新型城鎮化背景下勞動力轉移的法治保障

李多連　王蘭高　王娟

摘 要 在經濟轉型和社會發展的深改階段，國家力推新型城鎮化建設，對于城鎮化核心的農村勞動力轉移特色問題需要準確研判，從法律制度所涉諸層面保障及推動轉移人口的城鎮化，以戶籍改革為切入點和平臺，保障農地產權的三權合一、勞動者的居住醫療等項社會保障及隨遷子女教育權。

關鍵詞 城鎮化 轉移 勞動力 權利保障

基金項目：本文系2016年度安徽省法學會委托課題《新型城鎮化背景下勞動力轉移法律保障對策研究》（立項編號：201610）的研究成果。

作者簡介：李多連，中共合肥市委政法委政治部主任，合肥市法學會秘書長，研究方向：經濟學；王蘭高、王娟，安徽安援律師事務所。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.241

我國社會主義初級階段社會已進入全面建成小康階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰。

一、新型城鎮化規劃的提出

我國首次使用“城鎮化”一詞是在中共第十五屆四中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，黨的十六大、十七大和十八大報告都強調了城鎮化問題。2012 年底中央經濟工作會議，將“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”作為主要任務，2013 年底中央城鎮化工作會議，提出了解決農業轉移人口市民化等六項推進城鎮化的主要任務；2014年 3月公布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》強調以人為本，推進以人為核心的新型城鎮化，該規劃明確了今后一個時期城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務。這些重要會議和措施，集中闡明了城鎮化已經列入國家重要議程，是現代化進程中的重大國家戰略。 伴隨工業化發展，非農產業向城鎮集聚、農村人口向城鎮集中，國家推進城鎮化是順應經濟社會發展規律的總體布局，對全面建成小康社會、加快現代化建設進程，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

二、農村勞動力轉移的現狀和重要意義

農村勞動力轉移是世界城鎮化過程中的普遍現象，在我國當前推進新農村建設和城鎮化建設的背景下，農村剩余勞動力從傳統農業向非農產業，從農村向城鎮進行轉移是發展我國農村經濟的必由之路。

（一）農村勞動力的基本情況

我國依然屬于農業人口大國，農村勞動力眾多，形成勞動力利用率和勞動生產率較低問題。據《中國統計年鑒2015》數據顯示，2014年，全國總人口為136782萬人，其中農村人口達61866萬人，占比約45%。當年全國就業人員77253萬人，其中鄉村就業人員37943萬人。而在2012年，全國農村就業人員39602萬人，其中第一產業25773萬人，占就業人數比重65%。就安徽省而言，2014年全省總人口數6083萬人，城鎮人口2990萬人，占比約49%；農村人口3093萬人，占比約51% ，安徽省人口城鎮化率在全國處倒數第九位。

（二）農村勞動力的非農轉移提升了經濟規模和增長率

農村勞動力轉移從勞動力規模、勞動力利用效率、勞動生產率等方面提升了經濟發展模式，為工業化城市化進程和國家經濟發展形成直接的推動。齊明珠教授援用世界銀行數據論證了農村勞動力持續轉移至二三產業，農村勞動力非農轉移從1990年的8 千多萬增長到2011年的2.5億，年平均轉移1.65億，1990- 2011年我國農村勞動力非農轉移使實際勞動力規模年平均提升30%，總體的產業轉移貢獻加快了工業化和城鎮化的建設。 由于農村勞動力的轉移提升了實際總體勞動力規模，既提升了勞動力的利用效率，又改變了就業人口在產業間的權重，從而對總體勞動生產率的提升起到明顯的促進作用；最終提升GDP 增長率，1991-2011年二十年間農村勞動力的非農轉移總體上使GDP 年增長率提升1.5個百分點。

（三）農村勞動力轉移反映出的中國特色

一是身份不變（農民）的兼業型。農民從廣大農村轉移到城鎮和都市從事非農產業，但是并沒改變他們自身的農民身份，而在轉入地堅持就業打工，也基本上沒有轉化為城鎮居民，這就出現了中國特有的農民工社會現象，究其原因，首先是為了國家工業化和農業現代化而采取的二元社會結構的歷史產物，其次是改革開放采取的一部分人和一部分地區先富起來的國策下，經濟特區和東部地區率先發展起來，由此農村地區農民為了實現較快富裕而自發進城務工，尤其是廣大中西部鄉鎮村乃至城市，形成打工族與民工潮。

二是離土（農業）不離鄉（農村）的候鳥型。改革開放以來，國家的城市經濟中心發展模式和部分區域率先發展規劃之下，農村在家庭承包農業生產中，得益于國家早期農業基礎設施和農業勞動力及農民辛苦勞動，廣大農村解決溫飽并集聚了大量富余勞動力。農村的經濟建設和社會發展在1981年中央作出改革決策之后，長期在家庭承包經營階段自我發展，這樣形成“三農”社會發展狀況。作為農業社會發展的最活躍因素，廣大農民紛紛加入進城務工人員階層，他們在流入地并沒有社區的、城鎮化方面的保障，在流入城市和單位無法持久穩定，形成了特定時期的“盲流”。

三是我國農村轉移人口沒有實現從農民到市民的職業轉變（非農化）和地域轉移（城鎮化）的同步合一。從農村勞動力轉移的行業來看，農村轉移勞動力大都集中在建筑、服裝加工制造、交通運輸、倉儲以及餐飲、服務等勞動密集型行業。近年來，農民工文化水平、勞動素質與實用技能逐漸增強，少數具有一技之長的新生代農民工開始從事專業技術職業。

三、以人為本的城鎮化推行及權利保障

農村勞動力在其轉移過程中存在若干問題，因此形成上述若干特色的”三農”現象，這些問題長久存在，國家和社會需要適應農村經濟發展和農業社會進步而不斷變革與改進管理體制和保障制度。新型城鎮化規劃要求以人為本，公平共享，以人的城鎮化為核心，不斷提高人口素質。由此，人的城鎮化，尤其是農村轉移人口城鎮化的問題是新型城鎮化的核心，是實施該規劃的宗旨，是研究和落實規劃的基礎。我國戶籍制度是以《中華人民共和國戶口登記條例》為法律依據確立的一整套戶口管理制度，是為適應建國初期大規模經濟建設和工業化的需要而設立的城鄉二元制。農村與城鎮（城市）戶籍的區別隔離和差別對待，一方面阻礙整體經濟的穩定與高效發展，妨礙了三農問題的解決；一方面繼續導致經濟利益和社會發展的公平問題，在勞動者保障的諸多社會問題上違背憲法法律，也背離了國家共享改革成果、共同富裕乃至公有制度等制度，所以，相應的改革需要以此為基點展開，力求因地制宜、率先突破。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要“創新人口管理，加快戶籍制度改革。”2014年7月國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了一億人口城鎮化、居住證及基本公共服務全覆蓋諸項改革目標。2016年10月國務院辦公廳《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確：到2020年全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，約1億農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務單。經初步統計，在全國已有安徽、江蘇等20個省區出臺省級實施意見，大多數省份預設目標為50%以上，而江蘇省的目標最高為72%。安徽省提出城鎮化率實現目標為積極引導人口向中小城市、重點開發區域轉移，探索建立皖北向皖江的跨區域人口遷移機制。《國家新型城鎮化試點省安徽總體方案》提出到2020年，實現城鄉基本公共服務均等化全覆蓋的常住人口城鎮化率達到58%。作為城鎮化實施及勞動力轉移問題的基點。也是本論題的核心，戶籍制度改革是一種整體的社會構建，教育、就業、醫療、養老、住房保障、農村產權改革、財力保障等相關領域一系列配套改革措施將協同推進。基本建成全覆蓋、保基本、多層次、可持續的基本公共服務體系。

（一） 完善農村產權制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權

從法律公平和社會公正角度，新中國廣大農村地區的農業人員無論在建國初期的大規模工業化時期，還是在改革開放實行家庭承包經營時期，在上交公糧、農業稅賦、農產品價格、農民工潮諸多領域，為國家作出了無可復加的奉獻，國家和社會一直虧欠農民，現階段以下的改革和建設，從全面小康、共同富裕、利益共享諸多社會政策和相應法律公平的角度，必須依法保障轉移農民的既得產權利益。國務院辦公廳2016年10月11日《通知》明確：不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。

習近平主席曾強調：“中國深化農村改革的主線，仍然是處理好農民和土地的關系問題。”各地退地實踐為處理這一關系提供了新的思路，例如重慶梁平縣農村改革試驗區工作組2016年發布《梁平縣農村土地承包經營權退出試點實施辦法（試行）》，少量農民“洗腳離田”，試點退還承包地。一種做法是花園村對于土地不適耕種，由政府主推“中國名柚園”工程，實行數戶或者集體轉讓承包經營權；一種是義和村整片的農民集體經營，業主購買土地經營權。重慶地方依照用地業主與村集體簽訂土地承包使用合同，分若干環節依法辦事。由于退出經營權所涉民事法律和政策規定較多，各地應當落實中辦、國辦2016年10月《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，保障農村土地“三權分置”，在尊重農民意愿前提下開展試點。我們認為，城鎮化試點階段及后續推廣過程中還要注意法律規范保障：

一是要充分尊重農民的承包經營權和退出自由。

二是加強引導和組織保障，切實防范乘機剝削退地農民，以免妨礙農業發展和農民的公平權益。

三是城鎮化過程始終遵循憲法法律，以民事法律和經濟法律為基礎，保證失地農民的后續權利。我國多年的社會實踐對于農民權利保障不到位，中國社會科學院發布《社會發展藍皮書2013》數據表明，幾年里發生了超過10萬起群體性事件，根據國家信訪局的數據，每年60%的群眾抗議事件與土地有關，主要是圍繞補償不公平以及不能參與對城鎮化利益的分享。

四是嚴懲村官和地方政府的侵犯農民權利和社會公益的違法犯罪行為：土地用于非農用途的收益大都被開發商占有，且還要經過各級政府層層提留，農民最終只占很少一部分。 土地產權制度因此成為勞動力城鎮化的主要障礙。

（二）安居與樂業問題

對于農村剩余勞動力的轉移而言，我們關注的不僅僅是勞動要素由農村流向城鎮的過程，還有勞動力進城后的后續生產效率與社會發展問題。城鎮化過程中，無論是集中開發、成片開發、產業導向，還是區域城鎮化導向；無論是兼業型、候鳥型的民工大潮，還是常年在外、就地安家的產業工人化的外來人口，從最終的城鎮化人口方面來看，需要預先解決及時落實各方居民在城鎮的立足之地問題。國家統計局住戶調查辦公室的專項調查表明：傳統的上一代農民工居住在工地工棚和生產經營場所，比較而言，新生代農民工選擇上述兩種居住方式降低到6%和8%，夫妻一起外出務工的新生代民工獨立租房比例提高到33%，在江浙一帶鄉鎮企業用工方面，長期存在類似貧民窟的民工居住現象，同時居住在單位宿舍、工地工棚和生產經營場所依然超過40% 。農民工在就業城鎮區域的安居問題懸置自流，造成了對于家庭幸福嚴重影響以及新生代民工婚姻保障的現實沖擊。就此，2016年，安徽省十二屆人大常委會會議上，省發改委報告鼓勵支持農民進城租房購房，提出加快修訂《安徽省流動人口居住登記辦法》，出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，加快建立購租并舉住房制度，這類法規規章及其具體措施的實施，需要注意民工居住地保障房的信息公開與監督等等措施，為城鎮化的發展提供制度保障。

（三）勞動權益糾紛解決與保障機制

建設完善的、平等、統一的社會保障體制，讓每個勞動者獲得平等的國民待遇，可以提高勞動力的勞動積極性，減少負面沖突，提升勞動效率。基于勞動權益保障的執法與司法實踐，農民工在養老保險等的制度保障同時存在弱勢維權的難題，來自國家統計局住戶調查辦公室的專項調查，遇到勞動糾紛，新生代農民工最傾向于通過“勞資雙方協商”（40%）、“法律途徑”（25%）加以解決。然而我們在考察農民工金淑珍訴合肥市小學勞動爭議案及張秀梅訴合肥蜀山區看護點案，均發現法院裁判存在違背勞動法乃至無視證據的訴訟事實情況。

所以，著眼于未來新型城鎮化遠景，其一，需要根據市場需求辦理培訓機構，結合進行農民工維權和社區法律服務活動；其二，需要國家針對《勞動法》和《勞動合同法》的實施予以監督保障。 當然還主要依賴各地高級法院對于勞務報酬、勞務派遣工、事實勞動關系等法律界限問題，正確合法地指導，認真落實個案糾錯追責，保證一審、二審法院依法裁判“讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義”。

（四）關于農民工子女教育法律制度保障，本質上屬于但不囿于社會保障范疇

該社會問題的本質與根源在于國家的教育制度二元制乃至多階層制，以至于出現青島三名中學生訴教育部的訴求，又引發各地普遍出現了一種“高考移民”現象，2016年3月，教育部、公安部聯合下發了《關于做好綜合治理“高考移民”工作的通知》，加上各地出臺多項措施和要求，對打擊投機性的“高考移民”做了明確部署，姑且不論該舉措在個案方面的合理準確，若從制度保障方面，則需要落實《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》，完善進城務工人員隨遷子女就學和升學考試的政策措施；根本問題的解決尚需國家保障憲法法律關于公民在社會和文化方面的平等權，如果依然推行在教育設施、教學條件、教育制度平臺上差別隔離，在法律與規范意義上肯定是不公正的。總之，農民工的子女尤其是新型城鎮化居民的子女教育問題，在個案方面屬于企業勞動保障問題，在總體方面屬于城鎮化社會保障問題，在法治方面則上升到憲法法律規定的公民基本權利問題。當前我國農民工總量達26261 萬人，國家衛計委《中國流動人口發展報告2014》中指出，流動人口6-15歲子女隨同父母流動的為62.5%，反之則成為留守兒童，至少有20%農民工子女無法進入公辦中小學校就讀； 為了解決入學難和入托難，國務院2010年頒布《關于當前發展學前教育的若干意見》，至于其實施過程發生的社會問題，更多地屬于法律政策的執行不力，唯有就事論事，具體問題具體解決。

最后，關于醫療保險方面。目前中國有三種醫療保險制度，分別為城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新型農村合作醫保，資金來源和標準不同，三種醫保制度的繳費和支取也有所不同。在深化改革的新時代， 2016年1月，國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，這項政策的落實也意味著民眾就醫報銷將不分城里和農村。加快推進基本醫保全國聯網和異地就醫直接結算，2017年底基本實現符合轉診規定的異地就醫住院費用直接結算。截至2016年10月全國已有包括北京、重慶在內的20省份對建立統一的城鄉居民醫保制度進行了總體規劃部署或已全面實現整合。上述規章制度的深入實施和完善，旨在實現城鄉居民公平享有基本醫療保險權益，為新型城鎮化建設提供了有力的制度保障。

注釋：

張文雄.城鎮化重在提高質量.求是.2013（12）.35.

齊明珠.中國農村勞動力轉移對經濟增長貢獻的量化研究.中國人口·資源與環境.2014 （4）.127-134.

“實現皖江城市帶基本公共服務均等化的實證研究”課題組.新型城鎮化背景下農村勞動力轉移問題研究.銅仁學院學報.2015（6）.177-178.

國家統計局住戶調查辦公室.新生代農民工的數量、結構和特點.國家統計局網.2011-03-11[2016-10-18].http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html.

王哲.城鎮化進程中的就業身份歧視法律規制研究.吉林大學法學院.2015.27-30.

國務院農民工辦課題組.中國農民工發展研究.中國勞動社會保障出版社.2013.150-153.