農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的深與淺

謝九

年底的政治局會議部署2017年的經(jīng)濟(jì)工作，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被列為第一條。

中央首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在2015年底的中央農(nóng)村工作會議上，當(dāng)時國內(nèi)幾大主糧的價格大幅下跌，農(nóng)業(yè)問題的很多積弊開始集中顯現(xiàn)。今年的政治局會議上再度提出，顯示出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性提升到新的高度。

我國糧食在連年增產(chǎn)的同時，背后也積累了越來越多的問題，“三量齊增”成為我國糧食領(lǐng)域近年來最顯著的矛盾。所謂三量齊增，是指糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量同時大幅增長。從糧食產(chǎn)量來看，2003到2015年，我國糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十二連增，不出意外，2016年的糧食產(chǎn)量應(yīng)該還可以實(shí)現(xiàn)十三連增。從糧食安全的角度來看，糧食連年增產(chǎn)自然是好事，但是我國糧食過于注重總量而忽視了結(jié)構(gòu)性問題，在糧食總量增產(chǎn)的同時，進(jìn)口量也在逐年大幅攀升。2011年以來，我國的三大主糧（玉米、小麥和大米）就已經(jīng)全部變成凈進(jìn)口，從最近幾年來看，糧食進(jìn)口量更是高速增長，2013年我國糧食進(jìn)口量7000萬噸，2014年我國糧食進(jìn)口量突破1億噸大關(guān)，2015年糧食進(jìn)口達(dá)到1.25億噸，進(jìn)口增速相當(dāng)驚人。

糧食進(jìn)口量大幅增長，換個角度來看，也就意味著我國的糧食自給率大幅下降。按照我國糧食安全中長期規(guī)劃綱要，我國的糧食保障自給率要高于95%，才能保證國家糧食安全，但是隨著進(jìn)口糧食高速增長，我國糧食自給率已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)自給率目標(biāo)，最新的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是2014年的數(shù)據(jù)，當(dāng)年的糧食自給率是87.09%，而最近幾年已經(jīng)開始淡化糧食自給率這一指標(biāo)。

在糧食總量過剩的大背景之下，為何糧食進(jìn)口量還保持高速增長？一是因?yàn)槲覈Z食種植的結(jié)構(gòu)性問題，比如國內(nèi)市場需求量很大的大豆種植量很低，大豆成為我國最主要的糧食進(jìn)口品種之一，而需求量不是很大的玉米卻因?yàn)橛惺諆φ叩耐械祝r(nóng)民種植積極性較高，使得最終產(chǎn)量大大超過了市場實(shí)際需求。去年的中央農(nóng)村工作會議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，當(dāng)時就提出要“提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。

除了種植的結(jié)構(gòu)性問題之外，糧食進(jìn)口大幅增長的更深層次原因在于農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛機(jī)制。由于國際糧價近年來持續(xù)創(chuàng)下新低，而國內(nèi)糧價在各種保護(hù)政策下逐年上漲，國內(nèi)外糧價倒掛的局面越來越嚴(yán)重，對于國內(nèi)糧食加工企業(yè)而言，“稻強(qiáng)米弱”“麥強(qiáng)面弱”的現(xiàn)狀，使得越來越多的企業(yè)開始選擇更便宜的進(jìn)口糧食，而不愿購買國內(nèi)的高價糧食，否則糧食加工企業(yè)將陷入虧損之中。

由此帶來的另一大問題就是國內(nèi)的糧食庫存量大增。由于國內(nèi)糧食加工企業(yè)選擇購買國外的糧食，國家政策收儲的大量糧食無法進(jìn)入市場，只能長時間停留在倉庫之中。2015年底，國家糧食局曾經(jīng)用兩個“前所未有”來形容當(dāng)時的糧食儲存形勢：“目前我國糧食庫存達(dá)到新高，各類糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設(shè)施中的國家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有。”大量收儲糧食無法進(jìn)入市場，一方面耗費(fèi)了巨大的財(cái)政資金，同時后期保管也是一筆不菲的費(fèi)用。

正是因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在諸多的矛盾，2015年底的中央農(nóng)村工作會議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，今年的政治局會議甚至將其列為2017年的重要經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)。

從供給側(cè)改革的角度來看，主要包括“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五個方面。由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的特殊性，供給側(cè)改革的五大核心內(nèi)容不太可能一一照搬，比如去產(chǎn)能，由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擔(dān)負(fù)著保障糧食安全的重任，不太可能像工業(yè)領(lǐng)域一樣大幅度淘汰過剩產(chǎn)能，更現(xiàn)實(shí)的路徑應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，比如供應(yīng)量明顯過剩的玉米，可能會被列入去產(chǎn)能的重點(diǎn)名單，而缺口很大的產(chǎn)業(yè)比如大豆，則應(yīng)該加大鼓勵生產(chǎn)的力度。

去庫存則主要針對當(dāng)前的政策收儲無法進(jìn)入市場流通的糧食，國家糧食局曾經(jīng)用兩個“前所未有”形容糧食儲存形勢，可以想象當(dāng)前糧食庫存的嚴(yán)重性。去年的中央農(nóng)村工作會議上提出“加快消化過大的農(nóng)產(chǎn)品庫存量，加快糧食加工轉(zhuǎn)化”，希望通過下游糧食加工企業(yè)來消化庫存，不過在糧食價格機(jī)制改革之前，糧食加工企業(yè)可能很難有足夠的積極性來消化糧食庫存。

降成本也是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域亟待解決的主要矛盾。由于人工費(fèi)用和土地流轉(zhuǎn)成本逐年攀升，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本近年來持續(xù)上升，我國農(nóng)產(chǎn)品價格高于海外市場，除了價格機(jī)制的扭曲之外，要素成本上升也是重要推動因素。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2014年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆每噸生產(chǎn)成本比美國分別高出39%、14.8%、112%、35.6%和103.3%，這在很大程度上降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的推動下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，適度規(guī)模化經(jīng)營可能是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的出路之一。

除了去產(chǎn)能、去庫存、降成本這些供給側(cè)改革的規(guī)定動作之外，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更深層次的矛盾在于價格形成機(jī)制的扭曲，目前我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的所有主要矛盾，幾乎都和價格形成機(jī)制有關(guān)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更深層次的供給側(cè)改革，在于價格機(jī)制的改革。

2004年以來，我國開始啟動糧食最低收購價和臨時收儲等農(nóng)產(chǎn)品托市政策，對稻谷和小麥這兩個重要的主糧實(shí)行最低收購價政策，對玉米、棉花和菜籽油等實(shí)行臨時收儲政策。從本意上看，托市政策既是為了避免谷賤傷農(nóng)，最大程度保護(hù)農(nóng)民利益，同時也是通過鼓勵農(nóng)民的種糧積極性，進(jìn)而維護(hù)國家的糧食安全。客觀而言，托市政策在一定程度上實(shí)現(xiàn)了這兩大政策目標(biāo)，不過在實(shí)施十多年之后，帶來的負(fù)面效應(yīng)也開始逐年上升。

政府對農(nóng)產(chǎn)品價格介入過深，使得農(nóng)產(chǎn)品市場機(jī)制失靈，由此帶來了一系列扭曲現(xiàn)象，比如我國糧食連續(xù)十多年增產(chǎn)，理論上而言，供應(yīng)過大會導(dǎo)致價格下跌，但是在收儲制度的干預(yù)下，大量增產(chǎn)的糧食并沒有進(jìn)入市場，而是進(jìn)入倉庫，這就使得糧食價格不跌反升，最終大幅高于海外市場。比如我國糧食總產(chǎn)量持續(xù)增長，但是進(jìn)口量也在大幅增長，也同樣和政策干預(yù)有關(guān)。由于海外市場價格大幅低于國內(nèi)，這就使得國內(nèi)很多糧食加工企業(yè)選擇從海外進(jìn)口，同時，收儲政策鼓勵農(nóng)民種植過多的過剩產(chǎn)品，比如玉米，而缺口最大的大豆卻難以引起農(nóng)民的種植興趣，這種政策鼓勵導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性問題，也是引發(fā)糧食進(jìn)口量大增長的主要原因。

糧食托市政策不僅使得農(nóng)業(yè)領(lǐng)域價格機(jī)制扭曲，現(xiàn)在看來，托市政策原本希望達(dá)到的兩大目的，提高農(nóng)民收入和保障糧食安全也難以實(shí)現(xiàn)初衷。從提高農(nóng)民收入來看，托市政策主要補(bǔ)貼在流通環(huán)節(jié)，其實(shí)無法最大程度惠及農(nóng)民，由于國有收儲企業(yè)的網(wǎng)點(diǎn)分布有限，農(nóng)民的糧食大多直接被上門的糧販?zhǔn)召彛a(bǔ)貼收入其實(shí)大部分歸糧販所有。從糧食安全的角度來看，由于價格機(jī)制扭曲，我國糧食進(jìn)口量大幅增長，糧食自給率已經(jīng)下降至安全線之下，以傳統(tǒng)觀念來看，其實(shí)已經(jīng)很難算得上絕對安全。