合肥市環境污染第三方治理模式研究

孔建華，李敏琪，侯廣平

合肥市環境污染第三方治理模式研究

孔建華，李敏琪，侯廣平

隨著傳統治污模式在治污理念、制度設計和實踐操作上出現的缺陷和失效，以市場化為導向的環境污染第三方治理模式在治理實踐中彰顯出巨大優勢，并不斷被推廣確立。合肥市在探索生態名城的建設過程中，要充分發揮科技資源和創新體制優勢，以市場驅動和政府推動相結合的方式，圍繞環境污染第三方治理的市場化運作，敢試敢行，先試先行，不斷推動環境污染第三方治理產業快速發展，力求合肥市在長三角區域乃至全國第三方治理領域具有重大影響。

合肥市；環境污染；第三方治理

當前，隨著環境污染的不斷加劇，我國生態文明建設面臨巨大挑戰，由于傳統治污模式在設計理念、制度構建和實踐操作上的滯后、缺陷和失效，以市場化為導向的環境污染第三方治理得以不斷推行，并逐漸被確立為科學的治污模式。作為長三角世界級城市群的副中心，合肥市要以“大湖名城、創新高地”為城市發展戰略目標，緊緊抓住打造生態名城的歷史機遇和產業結構轉型升級的現實需要，通過推行第三方治理模式，積極在實踐上進行大膽嘗試，努力走出一條創新發展的生態之路。

一、環境污染第三方治理的本質：責任主體與治理主體的分離

從實踐上看，在環境污染的治理過程中，由于市場調節方式彰顯出專業化、規模化、高效率等優勢，目前已成為最主要的治污模式，以第三方治理模式為其代表。所謂環境污染第三方治理，在2014年12月國務院辦公廳印發的《關于推行環境污染第三方治理的意見》中，作出明確規定：“環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式”。從定義上看，這一模式通過市場化原則，創新“排污者付費，第三方治理”的治污新理念，對治污的責任主體和治理主體進行了分離，力求資源的最優化配置，從而為實現治污效益最大化奠定可能。

要深入認識第三方治理模式，需要對我國環境污染治理的實踐路徑進行梳理，這主要以治污的責任主體（誰負責）和治理主體（誰治理）的分離與否為主要標志，大致可以劃分為兩個階段，第一階段：治污責任主體即治理主體，以“誰污染誰治理”為鮮明標志。20世紀70年代，針對環境污染的責任界定與治理問題，世界經合組織率先提出污染者負擔原則，主張排污者承擔污染責任，擔負治污成本，從而使污染治理的責任主體從國家轉向排污者，這一原則隨即成為全球各國普遍認同的治污理念和立法準則。我國在1979年頒布的《環境保護法（試行）》中正式提出“誰污染誰治理”的治污原則。這一階段中，排污者在污染治理的過程中，不僅承擔著主體責任和第一人義務，更扮演著直接治理污染的角色，因此治污的責任主體即治理主體，二者合二為一，同為排污者。

第二階段是治污責任主體和治理主體相分離，以“污染者付費，第三方治理”為主要原則。隨著近年來環境污染的加劇以及傳統治理模式的滯后，一方面是治污實效不理想，環保面臨巨大挑戰，另一方面則是巨大的治污需求和環保產業發展的巨大潛力，由此以市場為主導的第三方治理模式應運而生，并在治污實效、市場建構和產業升級等方面展現活力，促使我國在治污方面理念、模式和制度上發生變化。例如，2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》提出“損害擔責”的原則，即排污者承擔治污的主體責任，支付排污費用。在《關于推行環境污染第三方治理的意見》中則明確提出“誰污染誰付費，第三方治理”的原則。在第二階段中，排污者作為治污的責任主體沒有變，但不再是直接的治理主體，而是以市場化方式委托第三方承擔治理責任。而第三方環境服務公司，不承擔治污的主體責任，而只對雙方約定的治理責任負責，因此扮演著治理主體的角色。在第三方治理模式中，治污的責任主體和治理主體發生分離，排污者是治污的責任主體，第三方環境服務公司則是污染的治理主體。

二、合肥市環境污染第三方治理模式的實踐

近年來，合肥市按照“生態優先”的指導理念，堅持先行先試的改革精神，以科技創新為最大優勢，從項目建設、產業發展、科技創新、政府監管等方面著手，大膽嘗試，積極探索，推行環境污染第三方治理模式。

第一，以項目建設為支撐，加強示范帶動效應。合肥市堅持創新發展的理念，以大項目大建設為載體，積極推行第三方治理模式試點，并取得明顯成效。例如，在全省首個跨市生態補償機制——大別山流域生態補償試點中，通過經濟補償生態的理念，六安市青山綠水的生態效益轉變成經濟收益，合肥市用經濟效益換取生態收益，實現雙方互補共贏。“以生態補償的名義，下游城市向上游城市撥付資金，在省內是創新”；在城市環境公用基礎設施投資、建設和運營上，通過和國禎環保集團合作，積極探索PPP模式。第二，以產業發展為核心，強化污染治理市場供給。近幾年，合肥市把環保產業納入全市戰略性新興產業發展中，不斷拓寬治污供給渠道，激發企業積極性，推動第三方治理產業快速發展。例如，在巢湖流域生態文明示范區的治理過程中，累計完成投資140多億元，建成項目110多個；把高新區建設成為我國中西部首個國家級生態工業示范園區，示范帶動第三方環保產業發展。第三，以科技創新為動力，實現政企聯動凝成合力。“合肥市城市發展的最突出的現實就是：無論是城市建設，還是產業發展，或是環境打合肥市在第三方治理的產業發展上，堅持科技創新這個最大優勢，把科研機構和環保企業作為創新主力，通過完善政策服務制度，搭建“合肥市環境技術服務聯盟”等一體化平臺，著力在治理專業性上做出品牌。如以安徽國禎環保為代表，通過建立博士后工作站和省級污水處理研究中心，培養出一批高素質專業人才隊伍，在課題及專利申報、國家及行業標準制定上成果顯著。第四，以監管從嚴為保障，突出政府管理服務職能。“就環境污染第三方治理而言，市場對排污企業與第三方企業交易的調節可能存在各種各樣的‘失靈’問題，因而需要政府監管。”目前，合肥市圍繞生態優先的發展理念，以節能減排為目標和責任，在完善各類污染物治理規章制度的基礎上，針對污染領域突出問題，著力從嚴加強執法監管，不斷提高執法效率，實現生態環境持續改善。如建立空氣質量日報告制度，對全市空氣質量進行監測并向社會公布。

合肥市第三方治理市場，雖然在近幾年發展迅猛，進步迅速，成績喜人，但是仍然面臨著諸多問題：第三方治理產業起步晚，規模小，先天發育明顯不足；排污企業引入第三方治污的積極性不足，加之違法成本低，偷排、超標排污現象不斷發生；第三方環保服務公司規模偏小，產值不高，科研水平、技術成果轉化能力、人才隊伍仍偏弱；園區式發展模式對第三方治理產業成長存在一定風險，“但如果這個產業園區發展不起來，或者園區以犧牲環保企業的利益為代價來發展，環保企業的投資就將面臨很大風險”；政府對第三方環境服務公司的監管，存在多部門主導現象；制度不健全導致責任認定難；第三方治理市場的扶持政策還停留在規劃階段，覆蓋融資、財稅、價格等各個方面的系統性政策尚未形成。

三、合肥市推行第三方治理模式的實現路徑

合肥市要充分借鑒自身改革驅動發展先試先行的成功經驗，依托得天獨厚的科技資源和創新體制，以政府推動和市場驅動相結合為方式，圍繞環境污染第三方治理的市場化，在制度建設、市場培育、政策扶持、監管執法、示范帶動、區域合作、社會宣傳等方面積極探索，敢試敢行，推動第三方環境污染治理和保護產業快速發展，力求合肥市在長三角區域乃至全國第三方治理領域具有重大影響力。

（一）創新第三方治理機制，厘清政企各方責任關系

根據合肥市環保產業整體發展，圍繞第三方治理責任認定、渠道拓寬、市場環境培育、政策引導和扶持等方面，加快體制機制創新，形成以專門性制度為主導、配套制度為輔的制度體系，研究出臺合肥市推行環境污染第三方治理的具體實施辦法、合肥市培育環境治理和生態保護市場主體的具體實施意見。在責任認定方面，要通過制度創新出臺規范各方責任的具體舉措，如在排污者和第三方治理者的責任認定上，針對違約糾紛，可以委托環保NGO成立的第三方仲裁機構客觀、有效地行使仲裁職能；在政府多頭管理上，積極轉變政府職能，聯合出臺統一性標準和政策，試點環保監管大部門制度。

（二）創新市場化運作模式，構建統一、公平、透明、規范的市場環境

一是在市場統一上，要充分發揮合肥市科技資源優勢，創新引入“互聯網+”運作模式，大力推進環保智能運營管理平臺的系統研發、投入運營和規范管理，用信息化平臺整合第三方治理市場，形成統一的現代化市場體系。同時，構建全市全面、統一的開放式環保數據平臺，為環境大數據分析、環保產業發展研究及規劃提供可靠依據。二是在市場公平上，針對競爭過程中出現的惡性競標、暗箱操作等問題，加大清理不正當競爭行為力度，在環境公用基礎設施領域對其設計、施工、運營全過程嚴格采用市場競爭方式，對排污者第三方治理招投標全過程進行嚴格監管。三是在市場公開透明上，進一步擴大環境質量監測范圍，不斷提高信息公開化水平。同時，要保證環境公用設施投資、建設、運營和管理的全過程公開透明，排污企業排污情況公開透明。四是在市場規范上，引入第三方咨詢機制強化招投標管理，重點加強環境基礎設施項目招投標監管；建立健全環境治理和生態保護項目績效評價體系，研究按效付費辦法，形成受益者、政府以及混合方式進行付費；建立完善排污權、碳排放權等排污權益交易實施辦法，鼓勵發行環境權益抵（質）押融資產品。充分發揮國家公共資源交易平臺作用，統籌自然資源、環境資源、公共資源的管理，規范市場交易行為。

（三）完善政府激勵機制，構建全方位政策扶持體系

提高環境生態要素使用收費標準，形成符合生態文明建設和市場經濟發展要求的價格機制，并根據行業類型和平均標準實行階梯式、差別化收費。鼓勵第三方企業在環保科技研發，技術成果轉化利用率、產業化示范等方面提升實力，推動“合肥環境技術服務聯盟”進一步發展壯大。積極鼓勵社會資本進入環保產業，以政府財政預算、社會資本為來源，創新設計不同類型第三方治理金融產品，設立環境污染第三方治理專項基金，為第三方治理市場營造良好的融資環境。

（四）創新監管執法機制，建構公開透明信用體系

充分發揮政府部門監管職能，嚴格監管和執法，適當加大排污處罰力度，提高排污行為的違法違規成本。在環境公用基礎設施領域，進一步完善行業監管機制，重點對運營成本、服務效率、產品質量進行監審，探索試點中標價格跟蹤披露機制。在行業協會中開展行業自律，建立企業黑紅名單制度，鼓勵行業內企業依法相互監督。加快建立全市第三方治理企業環境信用體系，制定誠信等級標準，在監管過程中對其信用度進行考核，建立信用檔案并納入到全國信用平臺。

（五）以生態環境治理為載體，推行體制機制創新試點

依托巢湖流域國家級生態文明示范區、大別山區生態水環境補償示范等重大生態文明建設工程，積極探索生態建設和保護與城市發展、資源開發、旅游打造、農業提升等融合發展模式，推動生態產業在都市農業、文化旅游等多途經上發展，實現生態效益和經濟效益良性互動，使青山綠水變成金山銀山。改革環境管理體制，建立環境質量分級體系，制訂量化管理方式。

此外，還要把生態文明教育作為素質教育的重要內容，提高全民生態環保意識；強化社會輿論監督，推動排污企業履行環境治理責任；要立足長三角地區，提高區域性、國際化交流與合作水平，鼓勵先進環保企業來肥投資，鼓勵本土環保企業引入先進環保技術、管理經驗，積極培育一批具有國際競爭力的環保企業。

[1]夏勝為.加減并舉機制創新共護碧水藍天[N].安徽日報，2015，（08）.

[2]中共合肥市委黨校.創新為魂——合肥構筑“創新高地”專題研究[M].合肥：安徽科學技術出版社，2015,6.

[3]王琪，韓坤.環境污染第三方治理中政企關系的協調[J].中州學刊，2015，（06）.

[4]朱曉群.環境污染第三方治理任重道遠[J].獨立觀察，2015，（02）.

F121

A

1008-4428（2016）12-03-03

合肥市委黨校2016年度資助類重點課題（HFDXKT201609）。

孔建華，男，安徽合肥人，廬江縣委黨校副校長，研究方向：經濟學；李敏琪，男，安徽合肥人，合肥市委黨校市情研究室副主任、科研處副處長、副教授，研究方向：經濟學；

侯廣平，男，安徽阜陽人，廬江縣委黨校教師，研究方向：政治學。