淺談?wù)少?gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
——以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目為例

●信俊汝

淺談?wù)少?gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
——以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目為例

●信俊汝

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作的一種方式，對(duì)于加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程管理，考察采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效具有重要意義。本文以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例，從項(xiàng)目管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與評(píng)分切入，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行探討。

政府采購(gòu) 績(jī)效評(píng)價(jià) 項(xiàng)目管理 指標(biāo)體系

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）實(shí)施十多年以來(lái)，政府采購(gòu)改革深入推進(jìn)，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益發(fā)揮了重要作用。然而，在政府采購(gòu)活動(dòng)中也暴露出了預(yù)算約束力不強(qiáng)、采購(gòu)質(zhì)量不高、效率低下、價(jià)格優(yōu)勢(shì)不明顯等問(wèn)題。隨著政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購(gòu)方式日益豐富，相關(guān)部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作也越來(lái)越重視。

上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司先后開(kāi)展了一系列針對(duì)政府采購(gòu)類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)這些項(xiàng)目積累了一定的評(píng)價(jià)實(shí)施思路與方法。本文以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與評(píng)分切入，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)探討。

一、項(xiàng)目概況

該項(xiàng)目的采購(gòu)人是A地區(qū)的一個(gè)社會(huì)公共服務(wù)提供單位。為了進(jìn)一步提高其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，采購(gòu)單位根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的統(tǒng)籌安排，結(jié)合其實(shí)際情況，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了2014年貨物采購(gòu)項(xiàng)目。確定采購(gòu)需求后，采購(gòu)單位按照A地區(qū)政府采購(gòu)實(shí)施流程提起政府采購(gòu)申請(qǐng)。經(jīng)過(guò)該地區(qū)財(cái)政局政府采購(gòu)管理部門(mén)的審批，同級(jí)政府采購(gòu)中心對(duì)采購(gòu)標(biāo)的和預(yù)算金額的判斷，確定該項(xiàng)目采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)。采購(gòu)單位委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施政府采購(gòu)流程，經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等流程，最終確定了中標(biāo)單位。

二、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及評(píng)分

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種較為新穎的績(jī)效評(píng)價(jià)類(lèi)型，還未形成成熟的評(píng)價(jià)模式。評(píng)價(jià)組首先對(duì)該項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行了分析，該項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)的為貨物，并且該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，具有一定的標(biāo)準(zhǔn)化流程，《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此也作出了明確規(guī)定，評(píng)價(jià)組具有較為充分的參考依據(jù)。結(jié)合項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)組將采購(gòu)過(guò)程合法性和操作規(guī)范性的核查作為重點(diǎn)之一，對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程的合規(guī)性進(jìn)行了細(xì)致考察。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

參考績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求和原理，遵循相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性以及經(jīng)濟(jì)性原則，評(píng)價(jià)組設(shè)置了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。但區(qū)別于一般的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，為了更加全面地考察采購(gòu)實(shí)施過(guò)程的合規(guī)性，在項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，評(píng)價(jià)組將項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)權(quán)重由一般項(xiàng)目的20%左右提高至50%。同時(shí)，評(píng)價(jià)組全面梳理了政府采購(gòu)實(shí)施流程，并以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，分析每個(gè)實(shí)施步驟的主要潛在風(fēng)險(xiǎn)，將政府采購(gòu)過(guò)程的關(guān)鍵管理節(jié)點(diǎn)作為指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，共設(shè)置21個(gè)項(xiàng)目管理類(lèi)三級(jí)指標(biāo)，詳見(jiàn)表1。

表1 項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)設(shè)計(jì)說(shuō)明

（二）指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原則和方法

在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化上，考慮到項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)主要考察的是操作過(guò)程的規(guī)范性，而以《政府采購(gòu)法》為首的政府采購(gòu)管理制度體系完善、規(guī)定明確，因此，評(píng)價(jià)組以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于是以法律法規(guī)為依據(jù)制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)采購(gòu)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行考察，在評(píng)分時(shí)主要采用一票否決的方式，即發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，則扣除該指標(biāo)的全部權(quán)重分。表2通過(guò)“評(píng)標(biāo)專(zhuān)家選擇規(guī)范性”和“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的選擇以及合同內(nèi)容的確定都是政府采購(gòu)過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的管理環(huán)節(jié)。這兩項(xiàng)工作在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的可能性較高，且出現(xiàn)問(wèn)題后將對(duì)整個(gè)招標(biāo)工作的質(zhì)量產(chǎn)生較大的影響。因此，評(píng)價(jià)組針對(duì)性地設(shè)計(jì)了這兩個(gè)指標(biāo)。這兩個(gè)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容均根據(jù)《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)置，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“以上要求全部符合得100%權(quán)重分，任意一項(xiàng)不符合則該項(xiàng)指標(biāo)不得分”的形式。

在具體進(jìn)行評(píng)分時(shí)，評(píng)價(jià)組將相應(yīng)指標(biāo)的評(píng)分資料與指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行比對(duì)。

針對(duì)“評(píng)標(biāo)專(zhuān)家選擇規(guī)范性”，該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員共7人，其中5人是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的專(zhuān)家，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取，另外兩名通過(guò)采購(gòu)人推薦產(chǎn)生。該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)的人員構(gòu)成符合《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2003〕119號(hào)）的相關(guān)規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)的要求，故該指標(biāo)得滿(mǎn)分。

表2 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化說(shuō)明

針對(duì)“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十四條規(guī)定“所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改”，通過(guò)咨詢(xún)相關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)，評(píng)價(jià)組確定合同標(biāo)的、價(jià)款、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求和履行期限等作為該指標(biāo)的評(píng)分內(nèi)容。通過(guò)合同、招標(biāo)文件以及中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的比對(duì)，評(píng)價(jià)組發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目的合同價(jià)款、數(shù)量和技術(shù)要求均發(fā)生變更，因此，該指標(biāo)不得分。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論

根據(jù)上述評(píng)價(jià)思路，運(yùn)用上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)組在項(xiàng)目管理層面得出以下評(píng)價(jià)結(jié)論：該項(xiàng)目最終的績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“合格”。其中，項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)得分率最低，不足60%，主要原因在于項(xiàng)目雖按照要求執(zhí)行了政府采購(gòu)流程，但招標(biāo)過(guò)程中部分操作規(guī)范性不足，相關(guān)政府采購(gòu)管理要求有待進(jìn)一步落實(shí)。具體包括：（1）該項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)的屬于政府采購(gòu)集中采購(gòu)的范疇，應(yīng)當(dāng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，而本項(xiàng)目的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；（2）采購(gòu)人未與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂招標(biāo)代理協(xié)議，以明確雙方的權(quán)利義務(wù)；（3）該項(xiàng)目的采購(gòu)公告信息不完整，未在采購(gòu)公告中明確招標(biāo)項(xiàng)目的需求數(shù)量及簡(jiǎn)要技術(shù)要求；（4）招標(biāo)文件的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)合理性不足，主要體現(xiàn)在加分項(xiàng)分?jǐn)?shù)較高、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)籠統(tǒng)導(dǎo)致專(zhuān)家打分的自由裁量權(quán)較大兩個(gè)方面；（5）合同與招標(biāo)文件及中標(biāo)通知書(shū)在數(shù)量及個(gè)別技術(shù)參數(shù)等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容上不一致。

四、關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步探討

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與一般績(jī)效評(píng)價(jià)有所區(qū)別，對(duì)其管理過(guò)程的評(píng)價(jià)需要大量運(yùn)用政府采購(gòu)知識(shí)、合理選擇評(píng)價(jià)方法，對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行深入研究對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐有極大的價(jià)值和意義。

（一）政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與一般績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)過(guò)程考察的區(qū)別

在一般的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中，評(píng)價(jià)重點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的考察。然而，由于評(píng)價(jià)時(shí)間的限制，對(duì)于采購(gòu)的合規(guī)性問(wèn)題，往往僅考察是否按有關(guān)規(guī)定實(shí)施了政府采購(gòu)流程，未對(duì)具體實(shí)施過(guò)程進(jìn)行深入調(diào)研。而政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)更注重考察政府采購(gòu)過(guò)程的合規(guī)性，即政府采購(gòu)過(guò)程中是否滿(mǎn)足監(jiān)督管理的要求。在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中，以《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂、采購(gòu)公告發(fā)布、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家選取、評(píng)標(biāo)以及成交供應(yīng)商確定、合同簽訂等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面核查。

（二）政府采購(gòu)管理類(lèi)指標(biāo)評(píng)價(jià)難點(diǎn)

1、需具備完善的政府采購(gòu)知識(shí)體系。按照政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于采購(gòu)全過(guò)程規(guī)范性考察的要求，首先需要評(píng)價(jià)組成員具備完善的政府采購(gòu)知識(shí)：一是對(duì)政府采購(gòu)工作基本認(rèn)識(shí)；二是了解政府采購(gòu)的具體實(shí)施流程；三是了解政府采購(gòu)涉及的相關(guān)法律法規(guī)及其他管理要求。從評(píng)價(jià)思路的梳理到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，均需要完成政府采購(gòu)流程的梳理，并在熟悉相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。為了更快更扎實(shí)地掌握這些內(nèi)容，在A地區(qū)財(cái)政局政府采購(gòu)管理部門(mén)的指導(dǎo)下，評(píng)價(jià)組成員理順了政府采購(gòu)的實(shí)施流程，抓住了其中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，同時(shí)研讀了大量政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，還引入了專(zhuān)家咨詢(xún)。

2、評(píng)價(jià)思路和實(shí)施方法的選擇。在項(xiàng)目承接初期，評(píng)價(jià)組對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行分析，明確政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)不同于一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)思路上需要有所突破。在與委托方進(jìn)行充分溝通后，確定了以 “投入——過(guò)程——產(chǎn)出——效果”為基本邏輯路徑，突出項(xiàng)目管理，以采購(gòu)實(shí)施過(guò)程為重點(diǎn)的評(píng)價(jià)思路。而關(guān)于評(píng)價(jià)的實(shí)施方法，除了采用一般評(píng)價(jià)項(xiàng)目常用的數(shù)據(jù)采集、問(wèn)卷調(diào)查、訪(fǎng)談及合規(guī)性檢查等方法外；在項(xiàng)目管理類(lèi)指標(biāo)的評(píng)價(jià)上，主要通過(guò)將該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的政府采購(gòu)文件與政府采購(gòu)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及要求進(jìn)行比對(duì)的方法。同時(shí)，由于該項(xiàng)目涉及大量的法律法規(guī)，故而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還采用了專(zhuān)家咨詢(xún)法，以保證對(duì)法律法規(guī)理解的準(zhǔn)確性。

（三）關(guān)于政府采購(gòu)合規(guī)性問(wèn)題的解決

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的不僅僅是發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，更在于為問(wèn)題的解決提供合理的、具有操作性的建議。由于該項(xiàng)目大部分的問(wèn)題為合規(guī)性問(wèn)題，需要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整改。但是，在實(shí)際操作中，一方面項(xiàng)目已經(jīng)完成，使得問(wèn)題的整改不具有實(shí)際意義，如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂等。另一方面，部分問(wèn)題整改起來(lái)難度較大，如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。如果是由于采購(gòu)人不熟悉法律法規(guī)引起的該問(wèn)題，則問(wèn)題較容易解決。然而，通過(guò)與政府采購(gòu)管理工作者進(jìn)行溝通，發(fā)現(xiàn)由于政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)速度快，而政府采購(gòu)中心人員有限，該問(wèn)題具有一定的普遍性。對(duì)于這類(lèi)問(wèn)題的整改，則需要進(jìn)行更為深入的探討。

隨著政府采購(gòu)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購(gòu)實(shí)際操作中的問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越突出，政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督管理也越來(lái)越重要。在政府采購(gòu)制度體系不斷完善的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)督管理是保證相關(guān)制度有效落實(shí)必不可少的手段，也成為財(cái)政部2016年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)之一。A地區(qū)首先將績(jī)效評(píng)價(jià)的思路運(yùn)用于政府采購(gòu)管理項(xiàng)目中，為探索政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作的有效實(shí)施提供了新的思路。此外，通過(guò)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，借助評(píng)價(jià)中介的力量，不失為解決因監(jiān)管部門(mén)人力不足等而導(dǎo)致監(jiān)管范圍和力度有限這一問(wèn)題的有效途徑。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司）

1.中華人民共和國(guó)財(cái)政部、監(jiān)察部.集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法[Z].2003-11-17。

2.中華人民共和國(guó)財(cái)政部、監(jiān)察部.政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法[Z].2003-11-17。

3.中華人民共和國(guó)財(cái)政部.政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法[Z].2004-08-11。

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5.中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（2014修正）[Z].2014-08-31。

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）