基層法律服務所運行存在的問題及完善

楊爍

基層法律服務所運行存在的問題及完善

楊爍

基層法律服務所作為基層法律服務的重要載體，在我國社會主義法治社會的建設過程中發揮了一定的積極作用。但在新時期，基層法律服務所的發展面臨困境。文章分析了基層法律服務所發展過程中存在的主要問題，并提出幾點完善措施。

基層法律服務；問題；完善

一、基層法律服務所的起源及發展

基層法律服務所是在縣（區）一級司法行政部門領導下，應聘擔任基層法律顧問，為基層群眾代理參加民事、經濟、行政訴訟活動，解答法律咨詢，代寫法律事務文書等業務的基層法律服務組織。上世紀八十年代，我國的法制建設剛剛起步，法律服務力量相對薄弱，特別是律師的數量偏少，為了宣傳法制，有效化解群里糾紛，作為基層法律服務的主要載體——基層法律服務所應運而生。最初的基層法律服務所主要是在農村設立的，基層法律服務工作者以農村市場為依托，開展了卓有成效的服務工作。1993年，基層法律服務所開始依托城市街道而紛紛開設。由此，基層法律服務所發展進入了一個比較快速的時期，全國各地相繼建立基層法律服務機構，基層法律服務工作者也得以運用法律知識為廣大群眾解決糾紛，其在有效化解基層社會矛盾，推廣法律知識方面發揮了比較積極的作用。經過三十多年的發展，基層法律服務所已經成長為一支重要的法律服務力量。

二、基層法律服務所發展面臨的問題

不可否認的是，盡管基層法律服務所有其獨特的地位與作用，但在新時期，隨著政治、經濟及政策的變化，其在發展的過程中遇到了不少新情況，存在的主要問題如下：

（一）規制基層法律服務所方面的法律法規欠缺且層級不高

目前學界對此問題認識比較統一，即規整基層法律服務機構的主要規章制度是司法部于2000年頒布的《基層法律服務所管理辦法》。司法部后續還施行了一些比較零散的政策性文件。相比于其他社會領域，國家層面對于基層法律服務市場的重視稍顯不夠。基層法律服務市場在我國經濟轉型，政治體制轉變的沖擊下是亟需穩定有力的法律法規來進行積極引導的，而從二十世紀八十年代至今的三十多年間，只有司法部的部委規章來規范這一市場，足以凸顯在這一領域立法并未滿足實際的需要。

（二）基層法律服務所的性質不明

對于基層法律服務所的性質認定，國務院及有關部門對此的表述也經歷了一個逐漸調整、變化的過程。最初的基層法律服務所是被定性為事業法人的，隨著市場需求、政府行政管控的需要，法律服務所被要求脫鉤改制，其被定性為合伙制中介機構，但服務方向并不明確。如2002年，國務院將基層法律服務機構明確列為“經濟鑒證類中介機構”，2003年7月，司法部基層工作指導司副司長杜茂在全國司法廳（局）長會議上的講話中，將基層法律服務所定位為“公益性社區法律服務組織”。基層法律服務所已不再是事業法人，這一點已趨于認同。但究竟是公益性的服務組織還是鑒證類的中介機構，全國各地對此看法并不統一。這就導致各省市在引導基層法律服務機構進行轉型過程中，制定的政策、采取的措施無法一致，客觀上阻礙了其快速地適應市場需求。

（三）城市中的基層法律服務機構生存空間受到擠壓，面臨萎縮

近年來隨著中國社會大力推進法治建設，普通民眾（尤其是基層）的法律意識不斷提高，運用法律維護自己權益逐漸成為普遍做法，法律服務市場應該是大有可為。基層法律服務所作為一線服務力量，理應貢獻更多。但事實情況卻并不是如此樂觀。在一些城市街道，基層法律服務機構無法發揮自身作用，甚至面臨萎縮。據江蘇省司法廳公示的《2015年度江蘇省基層法律服務所、基層法律服務工作者公示名錄表》，2015年度江蘇省南京市江寧區注冊登記的基層法律服務所僅有10家，基層法律服務工作者共44名。各基層法律服務所規模均不大，人數最多的南京市江寧區東山法律服務所執業基層法律服務工作者為7名，其他各所基本為3-5名。在人口數量及每年法院受理的案件數量均為南京市各區之首的江寧區，基層法律服務機構及基層法律服務工作者的數量呈現萎縮的狀態，這一現象值得深思。

三、完善基層法律服務機構的幾點構想

基層法律服務所在法律市場中何去何從，是近年熱議的話題之一。大部分的學者，特別是律師群體極力贊成基層法律服務所退出訴訟領域。但從國家層面來看，立法者是希望用穩定有效的法律法規來積極引導基層法律服務所的發展的。2012年我國新修訂的《民事訴訟法》終于確認了基層法律工作者適格的訴訟代理人身份。司法部也不斷出臺相關政策，來規范基層法律服務市場。筆者認為，基層法律服務所還是應科學定位，能動適應法律市場的需求，更多地服務于低端法律市場。國家有關部門要通過制定配套完善的政策措施，充分發揮基層法律服務所的效用。筆者建議，可從以下幾個方面來引導基層法律服務所的發展：

（一）盡快出臺層級較高的法律法規來規范基層法律服務市場

從當前的現狀來看，基層法律服務機構短期內是不可能徹底退出法律服務市場的。我國地區和階層發展的不均衡性決定了法律服務資源分布多集中于大城市和收入穩定階層，而現實社會法律服務需求卻是多元化和差異化.基層民眾有這樣的法律需求，且其提供法律服務的費用相對不高，這就決定了有其生存的空間。如前文所述，目前國家層面僅有司法部的一些規章在規整基層法律服務市場及工作者，且該類規章政策性較強，政策性的規章穩定性是遠不及法律的。與此形成對比的是，國家對法律服務市場另一重要力量——律師事務所，在立法層面就顯得較為重視。1996年我國就通過了《律師法》，其后又對該法進行了三次修正，以此來規范律師事務所在法律服務市場中的行為。因此，要想改變目前基層法律服務機構日趨萎縮的現狀，勢必要由立法機構盡快通過穩定性較強的法律法規來積極引導。

（二）進一步明確基層法律服務所的業務范圍，以此與律師事務所進行區分

按照司法部的規章文件，基層法律服務所能從事的業務范圍比較廣泛，其除了可以提供包括法律咨詢、代寫文書、擔任民事訴訟代理人及法律顧問在內的主要法律服務，還可以進行法制宣傳及人民調解工作。其與律師事務所開展的業務大部分是重合的，存在的區別僅僅是不能代理刑事案件。這就導致了在執業過程中兩者必是處于相互競爭狀態。兩者在功能上幾乎重合，這與當初設立基層法律服務機構的初衷背道而馳。尤其是在城市，律師事務所在很大程度上擠壓了基層法律服務所的生存空間。據南京市司法部門的相關資料，截至到2015年底，南京市江寧區區屬律師事務所有19家，注冊執業律師為148名。律所的數量為基層法律服務所的兩倍，律師人數更是基層法律工作者的三倍之多。本來市場定位及服務對象頗有差異的兩者，卻形成了這樣頗為慘烈的競爭態勢，究其原因，還是由于相關規章所作規定不夠詳細。筆者建議可以側重于基層法律服務機構的公益性，對基層法律服務所的營利性法律服務應當加以執業地域和業務類型的限制，引導基層法律服務工作者扎根基層、服務基層。對于提供的法律服務可收取成本費用，不得以營利為存在目的。只有這樣，基層法律服務所與律師事務所之間的關系才趨于緩和，兩者也必將在各自擅長的領域發揮更為重要的作用。

（三）提升基層法律服務所的競爭能力

基層法律服務所數量上日趨減少，除了外部環境導致以外，與其自身建設不夠，競爭能力不強也有一定的關系。《基層法律服務工作者管理辦法》規定，司法部統一組織，省級司法行政機關負責具體承辦基層法律服務工作者執業資格考試，考試通過者即可取得基層法律服務執業資格。但據有關資料顯示，全國各地的司法部門并未真正落實這一要求，在相當長的時間內未認真組織這一考試。由此帶來的后果就是進入基層法律服務所工作沒有任何實質性的要求，從而導致基層法律服務工作者的整體素質偏低。2012年新修訂的民事訴訟法明確規定基層法律服務工作者可以被委托為當事人的訴訟代理人。但按目前的情勢來看，當事人在訴訟中選擇訴訟代理人時，寧可多花費一些代理費，也更多的傾向于選擇律師作為代理人。為改變這一現狀，就必須從源頭上嚴格控制基層法律服務工作者的準入資格，各省級司法行政部門應設立具體的基層法律工作者執業資格考試制度，未通過考試者一律不得進入基層法律服務所工作。只有將這一考試制度常態化并堅持下去，基層法律服務工作者的各項水平才能得以提升，基層法律服務所的競爭力才能得以加強。

基層法律服務所設立早期，為推動國家法制建設作出了一定的貢獻。盡管隨著國家政治、經濟、政策的變化，其生存空間受到了一定的擠壓，但難以否認的是，在城市里的街道、在廣袤的農村，基層法律服務所是有發展的可能性的。當下主要任務是要通過一系列改革措施，推動其能動適應市場需求，為社會主義法治建設事業做出更大的貢獻。

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楊爍，男，江蘇經貿職業技術學院公共管理學院講師，碩士。

D922.1

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1008-4428（2016）12-159-02