、委托業務等。DRC的人員經費和公用經費分別占財政撥款支出總額的36%和15%。而CASS的這兩項比例較低，分別是27%和5%。(半)官方智庫圍繞各個課題進行研究活動所產生的費用記錄在項目支出中， 2014年DRC和CASS的項目支出占財政撥款支出的比重分別是49%和68%。需要注意的是，項目支出并不完全用于社會科學研究活動，像CASS的項目支出還包含了花在教育培訓、外交活動、宣傳出版等方面的費用，所以科研活動的費用占比是低于前述數字的。

表5 DRC和CASS的支出結構(2014)

數據來源：《國務院發展研究中心部門預算(2014年度)》，《中國社會科學院2014年度部門決算》。

我們注意到， 2014年DRC項目支出的預算額與決算額相差約4900萬元，其中的原因在于“項目支出結轉資金較大，例如‘推進高效、包容、可持續的城鎮化’項目，2014年形成結轉資金503.64萬元”*《發展研究中心2014年度財政撥款預算執行總體情況》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html，2015年10月13日訪問。，“4個財政撥款課題2014年度預算233萬元，至2015年3月底仍未支出*《國務院發展研究中心2014年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html，2015年10月13日訪問。” 。這反映了項目經費花不出去的問題。來自財政撥款的項目經費在人力和物質資本的分配比例上一般設計為前者小，后者大。然而在社會科學研究中最重要的投入是人力資本，物質資本處于次要的地位，資金分配結構的錯配會導致研究人員的積極性不足，官方智庫活力缺失。財政管理者一般認為，研究人員的酬勞已經在人員經費中支付過了，做課題項目本來就是研究人員分內之事，項目經費是專門用于購買工具設備和開展活動的，研究人員的酬勞不應從這里再次支取。實際上，智庫被體制化之后，市場交易就讓位于等級命令，官方智庫要優先滿足上級的要求，不能討價還價。由于職能邊界的模糊性，官方智庫被指派的任務很可能會超出其本職范圍或可承受的限度，如果沒有額外的酬勞作為補償，那么他們只能調整自己在各項事務上的努力成本，直至與給定的工資福利相適應，這是固定工資制的一個必然結果。

同樣的問題也困擾著高校智庫。由于資金來自財政撥款，財政/財務部門希望對其使用者進行約束，以達到平衡、節約、控制等目標，故而經費使用規定很可能是與智庫活動所需的資金配置方式相矛盾的。這種矛盾導致了資金使用的扭曲及智庫活動效率的損失。最突出的一點就是，項目經費中能用于給研究人員發放酬勞的部分較少，例如《國家社會科學基金項目經費管理辦法》*http://www.npopss-cn.gov.cn/GB/219644/15039122.html，2015年11月2日訪問。規定，“勞務費的支出總額，重大項目不得超過項目資助額的5%，其它項目不得超過項目資助額的10%”，而且只能支付給無工資性收入的人員(大多是學生)，正式的研究人員沒有勞務費。不僅如此，管理部門為了防止以實物的形式發放福利，規定消費品和餐飲費用都不能由項目經費報銷。得不到正常的報酬，項目主要負責人自然會減少在項目上投入的時間和精力，研究報告變成學生的“習作”。其次，大學財務制度對經費的用途、額度、時限做了詳細的規定。有時外出公干的食宿交通補貼標準過低導致研究活動收縮，研究人員傾向于在辦公桌前做二手材料的整理。又如，資金不能用于發放勞務費就用來裝修、建大樓、買豪華的辦公用具等等，而這些過度的固定資產投資對智庫研究水平的提高幫助不大。上述種種經費管理弊端是高校智庫不活躍、研究質量普遍不高、建言獻策積極性低的重要原因。智庫所從事的政策研究和咨詢服務本來是一個很專業的事情，在我國卻變成了“行有余力”而為之的業余行為。

2.體制外智庫

由于體制內外智庫的財務報表不一致，我們無法對兩者的資金分配進行直接的比較。下面僅就天則所的經費支出(表6)做粗淺的分析。天則所2014年的經費支出中約64%用于課題研究。由于經費籌集不易，體制外智庫一般會將大部分經費用在研究上，而盡量精簡行政開支。這與體制內智庫保留大的行政部門和諸多附屬機構形成對比。另外，在行政管理費用中，人工費用是最大的支出，占管理支出的65%，這個分配比例與美式智庫相近。體制外智庫的資金使用不受財政資金使用規定的約束，它們可以根據自身活動的需要進行配置和調整，具有高度的靈活性，這是其優于體制內智庫的地方。盡管如此，體制外智庫仍受到資金總量不足的困擾。天則所一直沒有固定的主體性經費來源，在最困難的時候甚至需要創始人拿出個人儲蓄發工資[26]。天則所成立以來的財務數據顯示，2002年以前絕大多數年份出現財務赤字，2005年之后財務狀況才有所好轉，但也僅是收支平衡略有盈余而已[26] [27]。另據天則所的負責人透露，目前所里全職工作人員21名*數據來自與天則所負責人的訪談(2015年8月)。，2014年工資及福利費用約216.7萬，按此估算，人均年薪約10.3萬元，負責人認為這個薪酬水平在北京只屬于中等，較難吸引新畢業的年輕人加盟天則所。

表6 天則所經費支出(2014)

數據來源：《天則經濟研究所2014年鑒》*www.china-review.com/xiazai/20150310.pdf，2015年10月21日訪問。。

五、結論與政策建議

(一)結論

本文從智庫經費收支的視角探討了中美智庫所面臨的組織治理模式。我們發現，在美國的政治、法律制度下，智庫外部有來自于出資者的直接監督以及法律監管，而在其內部，合理的資金分配調動了人員的積極性和創造力，強的外部壓力與內部激勵共同作用于智庫組織，促使智庫高效運作。反觀中國的情形，體制內智庫經費主體是財政撥款，政府資金的公共品屬性、法律制度不完善以及信息不對稱等問題在一定程度上屏蔽了外部壓力；另一方面，智庫的資金配置需要服從于體制內整齊劃一的財務規定，缺乏靈活性，并且忽視了對智力勞動的補償，致使內部激勵弱化。而對于體制外智庫，它的內外治理機制與美式智庫相似，最大的問題在于中國現行的政治和法律制度限制了它獲得充足的生存和發展資金。因此，中國智庫在專業性、創新性和影響力上的表現都不盡如人意。

(二)政策建議

1.轉變體制內智庫經費管理方式，提高政策研究和建議的質量與效率。

如果能對現行的經費管理方式做出相應的調整，就有可能激發體制內智庫的活力，這些制度設計包括：

(1)對于項目經費，應該提高支付給研究人員的報酬份額，而不是過度限制，同時要有相應的監督、考核、評估研究成果的制度，實現高投入、高質量、高產出。

(2)將官方智庫登記在冊，對于被認定的智庫在財政撥款的總量上實行控制，但資金的用途、配置金額、使用時限等方面由智庫自己決定。

(3)探索官方智庫設立機構運營基金的可能性，每年的結余全部注入到基金池中，基金資金可以用于投資，投資收益用于機構的日常運營?；鹨幠＜捌涫找娲笮〔挥绊懴乱荒甑呢斦芸铑~度。運營基金的設立還可以避免突擊花錢造成的無效率。

(4)政府相關管理部門每年聘請第三方會計師事務所對在冊的官方智庫的資金使用情況進行審計評估，審計結果以統一規范的形式向社會公開，接受社會監督。

(5)智庫要以年報的形式反映其一年的工作概要及成果，智庫年報可以通過網絡發布，允許公眾免費下載和研究。

(6)官方智庫管理部門嘗試著構建合理的智庫活動成果考核標準，實行年度考核，并根據考核結果決定下一年的撥款額度。

(7)改變財政撥款在人員經費和項目經費上的分配比例，更多地以項目發包和自主立項申請資金的形式撥付經費，以增強資金使用的激勵性。

2.允許民間智庫作為多元化利益訴求的表達渠道，利用稅收工具鼓勵民間辦智庫。

(1)政府應轉變觀念，利用民間智庫建立協商民主機制，將其爭論和批評視為對政府施政不當的警示，敢于納諫，不斷改進治理方式和水平。要活躍民間智庫，政治上的支持比資金支持更重要，而且一旦政府對民間智庫參政議政的地位予以承認，民間智庫可以自由地為民間的利益團體代言，社會捐贈自然會流向民間智庫。

(2)建立正式的法規制度對民間智庫進行管理。管理的內容應該包括：組織性質的認定、內部組織結構、注冊登記、給予優惠政策的資格認定、經營活動范圍、行為監督等。通過不斷的實踐形成固定的規章制度甚至是法律條款。

(3)利用稅收工具支持民間智庫的運營和鼓勵社會捐贈。針對民間智庫設計稅收優惠政策，減免其稅負，增強其依靠自身資金的運作能力。把智庫活動界定為公益事業，對捐贈人的無償捐贈給予稅收抵免優惠。

(4)每年智庫管理機構要求民間智庫以年報的形式總結和匯報活動概況和主要成果，并令其出具第三方會計機構對其資金使用情況的審計報告，并向社會公開，接受監督。

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(本文責編：辛 城)

Finance and Organizational Governance of Thank Tanks: A Comparable Study of China and U.S.

TAN Rui1, YOU Cheng-de2

(1.IPP,SCUT,Canton510640,PRC; 2.SchoolofBusinessAdministration,JimeiUniversity,Amoy361021,PRC)

This paper analyzed the organizational governance of China and US think tanks through their structure of revenue and expenditure. Our analysis point out that the reason why US important think tanks have higher research quality and powerful impact on public policy relative to China counterparts relays on their good organizational governance. Most US think tanks are sponsored by private resources, under this mode, sponsors’ direct involvement, information exposure and tax law create the outside pressure to think tanks, while expenditure focusing on research and human capital creates internal incentive for their researchers, these two forces push think tanks operate in a efficient way. To the contrary, China think tanks are funded and Managed by governments. Due to the problems from administration, law and asymmetry information, think tanks in China face weaken outside pressure; on the other hand, the distribution of revenue is less flexible and ignores the compensation for intellectual effort. We proposed some suggestions on designing the institution for better operation of China think tanks.

thank tanks; finance; organizational governance; China; U. S.

教育部重大攻關項目“決策咨詢制度與中國特色新型智庫建設研究”(14JZD023)。

譚銳(1982-)，男，廣西貴港人，華南理工大學公共政策研究院助理研究員，博士，研究方向：公共政策、產業組織及城市經濟。

C24

A

1002-9753(2016)11-0022-10

2016-09-18

2016-11-22