去產能：環境治理的新機遇

涂心語

去產能：環境治理的新機遇

涂心語

我國已經進入必須加快轉變經濟發展方式、實現綠色發展的階段，“去產能化”就是實現此轉變的一個政策方針，在此政策下，環境治理也面臨著新的機遇。要利用好這個機會，就需要把握“去產能化”對環境治理的促進作用及抑制作用。促進作用體現在污染企業的減少和環保部門執行力增大兩方面，抑制作用體現在政府財政收入減少進而減少環境治理投資這一方面。政府需要保證促進作用的實現，同時減少抑制作用，可通過促使環保部門擁有更大執行力，促使環保轉換為刺激經濟增長的因素這兩點來實現。

去產能；環境治理；促進作用；抑制作用；政策建議

中國經濟已進入“三期疊加”的特殊時刻，三期即增長速度換擋期，結構調整陣痛期及前期刺激政策消化期。為了應對這一時期的多重挑戰，促進中國經濟良性發展，中央政府作出多條政策方針，其中之一便為“去產能化”。在2013年12月13日閉幕的中央經濟工作會議中，調整產業結構成為2014年經濟工作的重點，“去產能化”也成為最值得市場關注的結構性機會。雖然“去產能化”是迫于經濟下行壓力所做出的轉型決策，但其對于環境治理來說也是一個新的機遇。中國的環境問題已經迫在眉睫，每況愈下的大氣污染更是嚴重影響到城市居民的身心健康與日常起居，由于環境問題的根源還在于前期的粗放型發展模式，故雖然環境治理略有成效，但仍達不到滿意的效果。“我國發展已經到了必須加快推進生態文明建設的階段。生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、實現綠色發展的必然要求。”“去產能化”是對于過去發展模式的一種修正，這意味著中國的環境治理也可以步入一個新的臺階。如何利用好這個機遇，需要對以下兩點有一個清晰的認識。

一、“去產能化”對環境治理的促進作用

當前城市污染的主要問題是大氣污染、垃圾污染、水污染、噪聲污染及電磁波輻射污染等，其中又以大氣污染、垃圾污染和水污染對居民影響最為嚴重。引發此類污染固然是有規劃部門的原因，其對污染項目規劃不夠合理，而且目前國家在環境污染賠償方面也存在著一些難以解決的瓶頸，但究其根本還是老生常談的環境保護與發展經濟的矛盾問題。粗放型發展方式帶來的重發展輕環保思維仍然占據統治地位，不少政府急于發展，對高能耗、高污染的項目放寬要求，甚至對某些審批程序不履行或不完全履行，經常發生后期管理跟不上反而上項目比較積極的情況。發生這種問題的根本原因還是考核指數問題，國家要發展，就必須找到一套評價考核標準，這樣從上而下才能良性運行。目前我國的政績考核指標以GDP為主，但其并沒有涵蓋環境指標，這就造成對環境保護工作重視不夠，以犧牲環境為代價單方面追求經濟增長，對社會造成不穩定因素，長遠來看，也不利于經濟的良性發展。而環保部門的統一監督管理職能往往又發揮得不夠充分，在實際執法過程中，經常遭遇“無力可使”的窘境，權力不夠大是環保部門普遍存在的問題。這種問題的根源還是在于在粗放型發展模式中，發展是放在重中之重的位置，為了保持經濟高速發展，必須犧牲掉一部分環境。

但是隨著經濟的發展，我國已經到了必須轉變經濟發展方式、實現綠色發展的階段。環境污染問題與工業直接相關，工業增加值占GDP比重與環境污染綜合指數之間具有顯著的正相關關系，而第三產業比重的變化對環境污染的影響其實并不大。中國9大產能過剩行業為鋼鐵業、煤炭業、平板玻璃、水泥、電解鋁、船舶、光伏、風電、石化產業，這些產業在生產過程中所形成的廢氣、廢水和固體排放物對環境造成了極大的污染。去產能便是讓其中低端附加值以及能源消耗量大的企業加速退出市場，特別是一些沒有核心競爭力和先進技術的“僵尸企業”。在此過程中，勢必會大大減少工業污染物的排放，給環境治理減輕壓力。其次，去產能是迫于經濟下行壓力而作出的決策，這意味著過去投資工業拉動經濟增長的模式已經難以起到作用，經濟增長對高污染、高能耗產業的依賴不像以前那么大，這便賦予了環保部門更多的施展空間。在過去很長一段時間內，由于中國經濟并沒有發展到產能過剩的階段，經濟的高速增長主要依靠投資工業，在國家普遍并不富裕的情況下，環保部門不可能有太大作為，因為嚴格的執行環保標準，便意味著對經濟增速的阻礙，對當時的中國來說，擺脫貧困仍是首要之義。隨著經濟形勢的發展，過去對經濟增速貢獻的諸多工業產業反而成為經濟下行壓力的主要來源之一，而環保產業，在創新科技的推動下不但有機會促進經濟增長，而且能與去產能政策齊頭并進，環保部門自然而然便擁有了更多的話語權。

有一點需要注意，西方國家是在已經完成了工業化、現代化的條件下才開始集中治理污染，而在當時由于科技的進步,世界范圍內都催生了不同程度上的產業升級，西方國家強化環境保護的實踐與此基本同步，從而確保了產業有序替代接續，完成結構轉型，在此期間弱化了污染治理對經濟社會發展的負面作用。目前，中國東、中、西部三大區域經濟和社會發展尚處于不同階段。沿海地區已進入工業化后期的前半階段，中部地區總體處于工業化中期的后半階段，而西部地區仍處在工業化中期的前半階段。中國還沒有徹底完成工業化、現代化的任務，中國目前的環境污染程度也遠沒有達到西方發達國家最為嚴重的時刻，但這并不意味著中國需要延后環境治理的步伐。率先邁入工業化的西方發達國家是在沒有經驗的情況下被迫走了先污染、后治理的道路，在此前車之鑒下，中國有太多經驗可以學習，完全可以適當提前走上轉型之路。

二、“去產能化”對環境治理的抑制作用

在現行的環境治理機制下，地方財政收入狀況直接影響環境治理投入。“去產能化”將通過對地方財政收入的影響進而制約環境保護與污染治理投入。

財政收入與產業結構部門有很重要的聯系。社會產品的價值構成了財政收入，而不同的物質生產部門創造了不同的社會產品，財政收入的產業部門結構即來自國民經濟的不同部門提供的財政收入。我國目前財政收入主要來自于工業，其次是商業，其他一些第三產業行業也是我國財政收入的重要來源。

工業是國民經濟的主導力量，我國財政收入大部分來自于工業主要原因有三：其一，由于工業生產技術設備等比較先進，有機資金構成較高，所以勞動生產率也就相對較高，由此創造的國民收入也就較高。其二，除了一般稅收以外，國有企業的大部分盈利都要上繳國家，工業部門中存在的大量國有企業是財政收入的主要來源。其三，我國的稅制長期以來以流轉稅為主體，工業部門在這部分上繳的稅收比重相當高，雖然近年稅制不斷改革，逐步進入雙主體稅制，但流轉稅的比重依舊相當大。因此工業部門是財政收入的主要來源。

而產能過剩行業通常是地方經濟的支柱性產業，企業開工生產不僅可以為當地帶來巨大的GDP總量，而且還能在增加稅收方面做出巨大貢獻。“去產能化”勢必會在短期內影響到政府財政收入，從而制約環境治理投入。雖然環境治理狀況并不會因為環境治理投資的增加而絕對變好，這里面還牽扯到投資效率的問題，但投資總量的減少則一定對環境治理有不利影響。

三、政策和建議

由以上分析可以看出，“去產能化”對于環境治理有著雙重作用，如何利用“去產能化”的政策機會，對環境治理產生促進作用，并化解抑制作用，達到共贏，是一個值得思考的問題。本文就此提出以下兩點建議：

（一）促使環保部門擁有更大執行力

雖然在國家經濟大形勢下環保部門擁有更大的發揮空間，但也要有相關政策法規與之配合才能發揮其最大效力。一是要進一步宣傳教育環境保護的重要性。環保工作歷來從宣傳開始，不但地方政府和企業應對環境保護負責，社會公眾也應對其生存環境給予高度關注。因此，從宣傳教育入手，增強各級領導干部、企業負責人及社會公民等的環境保護意識很有必要。二是進一步疏通管理機制。對于環境保護，我國存在多部門多頭管理的問題，應理清其交叉職能，確定主次，確保環保部門統一監管的地位，避免出現只爭權不擔責的現象。三是進一步完善環保法規體系。厘清《環境保護法》和其它單行環境法律的母子或上下位法的關系，使部門組織在立法起草時無法有利益偏向。同時，也要斟酌改動現有環保法律法規中互相矛盾的條款項目，提升其權威性與可操作性，解決環境犯罪行為違法成本小的問題，對其嚴重行為進行責任和刑事追究。四是進一步加強環境保護隊伍建設。不濫用人，提升環保隊伍的綜合素質和監管能力，加強對其的培訓課程。與此同時，要給予基層環保局行政執行職能，使其成為執法主體。

（二）促使環保轉換為刺激經濟增長的因素

環保是一種創新，但要為它提供合適的環境。中國政府對某些經濟領域的干預其實與父母教育子女是一個道理，在孩子還小的時候細心地呵護的確可以讓他健康成長，但當孩子成長到一定年紀的時候繼續嚴加看管，只會束縛他的個性，局限他的發展，事實上這個孩子早已經可以獨擋一面，適當地放開，他就會給你帶來驚喜。

在去產能的過程中，政府不能完全依靠行政手段，缺乏足夠法律依據和政策支撐，易遭到企業抵觸，也不會產生實質性效果，反而倒逼企業繼續擴大規模占領市場。因此，政府對市場的干預應傾向于對規則的制定和對市場機制的保護，更加強調對行政手段、經濟手段以及法律手段等的綜合運用，發揮市場在資源配置中的決定性作用。大膽放開引入競爭機制，對造成污染的產能過剩企業，由政府制定排污標準等環保標準，對不合格的企業堅決予以取締。這樣雖然會經歷短期GDP的“陣痛”，但就長遠看來，只要政府能創造一個良好的市場環境，就會不斷有達到標準的企業進入市場。這些企業代表著先進綠色的生產技術，在滿足環保標準的同時也會為政府創造不亞于被取締企業的收入，對于政府來說是一種“雙贏”的策略。

另外，環保產業本身就能夠促進經濟增長，對這一點尤其不能忽視。環保產業是戰略性新興產業之一，其在技術方面的研發可以增強環境治理能力，但不止于此。環保產業本身便是國民經濟的一部分，它的產業鏈涉及方方面面，影響力很大，相關產業技術升級和結構調整部分便是由其帶動，同時擴充就業崗位，促進社會穩定，拉動經濟增長，增加政府財政收入。

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F205

A

1008-4428（2016）04-83-02

涂心語，男，湖北襄陽人，福建師范大學碩士研究生，研究方向：制度創新與可持續發展研究。