論光伏發電項目建設如何合規使用未利用地

馮文祥

論光伏發電項目建設如何合規使用未利用地

馮文祥

土地政策是我國一項涉及國計民生的重要政策，調整土地法律關系的法律法規體系繁雜。光伏發電項目建設需要使用土地，土地資源、建設成本、限電等諸多因素決定了光伏發電項目選址土地的多樣性，有集體土地、國有土地、農用地、建設用地、未利用地等。選址地如何合法用于光伏發電項目建設，在實務中是需要解決的重要問題。選址地如為農用地、建設用地，如何合規用于項目建設，有著比較成熟的規范，但國家對于未利用地的管理欠缺健全的規范體系。本文試圖就未利用地如何合規用于光伏發電項目建設展開討論。

光伏發電；建設用地；未利用地；租賃

一、光伏發電項目建設合規用地

從土地所有權屬角度，可以將土地分為國有土地與農民集體所有的土地；從土地規劃用途角度，可以將土地分為農用地、建設用地、未利用地。國有土地與農民集體所有的土地，都有農用地、建設用地、未利用地之分，那么，土地就有國有農用地、國有建設用地、國有未利用地、集體農用地、集體建設用地、集體未利用地之分。

依土地管理法規定，光伏投資企業進行光伏項目建設，需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。當然，鄉鎮企業的興辦、村民建設住宅經批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地或鄉村公共設施和公益事業建設經批準使用農民集體所有的土地除外。

如前述，國有土地又有國有農用地、國有建設用地、國有未利用地之分，那么，這三類土地中哪些可以合規用于項目建設呢？按照土地管理法、土地管理法實施條例的精神，國有建設用地、國有未利用地是可以的，國有農用地得依法調整為國有建設用地，才可以用于項目建設。因此，項目建設合規用地為國有建設用地與國有未利用地。

二、集體未利用地能否直接用于光伏發電項目建設

如前述，項目建設得依法使用國有建設用地與國有未利用地，那么集體所有的未利用地是否可以用于光伏發電項目建設呢？土地管理法實施條例第二十三條規定，能源建設項目使用土地涉及集體所有的農用地的，需辦理征收土地方案和供地方案。這說明集體所有的未利用地，是不能直接用于光伏發電項目建設的，需要征收為國有，成為國有未利用地，結論同第一節所述。但是，有觀點違背了該合規用地原則，認為集體未利用地可以直接用于建設光伏發電項目。

國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部等六部委于2015年聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（下稱《意見》），其中第五項意見表明，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。于是，該觀點就理所當然地認為，對永久性建筑用地部分之外的光伏組件方陣使用未利用地的，只是區分未利用地的所有權屬，與相應的所有者簽訂協議就行。簽訂協議只是取得土地使用權的過程，但集體所有的未利用地能否直接用于光伏發電項目建設，是需要商榷的。

《意見》只是明確對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，這指的是土地規劃用途方面，但并沒有否定不需要在未利用地的所有權屬上依法征收為國有。既然土地管理法明確規定，任何建設行為需要使用國有土地，該《意見》也未明確不需要征收為國有，那么，結論就應當是統一的，需要將該集體未利用地征收為國有，再以租賃方式使用。該觀點錯誤之處是沒有能從土地法律體系上整體理解該《意見》的規定。

再者，國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》也指出了：利用未利用地建設光伏發電項目的，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標，探索采用租賃國有未利用地的供地方式，降低工程成本。光伏項目使用未利用地的，可以采取劃撥方式供地。“不涉及轉用”正是與《意見》所指的不占壓地面，不改變地表形態的部分未利用地；“租賃”明確為國有未利用地租賃；劃撥正是國有土地使用權特有的提供方式。

三、集體未利用地的供地程序

既然集體未利用地征收為國有未利用地才可以用于項目建設，那么如何辦理供地手續？依土地管理法、土地管理法實施條例的規定，首先向市、縣人民政府的土地行政主管部門提出建設用地申請，由其進行審查，擬訂征收土地方案地方案，經市、縣人民政府審核同意后，報有批準權的人民政府批準。征收土地方案的批準權，依土地管理法第四十五條的規定，權限在于省級人民政府，并報國務院備案。供地方案由批準征收土地方案的人民政府一并批準，無需另外辦理供地審批手續。方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用的，由市、縣人民政府與項目建設單位簽訂國有土地有償使用合同，劃撥使用的，向項目建設單位核發國有土地劃撥決定書。

國有土地租賃依法是國有土地有償使用的一種方式，在集體未利用地征收為國有未利用地后，國有土地使用權可以通過租賃的方式由項目建設單位有償使用，這與《意見》指出的租賃使用也是吻合的。當然，對于集體土地的使用，也有租賃方式。但不能因為《意見》規定可能通過租賃方式使用，即以使用方式這一標準而得出《意見》認為可以直接使用集體未利用地建設光伏發電項目的結論。

綜上，《意見》關于使用未利用地建設光伏發電項目的寥寥數語，是從土地規劃用途角度說明項目建設所用的未改變地表形態、不占壓土地部分的未利用地，可以按原地類認定，無需調整為建設用地，但未提及該未利用地的權屬。未提及既不能說是肯定，也不能說是否定。但土地管理法的精神是顯而易見的，除鄉鎮企業、農民住宅、農村公益設施建設外的任何建設行為，是必須使用國有土地的。那么，對于集體所有的未利用地，仍然必須在調整為國有未利用地后，才能用于光伏發電項目建設，否則，即為違法行為，項目建設單位應當承擔相應的法律責任。

D922.181

A

1008-4428（2016）04-92-02

馮文祥，南京大學。