中美政府創新獎項的比較研究

張 攀， 吳建南， 劉 煥

(1.西安交通大學 公共政策與管理學院， 陜西 西安 710049；2.上海交通大學 中國城市治理研究院 上海 200240；3.上海交通大學 文科建設處 上海 200240；4.西安交通大學 管理學院，陜西 西安 710049)

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中美政府創新獎項的比較研究

張 攀1， 吳建南2,3， 劉 煥4

(1.西安交通大學 公共政策與管理學院， 陜西 西安 710049；2.上海交通大學 中國城市治理研究院 上海 200240；3.上海交通大學 文科建設處 上海 200240；4.西安交通大學 管理學院，陜西 西安 710049)

中美兩國國情差異極大，在歷史文化、政治體制、經濟發展等方面迥異。本文采用2000-2012年中美政府創新獎獲獎案例，通過文本分析，從創新的動因、主體、內容、方式和績效五方面對政府創新的全球性與本土化特征進行了探討。研究表明，創新方式等政府創新的技術屬性呈現較強的全球性，但創新的內容、績效等價值屬性整體表現為本土化。進一步比較發現，中美政府創新都呈現出高度的問題導向，處于行政中間層級政府的創新性較高，管理創新和服務創新為主要的創新類型，整體性、新的管理理念、新技術的引入與強化是政府創新的普遍方式，一般公眾和政府機構及工作人員是政府創新共同關注的目標人群，效率、服務質量是政府創新著重改進的績效維度。與美國相比，中國政府創新亦呈現出個性，突出體現為治理創新是中國的大趨勢，關注農民工融入與發展以及項目試點是中國的特色，對參與、透明、滿意度等績效維度的改進是當前政府創新的主要方向，但經濟性和回應性有待加強。

政府創新；全球性；本土化；中美比較；文本分析

中共十八大報告明確提出實施創新驅動發展戰略，而實現創新驅動發展不僅需要技術創新，而且需要政府管理創新和制度創新[1]。政府在試圖解決問題時，傳統的管理方式往往面臨失效[2]，被認為新公共管理和政府再造運動核心要素的公共部門創新已經成為政府解決問題、改進績效的重要抓手[3-10]。在實踐中，作用日益凸顯的政府創新亦越來越受到美國、加拿大、英國、新西蘭等國家的關注[8,11-12]，他們紛紛設立了政府創新獎以鼓勵政府創新、推動創新經驗擴散。

六十多年前，管理領域的一位著名學者提醒我們公共管理學科發展成熟需要三個條件：1) 明確的規范價值(normative values)；2) 充分認識公共管理領域的人性(the nature of man)，并且準確預測人們的行為(conduct)；3) 發現一些穿越國界和特定歷史經驗的原則和定律(principles and generalities)[13]。基于此，比較不同經濟、體制背景下的政府創新不僅對于探索其跨越國界的全球性規律大有裨益，同時也是比較行政研究亟待深化的領域[14]。

運用美國、加拿大以及其他OECD國家的政府創新獎項目，Borins[11-12]研究發現政府創新的特征在多個國家是相似的并呈現出以下全球性特征：1.公共組織創新的典型特征是整體的，運用新技術，強調流程改進、授權、新的管理理念及與私人部門的合作關系；2.公共組織創新的主要創新者是地方的中層和基層公務員；3.創新通常是整體計劃和漸進摸索的共同結果；4.創新的動因通常源于內部的問題；5.創新的結果通常是增加了需求、降低了成本、改進了服務及生產力。但是十余年后，當全球化在各方面逐步滲透的背景下，政府創新是否依然具有跨越國界的特征，尤其是在政治體制、社會文化、經濟背景等方面存在顯著差異的中國與美國，政府創新的比較研究顯得尤為重要[8,12,15-16]。本文借鑒Borins的做法，結合政府創新比較框架分析中美創新獎獲獎項目的文本材料，探索中美政府創新的全球性與本土化特征。

一、研究綜述與分析框架

(一)研究綜述

創新不同于發明，是指一種對于采納者而言新的事物[17-19]。然而，就政府創新的定義而言，國內目前尚無統一認識。陳家剛[20]認為政府創新就是政府部門將新的觀念和方法訴諸實踐，從而改變原有政府結構、增強政府效能、提高政府績效的創造性實踐；楊雪冬[21]指出所謂的政府創新就是政府部門所進行的、以有效地解決社會經濟政治等問題，完善自身運行，提高治理能力為目的的創造性活動；俞可平[22]認為政府創新就是公共權力部門為增進公共利益而進行的創造性改革。盡管他們對政府創新的定義各異，但概括而言，至少可從以下三個方面理解政府創新：首先，政府創新的主體是政府部門或者公共權力部門；其次，政府創新以增進公共利益為目的；最后，政府創新是一種創造性的活動，與改革有著天然的聯系。

那么創新是如何發生的呢？通常認為創新發起的動因有兩種：一是績效差距(performance gap)，即公眾期望與組織績效之間的落差，二是政治領袖和政府外精英的“戰略”[23]。有學者通過案例研究發現民眾不滿所導致的結構性權威危機以及由于行為不當所導致的功能性權威危機是導致政府創新的主要原因[20]；吳建南等[15]也指出盡管每個創新項目所面臨的具體動因有所不同，但是環境所迫、內在和外在的種種壓力是地方政府進行改革和創新的首要原因；陳雪蓮和楊雪冬[24]在問卷調查中發現中國地方政府部門內部的工作人員是地方政府創新的主要推動者，而創新發起的最初目的主要在于解決工作中所出現的問題；Borins[11-12]對美國和加拿大等政府創新的研究發現，創新多數情況下是內部問題和外在危機的作用結果，而他們的主要推動者卻是政府的基層工作人員而非相關領導。

就創新的實施過程而言，亦存在兩條截然不同的路徑：一是結合管理目標，通過事先的政策規劃和設計形成的創新，稱為計劃(planning)的途徑；另外一種是在初始的創新想法和政策目標的引導下，在實踐中不斷試錯、反饋、調整而摸索形成的，稱為摸索(groping along)的途徑[2,25]。Behn[25]認為盡管政府管理者會對自身的使命有一個清晰的認識，但他們從來不會明確地知道如何實現自己的目標。因此，在開始的時候管理者不可能制定出完備的實施方案，總是在不斷的試錯過程中才知曉哪種舉措更為有效。同時，Borins[11]通過對加拿大和美國政府創新獎項目的比較分析之后發現，多數情況下，計劃和摸索的策略通常是被混合起來使用的。

創新的內容是一個寬泛的概念。政府創新包括理論、體制、技術和人力資源四個層面[26]。有學者將中國政府創新劃分為公共服務類(如服務特殊人群、扶貧濟困等)、政治改革類(如民主選舉、民主決策等)和行政改革類(如改善監督、節約成本、績效管理等)[27]，而將美國政府創新劃分為公共服務、行政管理、透明與監督、法制與安全、民主參與等幾種[28]。亦有學者結合組織創新類型說[29]、政府創新類型說(Walker, 2007)[18]及中國政府創新的客觀實踐將中國政府創新劃分為管理創新、技術創新、服務創新、治理創新和合作創新五類，從創新類型的角度對創新的內容加以闡釋[8,19]。此外，Borins[11-12]在調查美國和加拿大等國的政府創新中則使用創新的目標人群和創新手段來探索創新的內容。

已有研究表明，國際上的政府創新致力于建設成本最小的、高質量的和公正透明的政府[26]，而參與性、責任性和透明性是全球政府改革與創新的總體趨勢[30]。對于中國政府改革創新而言，民主、法治、責任、服務、優質、效益、專業、透明和廉潔等是其要實現的九個主要目標[22]，問責性、回應性在未來政府績效評價的需求度較高，而滿意度和效果在未來使用的可行性較高[31]。政府創新與改革面對如此多維的政府績效，是否真能對政府績效的提升產生積極作用呢？國外學者運用實證數據探索了管理創新與政府績效的關系，研究發現管理創新能夠通過績效管理的中介作用對政府績效改進產生重要作用[32]；吳建南等基于中國政府創新獎的案例研究發現創新不僅能使地方政府提高工作效率，也能推進公眾參政、議政和督政，進而提升公民滿意度[15]。

總體而言，政府創新的內涵、動因、內容、績效等已經受到眾多學者的關注，但是國內外研究仍主要局限于單案例研究和單個國家創新案例分析，而對政府創新的跨國多案例比較研究不足。鑒于此，創新案例的跨國比較研究亟待突破，同時以往研究中對于創新動因、類型、目標人群、創新方式、績效等相關屬性的探索為此類研究的開展奠定了重要基礎。

(二)分析框架

要素是組成事物的基本單元，亦是對事物進行分析的基本出發點。借鑒吳建南等[15]對政府創新研究的分析框架，本文從以下五個方面對中美政府創新進行比較：

政府創新的動因(Impetus)：即政府為什么創新，什么導致了創新。通常政府創新的動因表現為存在于政府內部和外部的危機和壓力。

政府創新的主體(Initiator)：即誰在推動和實施政府創新，通常政府組織是最主要的創新主體，但非政府非營利性組織亦有參與。

政府創新的內容(Content)：即政府創新的作用對象的具體內容。政府創新調整了公共服務還是改變了管理方式？政府創新的作用對象是普通公眾還是弱勢群體？

政府創新的方式(Approach)：即政府創新通過何種方式和手段進行。包括創新實施的策略、創新是首創還是采納后創新等。

政府創新的績效(Performance)：即政府創新實施后達到的效果。這些效果表現為對各維度政府績效的改進，如推動了參與、改善了透明、提升了效率、增進了公平等。

二、數據來源與研究方法

(一)數據來源

1986年，美國政府創新獎在福特基金的資助下成立，該項目旨在識別和推進公共部門的政府創新，通過推行政府創新中的卓越項目來解決國家面臨的公共壓力問題。該項目每屆都會收到約1500個申請項目，目前已經收到了27000多個項目申請。經過20余年的積累已經評選出約500個獲獎項目。收到項目申請后，美國政府創新獎選拔委員會組織政府創新的相關研究者和政府創新的實踐者以新穎性(novelty)、效益性(effectiveness)、重要性(significance)和推廣性(transferability)等四個標準來對申請項目進行評審，每屆會選出10項左右的優勝獎獲獎項目和10項左右的入圍獎項目，獲得優勝獎的創新項目將會獲得100000美元的獎金，而獲得入圍獎的項目將會獲得10000美元的獎金。

2000年，中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起設立了“中國地方政府創新獎”。該項目每兩年舉行一次，秉持非營利、獨立、公正和透明的原則，對來自全國范圍內的申請項目進行評選，旨在發現地方政府在制度創新、機構改革和公共服務中的先進事跡，宣傳、交流并推廣地方政府創新的先進經驗，同時鼓勵地方政府創新。凡是在中國范圍內在申請期限之前已經執行一年以上，旨在促進社會公益的非營利性創新活動等都有資格參選，評審專家會從項目的創新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節約程度、推廣程度等六個方面對申請項目進行評判。政府地方政府創新獎每屆將會選出10個優勝項目，每個優勝項目將會獲得50000元人民幣的獎金，截至2013年底，該項目已經成功舉辦六屆，從1900多個政府創新獎申請項目中評選出了60個優生項目和78個入圍獎項目。

表1 中美政府創新獎比較

要運用中美政府創新獎項目進行比較研究，首先要保證兩者的可比性問題。其一，中國政府創新獎主要借鑒美國政府創新獎的做法而設立，其評選標準在借鑒美國政府創新獎評選的四個標準(新穎性、效益性、重要性、推廣性)基礎上僅增加了參與程度(即公眾的參與)，表明中美政府創新獎之間存在很強的可比性(見表1)[28]。其二，中美政府創新獎是否會因歷史悠久程度不同導致兩者在本國的影響不同，進而使得在兩國參與申報的政府創新項目存在重大差異也是影響兩者可比性的關鍵。實際上，盡管中美政府創新獎的歷史悠久程度不同，但兩者都是世界創新網絡的成員，在國際上都享有較高的知名度[28]。此外，盡管中國政府創新獎創辦較晚，但其在中國也擁有很大影響，這主要得益于三個因素：1)主辦方(中央編譯局、中央黨校和北京大學)在國內享有盛譽；2)中國政府的高層領導參與到中國政府創新獎頒獎大會中也使得中國政府創新獎評選備受關注(如全國政協副主席羅豪才出席第四屆頒獎大會、全國人大常委會副副委員長韓啟德出席第五屆頒獎大會)；3)中國的政府創新獎評選設有專門的門戶網站——中國政府創新網，且中國的重要媒體都對中國政府創新獎做過專題報道[28]，如人民日報、光明日報、經濟日報、人民網、新華網等。其三，本研究選取2000-2012年間中美政府創新獎入圍獎和優勝獎項目為分析樣本，資料主要為它們的創新獎申報材料，進一步提升了分析時段的可比性。

(二)研究方法

有學者提倡使用文檔資料開展政府創新的相關研究[33]，內容分析(Content Analysis)在分析文檔資料時具有明顯優勢[8,34-35]。本文將利用2000年以來中美政府創新獎獲獎項目的申報材料，通過文本分析探索中美政府創新的異同，盡管有學者指出利用創新獎獲獎項目此類“最佳實踐”開展研究存在某些缺陷[36]，但是在當前條件下，使用獲獎項目和文本分析進行研究仍是主流并具有較高價值。

文本分析的編碼過程如下：首先，結合以往研究，由三位作者共同討論確定編碼標準；其次，從每屆獲獎案例中隨機抽取兩個案例，由三位作者分別編碼；再次，對比三人的文本分析結果，通過討論完成對原始編碼標準的修正和完善；最后，依據最終確定的編碼標準，分別由兩位作者對2000-2012年中美地方政府創新案例庫中的獲獎項目進行分析，并對兩人的分析結果進行核對，當出現分歧時由第三位作者加入共同討論決定。

本文主要采用描述性統計分析探討政府創新不同屬性的分布狀況。在此基礎上，將采用斯皮爾曼等級相關 (Spearman’ correlation coefficient for ranked data)探索中美政府創新屬性分布差異的顯著性。斯皮爾曼等級相關系數不同于皮爾遜積距相關系數(Pearson product-moment correlation coefficient)，并不要求數據必須服從正態分布，但卻對兩個變量的觀測值是成對的等級評定資料或者是由連續變量觀測資料轉化得到的等級資料進行分析以判斷其是否存在同步變化趨勢時優勢明顯。本研究所用的中美兩國的政府創新獎獲獎項目在不同維度的頻數統計數據屬于連續變量，而我們更關心在每個分析維度上的每個類別的頻次分布的高低排序在中美兩國是否存在顯著差異，因此采用斯皮爾曼等級相關進行檢驗十分恰當。

三、數據分析與結果

(一)創新的動因

表2 中美政府創新的動因

注：斯皮爾曼相關系數為0.6，在95%水平上不顯著(雙尾)。

中國和美國政府創新動因的斯皮爾曼相關系數為0.6，但在95%的水平上并不顯著。概括而言，中美政府創新動因的分布存在顯著差異，但雙方都呈現出問題導向的共同特點。在美國政府創新的獲獎項目中，由管理和社會中的現存問題所引發的創新項目為116項，占到75.8%，中國的獲獎項目則是85項，占到61.6%；由潛在危機所引發的項目在美國為28項，占到18.3%，中國為18項，占到13.0%；由未來機遇引發的創新項目在美國則為4項，占到2.6%，中國為6項，占到4.3%。中國17項創新項目的動因是上級壓力，與美國政府創新呈現出較大差異。具體而言，上級壓力在中國主要體現為上級試點，如廣東省深圳市大鵬鎮“三輪兩票”選舉鎮長的創新項目是深圳市龍崗區區委在大鵬鎮改革試點的結果；潛在危機是政府工作中遇到的潛在困難或未來風險，如江蘇省徐州市賈汪區政府的“公眾全程監督政府”創新項目是為了防止干群關系進一步惡化及群眾對政府政策的抵觸情緒；現存的問題則是在政府工作中已經客觀存在的難題，如河北省宿遷市政府的“新型農村合作醫療制度”是為了解決農民看病貴、看病難及農民因病致貧、因病返貧的問題；而機遇則是適應新時代發展機遇而誕生的創新，如安徽省蕪湖市政府“政府利用網絡實行政府與市民互動”則是適應互聯網的快速發展的機遇，通過互聯網平臺吸納民意而產生的政府創新。總之，政府管理中的現存問題和績效落差是導致創新項目產生的主要原因，因此，創新呈現出一種“被逼出來”的特點[15]。另一方面，機遇所引發的政府創新項目較少，反映出公共部門更傾向于面臨問題時進行的被動創新，而對管理機遇的把握不足。以往研究指出績效落差和精英的戰略是創新的主要動因[23]，本文的發現支持了前種理論，但并未找到精英驅動的證據，一個可能的解釋是精英的作用主要體現在創新想法和方案的提出與設計環節。

(二)創新的主體

美國是立法、行政、司法三權分立的體制，而中國則是中央集權體制下的單一制國家。根據兩國政治體制的特點，本文對美國政府創新主體的機構類型按照立法機構、行政機構、司法機構和非營利性組織進行分類，對中國政府創新主體按照黨的機構、政府、人大和非營利組織進行分類。在美國，行政機構和非營利組織是政府創新獎獲獎較多的機構，而中國則是政府和黨的機構。該結果源于兩方面因素：一、美國的行政機構和中國的政府機構直接負責日常管理事務，工作中遇到的眾多問題與困境催生了大量的改革和創新，同時，中國黨國體制(Party-state)亦決定了黨的機構和政府機構間的聯合創新十分頻繁[15]；二、相較美國而言，中國非營利組織的創新獲獎項目占少數，折射出其在中國治理中的現實弱勢地位。需要特別說明的是，在政府創新獎的參選中雖然大部分主體是黨、人大和政府機構，但政府創新獎同樣鼓勵工會、青年團和婦聯等社團組織的創新行為，因為中國此類的非營利組織帶有官方性質且具有很強的公益性，如浙江省瑞安市人民政府的農村合作協會、廣東省揭陽市總工會成立的民間社團工會項目、湖南省婦聯主辦的農村婦女參與村級治理項目等。

表3 政府創新主體的組織類型分布

注：斯皮爾曼相關系數為0.143，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎項目是由多個不同類型的機構聯合發起的，所以比例之和大于100%。

表4 政府創新主體的層級分布

注：斯皮爾曼相關系數為0.143，在95%水平上不顯著(雙尾)。

中國和美國政府創新主體層級分布的斯皮爾曼相關系數為0.143，但在95%的水平上并不顯著。概括而言，中美政府創新主體的層級分布存在顯著差異，但在兩國中處于中間層級的政府的創新性都較強。美國政府創新獎獲獎項目最多的是州和市，二者的獲獎比例分別占到了37.9%和27.5%，而中國政府創新獎獲獎項最多的是地級市和區縣，二者的比例分別占到了41.3%和37%。美國實行聯邦制，州政府所擁有的獨立的行政權和部分立法權為州提供了充足的創新空間[28]，從而使得美國聯邦體制的州政府與中國政府層級中的省級政府的創新性(innovativeness)呈現出顯著的差異。同時，盡管美國郡縣和市級政府的上下級關系與中國的情況正好相反，但是，市級政府在中美兩國政府的創新性呈現出較高的相似性，這是因為美國的市級政府和中國的地級市及區縣政府都處于行政體系的中間層級，是連接上下級政府的重要紐帶，具有吸收和推廣政府創新的重要作用。他們分別作為中國和美國宏觀和微觀的結合部，其所面臨的眾多發展問題和壓力催生了大量的政府創新項目[19]。最后，美國的學區或專區成為了與中國政府創新項目的顯著區別。在美國，學區是地方教育行政區域的統稱，通常由學校委員會負責教育事務，并享有教育行政權以及決定和課征相關稅收的權力，并獨立于地方政府之外。學區對區域教育的自治權使得其與地方政府管理相分離，也為教育改革提供了制度保障，如2008年美國政府創新獎中的入圍項目Boston Teacher Residency的創新項目就是波士頓學區的創新成果。因此，從某種意義上講，中美不同層級政府創新性的差異是兩國行政體制的反映，而由此產生的創新制度空間的大小以及管理和發展的壓力可能是不同層級創新性差異的根本原因。

(三)創新的內容

中國和美國政府創新類型分布的斯皮爾曼相關系數為0.8，但在95%的水平上并不顯著，表明兩國的政府創新類型分布也存在差異。吳建南等[19]結合已有創新類型的研究，提出了服務創新、技術創新、管理創新、合作創新和治理創新五種類型學說。其中，服務創新是向新用戶提供新服務、向新用戶提供已有服務或向現有用戶提供新服務的創新項目，如浙江省寧波市海曙區政府的政府購買居家養老服務創新項目；技術創新是采用新興信息技術進行的創新，如深圳市監察局的行政審批電子監察系統運用信息技術將核心電子監察平臺與視頻監控系統結合、廣西玉林市人民政府的“一站式”電子政務新模式則將政務電子系統進行了整合；管理創新是組織結構重組或管理流程改進的創新實踐，如江蘇省沭陽縣首創干部任前公示制度、上海市徐匯區政府的政府工作流程再造；合作創新則是在服務提供或管理中跨越組織邊界的創新實踐，如省際工會維權農民工權益聯動機制創新項目則建立了省份之間聯動維護農民工權益的協議；治理創新被定義為是推進民主制度、公眾參與及反腐敗的創新項目，在中國集中體現在政治改革領域，如四川省鄉鎮領導直選等基層民主選舉創新項目、浙江“民主懇談”等民主決策創新項目、遼寧省“民心網”等公眾參與的民主監督項目等。從表4可知，治理創新在中國政府創新項目中的較高比例使其成為中美政府創新項目類型的顯著差別。此外，就五種創新類型的整體分布而言，美國政府創新中管理創新、服務創新和合作創新是最多的三類，分別為52.3%、41.2%和26.1%，中國政府創新中管理創新、合作創新和服務創新分別以66.7%、47.8%和37%占據前三名，由此可得，中美政府創新獎獲獎項目在創新類型分布上依然存在一定相似性。中美政府創新類型分布的異同一方面反映出：面對中國社會民主相對貧乏的現實，當前中國政府通過引入公眾參與來增進政治和社會民主的不斷努力導致了治理創新成為中國政府改革與創新的重要趨勢；另一方面也表明管理創新(如管理機構的設置、行政審批和績效管理體系等)、合作創新(如利用私人部門、發揮非營利組織作用、政府間合作等)和服務創新(如對社會弱勢群體的救助和保障等)等帶有管理技術性質和體現政府職能的創新成為兩國創新中共同關注的焦點。

表5 中美政府創新的類型

注：斯皮爾曼相關系數為0.8，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎項目可以同時歸屬于兩種或兩種以上創新類型，所以比例之和大于100%。

從創新的目標人群來看，中國和美國政府創新分布的斯皮爾曼相關系數為0.203，但在95%的水平上并不顯著，表明兩國政府創新所關注的目標人群的分布存在顯著差異。兩國面向一般公眾和政府組織或政府工作人員的創新項目較多，但所占比例呈現出較大差異。從弱勢群體保護的角度看，美國政府創新獎獲獎項目明顯要優于中國，因為美國面向兒童和青少年、囚犯和保釋者、低收入人群、殘疾人等特定弱勢群體的創新項目明顯多于中國政府創新獎中的獲獎項目。然而，由于中國處于社會轉型期以及城鎮化急劇發展的基本國情，中國創新獎獲獎項目中對農民工在當地社會的融入和發展的重視則是中國社會的一大進步。但是，中國對于其他弱勢群體的關懷與服務尚需要進一步加強，尤其是對兒童與青少年、囚犯或保釋者、低收入人群的再教育與關懷等，這些工作不僅對實現社會公平大有裨益，亦能有效消除社會不穩定的隱患。

表6 中美政府創新的目標人群

注：斯皮爾曼相關系數為0.203，在95%水平上不顯著(雙尾)。

(四)創新的方式

整體而言，中國和美國政府創新的創新策略分布的斯皮爾曼相關系數為0.632，并在95%的水平上顯著，表明兩國的創新策略存在很強的一致性。簡言之，整體的(如采用多種手段、向目標人群提供多樣化的服務、協調多個組織的活動)、新的管理理念、引進或強化新技術(尤其是信息技術)已經成為了政府管理中的主要特征[11-12]。但是美國政府創新獎則更加強調采用激勵的手段，這主要得益于新公共管理運動[6]。吳建南等[37]通過將中國特色的效能建設和英美公共管理改革活動進行比較的研究發現，中國特色的效能建設活動更加關注對政府的規制和限權，而英美則更加關注激勵和放權。此外，試點項目是中國創新獎獲獎項目的一大特色。中國的創新項目通常是采用在小范圍試驗的基礎上，觀測現實效果，然后再逐漸向較大范圍內鋪開的模式。這種模式一方面充分發揮了在中國集權體制下上級政府對下級政府具有較強控制權的優勢；另一方面，這種獨特的政策實驗的方式也能有效降低創新實施的風險[38]。在具體的政府創新案例中，浙江省溫州市的效能革命創新項目采用信息技術建立了電子監察系統，開展并聯審批和制度建設(首問負責、一次性告知等)進行流程改進，通過招聘社會監督員實現授權，構建效能考核體系強化激勵機制，并因多項舉措的“組合拳”進而帶有整體性的特征；河北省石家莊市“少年兒童保護教育中心”創新項目成立了兼有救助、保護和教育多項功能為一體的流浪乞討兒童保護教育機構，鼓勵社會各界以“雙休日父母”和志愿老師參與救助工作，采用新的管理理念將救助和教育相結合，通過保障兒童的生存權和受教育權預防他們犯罪從而體現了采用志愿者、新的管理理念和預防為主的創新策略。

表7 中美政府創新的策略

注：斯皮爾曼相關系數為0.632，在95%水平上顯著(雙尾)；一些獲獎項目采用了多種創新策略，所以比例之和大于100%。

從政府創新的創新性來看，中國和美國政府創新分布的斯皮爾曼相關系數為1.0，并在95%的水平上顯著，表明兩國的政府創新的創新性分布是一致的。整體而言，國內首創的項目是政府創新獎獲獎項目的主體，在中美獲獎項目中分別占到61.6%和73.9%。除了首創，學習和模仿別人的創新項目并對其進行合理改造也是很重要的創新方式[15]，這啟示政府管理者：一方面，應當立足于自身政府管理活動的需求，進行合理改造和移植，實現創新項目的本土化；另一方面，也啟示已經有創新項目的政府實踐者應該促進創新項目的交流和推廣，不僅可以對自身的創新項目進行完善，還可以通過復制，進一步擴大創新項目的效應。

表8 中美政府創新的創新性

注：斯皮爾曼相關系數為1.0，在95%水平上顯著(雙尾)。

(五)創新的績效

中國和美國政府創新績效分布的斯皮爾曼相關系數為-0.077，但在95%的水平上不顯著，相關系數為負數表明兩國政府創新所追求的績效維度存在很大差異。政府創新的根本目的是改進政府績效，增進公共利益。政府績效是多維的，不僅包括傳統的4E指標(經濟性、效果性、效率性和公平性)，亦涵蓋參與、透明、信任、問責、滿意度、服務數量等方面[37,39]。在具體的創新案例中，地方政府創新項目通常在多個維度上改進政府績效，如江蘇省徐州市賈汪區政府的“公眾全程監督政務”創新項目包括民意咨詢、民代參政、民眾質詢和民調評價四個方面，其中民意咨詢提升了對民眾需求的回應性、民代參政提升了公眾參與性、民眾質詢提升了決策的透明性和問責、民調評價則促進了滿意度的提升，而四種機制同時提升了政策決策的效果并進而提升了公眾的政府信任；江西省萬載縣委縣政府農村社會工作本土化的新模式創新項目為農村兒童與青少年、留守老人、農村婦女提供服務，通過吸納志愿者建立服務隊伍增強了參與性，對弱勢群體的關注推進了公平性，并開展農村社區矯治和康復服務，增加了服務數量、改進了服務質量。整體而言，提高效率、改進服務質量是中美政府創新共同關注的主要績效維度，但兩國政府創新在增加對公民需求的回應性方面都明顯不足。同時，美國政府創新較多關注改進經濟性和效果性，而中國政府創新更多追求促進參與和增加透明度。中國傳統的GDP導向的績效考核指標體系以及當前全國范圍內普遍采納的行政審批制度改革，導致了中國政府管理更關注于提升發展和服務效率；同時，在當前中國共產黨一黨執政、多黨協商參與的體制下，中國政府管理活動亦受到治理理論的影響，開始逐漸在政府管理中引入公民、企業等主體，增強信息紕漏，使得近年來公眾參與和透明度不斷提升。相較而言，美國則更加關注降低政府管理的成本和改進政府管理的效果。從中美異同的結果可知，促進參與和增加透明度是當前中國政府改革的重點，對控制政府成本、改進政府管理效果以及增加回應性是中國的努力方向。

表9 中美政府創新的績效

注：斯皮爾曼相關系數為-0.077，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎項目在兩個或兩個以上績效維度方面對政府績效進行了改進，所以比例之和大于100%。

四、結論

本文利用2000-2012年間中美政府創新獎獲獎項目從創新的動因、主體、內容、方式與績效等方面對政府創新的全球性與本土化特征進行了探討。研究發現，僅有中美兩國政府創新的創新方式(如創新策略、創新性)高度相關，呈現出一定的全球性(global)，但創新的動因、主體、內容和績效卻存在顯著差別，表現為本土化。創新方式體現政府創新的工具性，可理解為創新的技術屬性(technological)，而創新的動因、主體、內容和績效卻體現了政府創新的價值訴求，可理解為創新的價值屬性(value)，他們則受到兩國政治行政體制、經濟發展階段、社會組織發育成熟度、社會文化等的影響。該發現啟示我們政府創新的技術層面屬性很大程度上是全球性的，但價值層面的屬性卻深深打著不同國家國情的烙印，呈現出更強的本土化。

通過對中美政府創新的比較，本研究發現中美兩國的政府創新存在以下共性特征并帶有全球性色彩：1.處于中間層級的市級政府和中國的區縣政府呈現出較強的創新性；2.政府創新呈現出一定的問題導向，而對于新機遇的回應不足；3.管理創新和服務創新在政府創新項目中占據主體；4.整體的、新的管理理念、引進或強化新技術是政府創新項目通常采用的創新策略；5.一般公眾、政府機構及工作人員是中美政府創新和改革共同著重關注的目標人群；6.提高效率、改進服務質量是中美政府創新共同追求的主要績效維度。

此外，中美政府創新亦呈現出一定差異并帶有本土化色彩，主要表現為：1.美國州政府由于擁有較大自主權，呈現出較強的創新性，但是中國相對應的省級政府創新性較弱；2.與美國相比，為了在現有體制下增進政治和社會民主，治理創新成為了中國政府創新的未來趨勢；3.美國政府創新更加關注特定的弱勢群體，尤其是兒童與青少年、老年人、罪犯與保釋者等，而中國由于城鎮化加劇和人口流動，政府創新項目更加關注農民工的融合與發展；4.美國創新中使用激勵舉措的比例較高，而試點則是中國創新的特色；5.美國創新更加關注改進經濟性和效果性，而促進參與、增進公平、增加透明度和提升滿意度成為中國政府創新績效追求的方向，但改進經濟性和增加回應性在中國未來政府改革中需要加強。

本研究對政府實踐者具有重要啟示：首先，美國州政府的案例告訴我們，要想鼓勵創新和改革，應當給予地方政府一定的創新空間，避免規定過死而扼殺創新力；其次，創新以解決社會中的問題為中心，以滿足現實管理需要為基本目的，不要為了趕時髦、追潮流而創新；再次，在政府管理改革的過程中，除了新技術、新理念以外，地方政府管理者還可以使用授權與放權、激勵、引入私人部門等多種策略進行創新；又次，當前的政府管理應對弱勢群體給予更多關注，促進社會公平與正義，如兒童與青少年、低收入人群、殘疾人等；最后，政府未來改革中也須強化對政府運行的經濟性、公眾需求的回應性等績效維度的關注。

然而，本研究仍然存在一些局限：首先，囿于案例數量過多和文本資料的限制，本文未對創新想法的提出者、創新的過程(groping along or planning)、創新的障礙和應對策略等重要議題進行分析，未來研究可通過問卷調查方式進一步深化；其次，本文僅比較了中美政府創新，未將英聯邦共和國成員國，如英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家的政府創新納入分析，未來研究可在此方面拓展，進一步探索政府創新跨越國界的全球性特征；最后，本文未能體現縱貫的時間序列性，未來研究可分時間段開展對比研究。

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(本文責編：王延芳)

A Comparative Study between Chinese and American Government Innovation Awards Programs

ZHANG Pan1, WU Jian-nan2,3, LIU Huan4

(1.SchoolofPublicPolicyandAdministration,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049,China；2.InstituteofChineseUrbanGovernance,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China; 3.DivisionforDevelopmentofLiberalArts,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China; 4.SchoolofManagement,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049,China)

China is really different from USA in social culture, political system and economic development.By using application materials of winners and finalists in American and Chinese government innovation awards from 2000 to 2012, this work explores global and local characteristics of government innovation from aspects of impetus, initiators, content, approach and performance with the method of content analysis.It concludes that technological nature (e.g.innovation approach) of government innovation seems global while it seems local for value nature (e.g.content and performance).The results show that: government innovation appears problem-oriented; innovativeness of municipal governments at intermediate levels is the highest; management innovation and service innovation are the main types; government innovations seem innovative through their holistic characteristics, new management concept or new technology; general public, government institutions and staff are the most common target groups; most government innovations aim at improving efficiency and quality of service.Besides, Chinese government innovation also presents its own characteristics: governance innovation is the trend; Chinese government innovation pays more attention to development of migrant workers; participation, transparency and satisfaction are current focused performance dimensions, whereas responsiveness and economy is the direction of future reforms.

government innovation; global; local; Sino-US Comparison; content analysis

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(創新驅動發展戰略與科技創新支撐研究)(13JZD015)的階段性成果。

張攀(1990-)，男，河南開封人，西安交通大學公共政策與管理學院博士生，哈佛大學肯尼迪政府學院艾什民主治理與創新中心訪問學者(2013年1月-2013年6月),研究方向：政府創新與績效管理。

D63

A

1002-9753(2016)11-0052-11

2016-10-12

2016-11-23