政策宣貫 解決問題

趙原

9月中旬以來，國家安全生產應急救援指揮中心根據國家安全監管總局部署，組織了5個督導檢查組，對全國15個省（區）開展了應急管理專項執法檢查督導工作。目前基層應急管理存在哪些問題？新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》在基層落實情況如何？本刊記者跟隨督導檢查組從現場帶回了答案。

7月22日，國家安全監管總局辦公廳印發了《關于加強安全生產應急管理執法檢查工作的意見》（以下簡稱《意見》），對全國安全生產應急管理執法檢查工作提出指導性意見。國家安全生產應急救援指揮中心（以下簡稱“應急指揮中心”）根據《意見》精神，組織開展了全國應急管理專項執法檢查督導工作。本次督導檢查工作從9月中旬開始，分5個督導檢查組（以下簡稱“督查組”），對河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等15個省（區）進行督導檢查。督導檢查對象主要是各級安全監管監察部門及其應急管理機構，同時對礦山、金屬冶煉和危險化學品的生產、經營（帶儲存設施的）、儲存企業，使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業應急管理工作進行抽查。

9月26—29日，本刊記者跟隨第二督查組赴寧夏回族自治區督導檢查應急管理工作。第二督查組由應急救援指揮中心黨委副書記張平遠帶隊，本次督導檢查工作主要包含兩部分：一是通過以會代訓的形式組織全自治區各市、縣的監管監察機構人員進行集中培訓，解讀《意見》和新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》（國家安全監管總局令第88號）（以下簡稱“88號令”）；二是采用了重點檢查、隨機抽查等方式檢查了銀川市、固原市、石嘴山市、涇源縣等4個市、縣，及轄區內8家企業的應急管理工作。檢查內容包括：應急管理組織體系、應急救援隊伍、應急物資裝備、應急預案、應急演練、教育培訓、應急處置等。檢查的方法主要有調閱資料、現場檢查、問卷調查、聽取匯報和意見反饋等。

政策宣貫

9月27日，督查組對寧夏回族自治區安監局及下屬6個市（園區）安監局（管委會）分管負責人和工作人員約九十余人進行了《意見》和88號令的宣貫培訓，傳達了國家安全監管總局對于應急管理執法檢查的精神，另一方面也使得基層安監人員更加了解88號令對應急預案編制等的新要求。

張平遠指出，《意見》的發布，是貫徹落實黨中央國務院的決策部署和有關法律法規的明確要求，也是著眼于解決應急管理執法檢查工作中存在的突出問題。近年來，接連發生了多起特別重大生產安全事故，暴露出一些地方和單位安全紅線意識不牢靠、責任不落實、事故防范和應急準備不到位、企業第一時間應急處置能力和員工自救互救能力不強等問題，同時也暴露出對生產經營單位平時的應急管理執法檢查不到位的問題，包括執法檢查項目不清楚、程序不完善、授權不明確、依據不統一、自由裁量不規范等，導致執法檢查工作在督促企業夯實應急準備、儲備應急資源、協調應急隊伍、完善應急機制等方面的作用未能有效發揮，進而錯失了事故先期處置的最佳時機。

《意見》的出臺就是要瞄準這些問題，緊盯遏制特別重大生產安全事故這一目標，提出切實可行的措施，增強應急管理執法檢查工作的針對性和有效性。

應急指揮中心信息管理部副主任高雙喜在對88號令的解讀中強調，應急預案的本質，是在對事故風險特點和影響范圍評估的基礎上，持續改進的最優化的反應程序。他總結了當前企業應急預案存在的突出問題主要有：應急預案照搬照抄、不切合實際；企業負責人對應急預案工作口頭布置多、抓落實少；平時不學不看、險時憑經驗指揮。

由于對應急預案的功能定位不清楚，部分企業編制的應急預案脫離實際，針對性和實用性不強。如：以行業常見事故代替事故風險分析，以日常管理機構代替應急響應機構，以物資保障工作要求代替物資保障機制，以法定事故分級標準代替實際應急響應標準，以工藝操作規程代替應急處置措施等。

企業編制應急預案過于追求大而全，常常是能編制預案的都編成預案，不考慮本單位安全生產特點和事故風險狀況。如一些企業把行業可能發生的事故均編制了專項預案，事實上有些事故處置程序十分簡單，用現場處置方案即可。

近年來，應急預案優化工作的經驗成果之一就是簡化應急預案體系內容。中石化天津分公司、神華集團神東公司和中石油管道公司均采用了“公司級綜合預案+分廠級應急預案+站隊（車間）級現場處置方案”的應急預案體系框架，極大精簡了應急預案文本內容，實現了簡明化的目的。同時，按照《突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》規定，結合近年來生產安全事故應對工作政府主導、企業參與配合的實踐經驗，明確企業應急預案應當體現自救互救和先期處置等特點。

在培訓會后，部分參會人員就應急執法過程中遇到的問題和督查組專家進行了交流。很多參會者表示培訓收獲很大，希望今后國家安全監管總局和區安監局能夠對基層安監干部多進行類似的法律法規宣貫培訓，使基層安監人員的應急管理執法水平能夠得到進一步提升。

存在問題

本次督查組走訪了寧夏回族自治區的4個市、縣和8家企業，分別了解了當地政府和企業的應急管理情況。其中發現了許多共性的問題。

從檢查結果來看，企業應急培訓存在的問題較大。培訓不認真、走形式，缺少培訓計劃，培訓內容不系統、不量化，有的企業實際培訓內容與培訓計劃不符。多數企業的培訓對于應急內容重視程度不夠，未將應急處置與逃生自救互救知識納入企業安全生產教育培訓內容和計劃之中。缺少對從業人員自救互救、避險逃生技能的組織考核。有一些企業的培訓紀錄過于簡單，記者曾在一家企業看到，該企業每次培訓記錄僅有一頁表格，表上僅寫了培訓時間、培訓人員、培訓的大致內容，當問詢負責人如何能夠證明真的培訓了的時候，該負責人稱：“表上都有人員簽字，就證明培訓了嘛。”但培訓的具體情況無從得知，培訓效果更是無從考證。有的企業則把員工的職業資格考試充當培訓考核記錄，并未有真正組織員工開展日常培訓考核的記錄。此外，部分企業還存在專職救援隊救護隊員培訓證書均過期等問題。

在應急演練方面，8家企業中，有5家企業的演練評估報告中缺少對應急預案的改進建議，演練并未達到對應急預案進行檢驗、改進和完善的作用。還有的企業在應急演練計劃后面直接寫演練總結，形式主義比較嚴重。

在應急預案的編制方面，有的企業應急預案評估流于形式，預案評估中專家均未提出實質性意見；缺少風險評估和應急資源調查等內容。應急預案的修訂情況也不容樂觀，多數企業今年并未按照88號令的要求重新修訂〔88號令第三十六條 有下列情形之一的，應急預案應當及時修訂并歸檔：（一）依據的法律、法規、規章、標準及上位預案中的有關規定發生重大變化的……〕。

在現場檢查時，督查組專家實地查看了企業的應急設施設備、裝備器材等應急物資、應急標志、標識應急逃生通道等。發現有3家企業存在著應急救援器材維護間隔時間過長、部分標準不量化的問題。如呼吸面罩沒有及時清潔、涂防霧劑等，一旦付諸使用，將嚴重影響到救援人員的視線。有的企業班組工作現場未配備應急救援器材、設備和物資，救援器材均在物資儲備庫里。通過對企業員工的隨機抽查發現，部分企業應急處置有關員工對應急救援器材的熟悉程度不夠，如穿著防化服的時間過長等。此外，應急處置物資配置不足，影響使用，也是普遍存在的情況。

在檢查中，督查組還隨機抽取部分企業，現場進行了不打招呼、無腳本的應急演練。從演練結果來看，一些企業的專兼職救援隊伍培訓尚待加強，一些隊員對于救援的程序不熟悉、不清晰，例如在模擬火災救援的演練中，救援隊員未向指揮人員領取救援命令、不了解火災的性質就直接開展救援，且在隊伍集結后未進行清點人數，在救援實戰中將可能影響到需要團隊協作進行的救援工作。此外，一些專兼職救援隊配備的設施裝備過于陳舊、落后，對于救援效果、救援實戰的順利進行將產生影響。在其中一家企業的現場應急演練中，企業與縣政府消防隊無溝通、無聯動，缺乏應急處置銜接環節。

對于區、市、縣的應急管理工作，督查組除聽取了區、市、縣相關負責人進行的匯報之外，也通過對企業的走訪、發放問卷調查等方式，檢驗區、市、縣應急管理工作的實際落實情況。總體來看，各級政府均設置了應急管理機構，但仍存在著機構人員配備不足，人員素質有待提升等問題。并存在各級政府應急管理機構規模“上大下小”的現象，基層應急管理力量不足。對應急管理工作重視程度不夠，政府應急管理工作主要集中于應急預案備案和演練，以及應急隊伍建設，但應急培訓工作較為弱化。比如此次檢查過程中就發現，部分地區政府部門對88號令的宣貫力度不夠，培訓沒有落實到轄區企業。

亮點做法

在檢查中，督查組也發現了一些企業的亮點做法。如寧夏新安科技有限公司是一家國家定點核準的農藥生產企業。作為一家民營企業，該公司自主出資，建有專職應急消防隊（共13人，配有2臺消防車），并與周邊幾家化工企業簽訂了《安全生產事故應急救援聯動互助協議》，勇于承擔企業的社會責任。該公司于去年通過了由寧夏自治區組織的應急管理標準化建設工作。

寧夏寶豐能源集團股份有限公司是最早入駐寧東能源化工基地的骨干企業之一。該公司建立了專職應急救援隊伍。公司消防中隊達到普通一級消防站建設標準，礦山救護隊為質量標準化二級，各廠、礦結合實際成立12支義務消防隊（應急搶險突擊隊），共有義務消防員（應急搶險突擊隊員）1 098人，增強了應急救援力量，明確了搶險救援主體責任和分工。

編輯 趙 原