PPP模式地方財政推進和管控政策初探

盧濤

PPP模式地方財政推進和管控政策初探

盧濤

PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的基本要求。文章深入探討研究了PPP模式在地方財政推進與管控政策。

PPP模式；地方財政；管控證詞

一、引言

PPP模式，即Public-private Partnership的字母縮寫，被稱為政府和社會資本合作模式。近一段時期，繼財政部成立PPP管理中心后，具體的指導意見、操作指南、支持PPP項目發展的文件陸續出臺，國家層面對于PPP項目的支持力度不斷加碼，PPP模式在多個層面被寄予厚望。

二、引入PPP模式的現實根源

（一）地方政府債務風險亟須化解

地方事權和財權的高度不對稱、土地財政的難以為繼、剛性支出的范圍不斷擴大，使得地方政府將大規模舉債作為緩解收支矛盾的主要途徑，由此造成地方債務高企。PPP是在賦予地方政府發行債權之外開辟的又一條融資途徑，對于有效化解現有存量債務，抑制未來新增債務，降低地方債務持續高速增長風險有著重要意義。與此同時，在預算管理和債務約束下，PPP模式能夠解決基礎設施投資中的預算軟約束問題，可以抑制地方投資盲目沖動。

（二）新的融資渠道亟待疏通

地方政府面臨著新型城鎮化和人口老齡化兩大挑戰，亟須疏通新的融資渠道。一是在新型城鎮化加速推進的背景下，城市基礎設施和公共服務將迎來新的發展機遇，但資金缺口較大，必須讓社會資本進行有效置換。未來4億農村進城人口所需的市民化待遇必須得到基本公共服務均等化有效供給的保障，將引致40萬億元的投資需求，僅靠政府力量，已是力不從心，必須借助于PPP模式來調動社會資本的潛力；二是人口老齡化問題，亦須投入大量公共資源，以滿足養老、醫療等客觀需求，也需要運用PPP模式創新來鼓勵、引導社會資本進入養老等相關產業。

（三）建立和完善現代財政制度的內在要求

PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的基本要求。同時，運用PPP模式可使政府有效兼顧GDP穩定增長和平衡財政收支。另外，PPP項目投資回報周期較長，這就要求政府從以往單一年度預算收支管理逐步向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變。在PPP模式下，“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式，與現代財政制度具有高度一致性，有利于提高財政的規劃性和可持續性，防范和化解中長期財政風險。

（四）促進投融資質量和效益的提升

一方面地方財力有限，債務壓力陡增，無力負擔大型基礎設施和公共服務項目；另一方面，民間已積累龐大資本，但傳統制造業產能過剩，房地產行業又處于下行周期，合適的投資渠道難尋。中央主導基建投資的托底力度亦有所減弱，推廣PPP模式可以拓寬社會資本的投資領域，強化民資信心，提升投融資質量和效益。

三、財政部門推進和管控PPP模式的策略選擇

財政部門在當前發展PPP模式的過程中承擔著雙重角色。一方面，從中央到省級市縣都成立了隸屬于財政部門的PPP管理中心，財政部門負有積極推進和規范管理PPP模式的責任，從宏觀層面上說是引導主體和政策的制訂者；另一方面，財政部門要替地方政府當好家、算好賬、理好財，對每一具體PPP項目要從方案論證到運行監管都參與進來，在這一過程中，要確保政府利益最大化，這從微觀層面上來說是合作方，也是PPP合同的執行者。

（一）把好項目識別關口——有序推進和統籌規劃

1.制定PPP項目總體計劃

結合城市發展的中長期規劃，研究制定PPP項目的總體計劃和實施步驟，穩定私營投資者的投資預期。同時，PPP項目的總體計劃還要和地方財力情況相匹配，做到量力而行。

2.做好項目篩選，建立PPP項目儲備庫

在項目入庫前，要回答好兩個問題，第一個問題是要回答該項目是不是應該實施，即項目的必要性和合理性，同時要考慮技術可行性和經濟可行性；第二個問題是回答該項目是否采用PPP模式實施，即研究公私合作的性價比，通常使用物有所值評價，評估是實施PPP模式還是采用傳統公共部門采購方式，比較二者間誰的政府支出成本現值低，誰體現最佳性價比。另外，還有一項重要標準就是評判該項目是否有盈利點和盈利潛力，有可以長期運營的“商業模式”，能夠產生預期收益，能夠通過提供穩健和合理的經濟回報吸引優質社會資本。

3.完整公布項目規劃和權益約定

要改變以前那種先定項目、再邊談邊改的習慣，要讓企業一開始就看到完整的項目規劃和權益約定，比如資金需求、建設資金分擔比例、融資方式、投資回報、收益分配以及財政補貼等，要涵蓋這些要件，做到清晰明了，企業參與意愿才強。同時，定期在公共信息平臺推出優質、可行的擬采用PPP模式的公共項目向社會發布，或是舉辦現場推介會，吸引更多社會資本來關注并參與競爭比選。

4.實行前期費用財政補貼機制

PPP模式涉及范圍廣，參與各方多，操作流程復雜，談判及測算過程繁瑣且耗時較長，相應其交易成本巨大，而且如最終未能形成合作意向，前期投入費用將會無法彌補。為推廣PPP模式，財政部門可對擬采用PPP模式的項目進行適當的前期費用補貼，如中介機構咨詢費用、法律及財務方面的相關費用等，對PPP模式逐步引導推廣。

（二）厘清邊界條件設置——利益分配和風險防范

邊界條件事關整個PPP項目的成敗。從政府財政的角度看，邊界條件的設計是PPP項目政府和社會資本承擔風險和享受收益的最大范圍，是彼此的責、權、利的劃分，也是PPP項目參與雙方承擔風險的底線，其核心就是利益分配和風險分擔。

利益分配方面：主要包括定價范圍、政府補貼、資源匹配、排他權等。第一是定價。從國際實踐看，通常根據建造成本、運營維護費用、預期收益率等因素，倒算出價格上限，并根據未來使用流量、物價上漲指數等變量，給出一個調價公式；第二是政府補貼。當實際收益低于約定的預期收益率，而政府出于公共服務質量的考慮，就可以按合同約定給予補助。上述兩者的作用既為防止企業暴利，也為保證企業的合理收益；第三是資源匹配。當項目建設和運營需要的資金量過大，政府無法為企業提供那么多的補貼時，政府一般會按照合同約定采取資源配置的方式，彌補企業的建設投資；第四是排他權。PPP的很多項目都給予了項目公司特許經營權，具有排他性，政府約定保證其特許經營的地位和期限。

風險分擔方面：遵照風險分擔原則，政企各擔其職，由對風險最有控制力者承擔相應風險，可由社會資本承擔項目設計、建設、財務、運營、維護等商業風險，而政策、法律和最低需求等由政府承擔，不可抗力等風險則由二者共擔。同時，風險應與收益匹配，承擔的風險與回報相適應，量力而為，承擔的風險要有上限，如若讓社會資本過度承擔風險，也會增加項目失敗概率，且會因風險溢價而推高項目成本。

（三）完善PPP項目采購——公開、公正、規范選擇

1.科學選擇采購方式

PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。PPP項目更多的應是“個性化”采購，而非“標準化”采購，公開招標并不是最佳采購方式，但從目前來看，這卻是最常使用的方式。究其原因，對政府方來說公開招標是政治風險最少的一個選擇，但這也會導致一些問題和障礙，比如項目流標、招標失敗等情況。目前來看，大量的PPP項目邊界比較模糊，比較適合競爭性談判和競爭性磋商的方式。

2.確定合適的資格預審條件

資格預審主要是為了實現市場測試的職能，其條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條件。資格預審設計的條件需滿足項目基本需求、實施機構的特殊要求，同時也要考慮項目主要潛在社會資本的實際條件。

3.建立合作對象準入過濾機制

地方財政部門有必要建立科學有效的合作對象準入過濾機制，對PPP項目公司和社會資本方進行支付能力和信用的監督，形成相應的支付能力及支付信用的數據庫，并對信息數據在實際運行中加以應用。

4.規范采購環節，防止惡性競爭

在PPP模式中，對社會資本的招標不能“唯低價論”，在選擇評審方法中應考慮綜合評分法，在商務報價的基礎上綜合評估投資方的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力等因素。近期，溫州地下污水廠和蚌埠垃圾焚燒廠的低價投標引起了業內關注，雖然中標人的擴張需求可以為此做出部分解釋，但行業惡性競爭已然是不爭的事實，對低價的追逐會帶來社會資本缺乏責任、市場化效率未見提高、環保安全相對更無法保障的負面影響。

5.盡快建立評審專家庫

由經驗豐富的專業人員組成的PPP項目評審專家庫，按照政府采購程序，進行招標評議，規范操作，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素。

（四）加強PPP項目監管——嚴格項目合同管理

1.統籌安排PPP項目監管

公共項目推行PPP模式離不開政府監管。政府監管的內容應包括市場準入與退出的監管、價格監管、產品與服務質量監管、運行安全監管、競爭秩序監管；建立相對獨立職責專一、監管內容綜合的監管機構；轉變政府監管方式，用經濟的、法律的政府監管代替政府直接的行政管理。

2.建立問責機制，謹防公共利益受損

地方各級政府是當地公眾利益的代言人，是公共事務的管理者。在類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務設施中，公共利益需靠政府維護，要對PPP項目進行監管，一方面糾正因自然壟斷性質和準公共物品性質而導致的市場失靈，防止亂收費、高收費造成不良社會影響；另一方面避免因特許經營準入不公，投資回報率確定不合理，價格管制失控，服務質量較差，生產運營中安全投入不足等問題的出現，最終造成PPP模式下公共產品服務比政府直接提供更嚴重的缺陷。在政府和服務提供者之間，合同是問責的主要工具。財政部門應會同各項目主管部門，以PPP合同為依據，加強對PPP項目公共產品或服務質量和價格的監管，督促社會資本嚴格履約。

3.警惕灰色交易，防止內部交易和腐敗行為

PPP項目大多集中在工程建設領域，資金量大，如果只是進行內部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產生灰色交易和利益輸送，成為政商勾結、貪污腐敗的溫床。PPP項目需要加強全方位、全流程的監管，及時披露相關信息，保證社會公眾知情權，接受社會監督，謹防滋生腐敗土壤。

4.建立PPP綜合信息平臺系統建立上下級聯網的信息采集平臺，掌握區域內PPP項目情況，促進PPP項目采購競爭，監控PPP項目財政承諾，推動PPP項目規范實施，共享PPP項目成果經驗。通過開發信息管理平臺和信息發布平臺，一方面可以隨時統計和查詢本級和下級政府的全部PPP項目信息，了解項目進展情況；另一方面可以按照地域、行業、PPP模式等進行項目信息查詢。財政部門通過平臺發布項目招商信息和項目采購信息，使行業部門、社會資本、咨詢機構、專家學者可以共享公開信息，建立公開高效的信息發布渠道。

5.切實保障社會資本合法利益

首先地方財政部門要建立項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，將政府合同支付責任納入預算管理、中期財政規劃和政府財務報告，按照政府性債務管理要求，對政府付費或提供財政補貼的項目嚴格管理，切實防范和控制財政風險，保障政府合同履約能力。還可以建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，從而切實保障社會資本的合法權益；其次應強化政府失信懲戒機制,健全責任追究制度。

（五）注重績效評價——建立科學的評價考核體系

一是建立科學、合理的績效指標考核體系，逐漸形成分行業的PPP模式績效評價指標體系及參考標準值，對PPP項目的目標實現、建設運營、資金運用、工程質量、公眾滿意度等內容開展績效評價。

二是實施定期評估機制，每3～5年進行一次中期評估，財政部門應會同項目主管部門、項目實施機構共同實施中期評估，重點分析項目運行狀況及合同的合規性、適應性、合理性，評估風險，制訂應對措施。

三是積極推進政務信息公開，讓社會公眾直接參與到項目評議過程之中，建立以客戶為導向的績效評價機制，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合評價。

四是以項目運營績效評價結果為依據，建立動態財政補貼機制，每隔一定周期，結合通貨膨脹、財政負擔、公共利益等因素，以及法律契約安排、融資方案設計等諸多細節，開啟調價程序，將績效考核與政府付費金額相聯接。

五是加強財政審計監督，重點對績效目標實現、運營維護成本、運營定價及調整、責任風險分擔、投融資方案、中長期財政補貼等內容開展財政審計監督，確保PPP項目平穩、有序實施。

盧濤，江蘇省南通市財政局。

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1008-4428（2016）12-88-03