中國農村土地制度改革的綜述研究

江雪萍

（華南農業大學 數學與信息學院，廣東 廣州 510642）

中國農村土地制度改革的綜述研究

江雪萍

（華南農業大學 數學與信息學院，廣東 廣州 510642）

本文從制度變遷理論、產權理論的視角對中國農村土地制度改革的研究進行文獻梳理，主要從農地制度演變的過程對現行農地制度的制度缺陷，現有農地所有制關系的爭議，農地產權制度的改革，地權的穩定和土地承包立法等方面進行概述。

農地制度；農地產權；產權明晰

中國農村最基礎的制度是土地制度，而“三農”問題中的最基本問題就是土地問題。土地是農村最基本的生產要素，源于我國人多地少的資源稟賦，土地的所有制度和經營制度就成為農業最基本的經濟制度，而且是國家經濟社會制度中最重要的制度安排。

一、農地制度演變的四個過程

從建國以來，中國農村土地制度在不同的政治環境變化影響下，經歷了大致四個相應的演變發展過程。一是，建國初期實行的土地改革，把封建土地制度改變為“耕者有其田”的農民所有私營制，呈現出強制性的制度變遷。二是，以土地改革為基礎，實行以土地、牲畜、農具等生產資料入股分紅的互助合作形式的農民私有合營。三是，借助高級農業合作社、農村人民公社來實現的集體公有公營。從制度變遷理論和產權理論來分析，人民公社制度存在包括產權模糊和殘缺、代理人的兩難選擇、監督和激勵的困難、退出機制的喪失等缺陷（傅晨，2001；陳劍波，1994），從而在70 年代末，廢除了“政社合一”的人民公社制度，實行集體所有家庭承包經營，即“以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制”。因而農地制度演變到第四個階段，通過建立土地所有權與經營權相互分離的新土地制度，使農民獲得了自主進行生產經營活動的基本權利，重新確立了農戶家庭經營的主體地位，形成了現有的家庭承包背景下的農地制度。

二、現行農地制度的研究概述

但是家庭承包制背景下的農村土地制度并沒有也不可能窮盡農地制度的極限，結合我國特殊的國情和經濟發展態勢，現行農地制度的研究主要關注其制度的缺陷、土地所有制關系的調整、農地產權制度改革的推進、地權的穩定和土地承包立法等等。

1、現行農地制度的主要制度缺陷

（1）土地產權的主體和客體模糊，即其主體虛置、權屬關系不清。農村土地“集體所有”，是集體經濟組織所有還是集體組織的成員所有，“集體”是指哪一級等等在政策法規上依然比較模糊。在法定體制中，“集體經濟組織”并未明確指定，在現實村莊中最重要和最關鍵的角色由村委會承擔，而村委會作為政府代理人、集體財產法定代理人和公共事務管理者，在政府行政、村務管理、農民財產保護方面，其三位一體的角色蘊藏著巨大的矛盾沖突（陳劍波，2006），政治權力結構使鄉村干部成為土地所有權的人格化主體（黨國英，2005），出現大量的土地違法行為，嚴重損害了農民的利益，從而一定程度上導致集體統一經營形同“虛設”。

（2）農民的土地產權不完整，依然殘缺。農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足，也沒有退出集體經濟的權力，不具備完整的自主經營權，土地使用權保障預期很低（黨國英，2005）。比如，農民不具備土地抵押權，無法抵押土地使用權以獲取銀行貸款。還有，雖然農民具有土地的轉讓權，但現有農地產權主體不明晰，產權不完整，產權交易市場不完善，使得現實土地資源要素的配置扭曲，土地產權無法有效的交易和變現，產權效率很低，農民并未能實現有效的產權收益（阮建青，2011）。此外，農民由于各種原因，往往缺乏充分行使自己土地權利的能力，組織化程度也較低，使得其土地權益易受侵害，這使得產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。而如何行使和保護農民的土地產權，現有的政策和規范卻是落后于實踐發展的需要。

（3）農業經營規模不經濟。農村按人口均分土地的方式形成了超小型的小塊土地經營格局，而人動地調的方式進一步強化了土地經營規模不斷細分的發展趨勢。在一定程度上，土地均分細化的持續進一步促使了土地經營的兼業化和副業化，嚴重阻礙了土地利用效率的提高（郭曉鳴，2011）。我國農業的關鍵問題是小規模家庭經營，主要是小規模與細碎化、兼業化、副業化、老齡化與婦女化，農戶“不以農為主、為生、為業”（羅必良，2007）。

（4）土地承包關系不穩定。農民的承包地由于人口變動而頻繁調整，土地經營規模更趨于細小和零散，由此，農民無法對土地經營產生穩定的經濟預期，將加劇其對土地的短期化掠奪或經營行為。如此不穩定的土地分配和調整方式更使得土地經營權市場難以發育。

（5）土地產權不對等。我國土地被劃分為國有和集體所有兩種，嚴重的不對等普遍存在于兩類土地的產權中，國有土地可以在一級市場交易（阮建青，2011），而農村集體土地只能通過征收轉為國有，而這一過程中政府過度介入現象日趨嚴重，普遍的“代民做主”使農民權益被大肆侵害。政府為增加土地財政而競相進行的土地掠奪造成大量農地的流失。

2、土地所有制關系的爭論

學者們認為，現行土地集體所有制造成土地經營規模過小，從而導致農業經營規模過小而引發農村改革的突出矛盾，這就使得調整土地所有制關系成為討論熱點，主要觀點有土地產權私有化、土地產權國有化、在堅持集體所有的基礎上完善。

（1）農地私有化。中國農村現在面臨的最核心問題是土地制度問題，而農村土地不屬于農民所有是“三農”問題的根本癥結，應當實行土地私有化（楊小凱，2002）。反對土地私有原型，即私人擁有土地的目的是為了耕種，就是認為農民不會認真種地，應該在加大國家土地管理力度的基礎上使土地私有原型明朗化、穩定化（魏正果，1989）。還有學者提出，在某些地方，土地的集體所有制只具有一定的法律象征，農民倒成為土地的實際所有者（李慶曾，1986），應當將農村土地的所有權給予農民，真正實現馬克思所說的“重建個人所有制”（李永民等，1989）。上述觀點對中國國情缺乏深刻認識，中國農民未必歡迎土地私有。而且在經濟轉型期，農地私有產權的農業績效低（陳志剛等，2007）。土地私有化將引發巨大的政治風險（劉國臻，2006），將使中國爆發 “馬爾薩斯危機”的可能性處于不可控制的境地（楊成林等，2011）。

（2）農地國有化。社會主義國家必須實行土地公有制，現行農村土地的集體所有權主體缺位，產權不夠明晰，只強化農民的土地使用權。農村土地名義上是集體所有，實質上卻是國家所有（文迪波，1987）。有學者認為，現實可行的一種制度選擇是實行土地產權國有化，這不會引發經濟、政治和社會生活中劇烈動蕩（安希伋, 1988）。國家所有，私人經營是農村土地產權制度的最佳選擇，便于國家對土地資源的高效管理（楊勛，1989）。一方面可以通過國家租賃制，全部土地國有，成立專門的經營管理部門，將土地租給農民，農民按租賃合同規定向國家繳租、納稅（蔡昉，1987；楊勛，1989）；另一方面可以通過國有永佃制，即所有權歸國家，不允許土地的買賣或轉讓，通過法律形式將土地使用權永佃給農民，政府只征收統一地稅（安希伋，1988）。但上述觀點也受到了質疑，包括土地轉歸國家是通過收買還是剝奪，如何解決在農地利用過程中的縱向困境和橫向困境（陳志剛等，2007），所有權被形式化是否就是私有化等等。

（3）堅持完善土地集體所有制。根據我國現階段社會生產方式和基本國情，現行的集體所有家庭承包經營的土地制度是基本適應的。因而，農村土地制度現階段改革的重點不是改變土地所有制，而是完善兩權分離機制，土地經營使用制度的改革是核心，促進土地有償使用和合理流動機制的建立和健全（劉書楷,1989）。在農村土地制度建設上，關鍵是穩定和強化土地家庭承包責任制，力求強化農民承包權，明確土地所有權，積極開辟承包權流轉市場（駱友生等,1988）。深化改革家庭承包制，核心是賦予農民長期而有保障的土地使用權，實現土地使用權的長期化，把土地承包期限延長，把農民土地使用權內涵拓展，并給予制度確認和法律保障（遲福林，1999）。還有學者提出建立“土地微觀使用決策權、收益權以及一般轉讓權歸農戶，宏觀使用權與最終處置權歸國家所有”的復合土地產權結構的觀點（曲福田，1991），并對農地制度和征地制度提出改革方案（黨國英，2005），還從農業績效優化的角度探討了農地集體所有制是相對較優的所有制安排模式（陳志剛等，2007）。上述觀點堅持“土地承包關系長久不變”，給農村土地制度未來發展進一步留下空間。

3、推進農村土地產權制度的改革

（1）土地制度創新的前期實踐。新制度經濟學和產權學派的理論，為農地制度的改革提供了更為廣泛和深刻的理論支持。現行農地制度的合約結構，農地經營的組織特征，農地產權安排和產權殘缺等因素在制約著農戶的投資、積累和長期預期（劉守英，1993）。由此開展的農村土地制度創新的局部實踐，包括“規模經營”、“四荒”使用權拍賣、“兩田制”、土地股份制等制度創新。中國農村經濟制度變遷改革體現了新產權合約及其執行和保障系統之間的互相配合，不僅僅是產權創新（周其仁，1995）。中國農村改革獲得成功的根本原因是賦予了家庭經營的勞動者剩余索取權，從而不必對勞動進行監督和計量（林毅夫，1992）。

（2）土地的市場化流轉。農村土地承包經營權流轉不夠暢順，農地征收矛盾突出等現象的原因在于農村集體土地產權不明晰、土地流轉制度不夠完善、農民的土地權利無法得到有效的制度保障等（郭曉鳴，2011）。應該通過農地使用權的市場化流轉，而不是土地的行政調整，來推進農業和農村經濟結構的戰略性調整（楊學成，2001）。土地產權制度改革如何加速和規范農地的流轉成為關注的熱點。大量的實證研究關注農地流轉的各種影響因素（羅必良，2007；傅晨等，2007）。當前全國各地普遍面臨的農地制度改革復雜難題，就是規范構建土地有限產權的交易制度、實現對有限產權的利益保護。

（3）近期土地制度改革的典型模式。在推行農村土地制度改革的這些年以來，出現的比較典型的創新模式主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。其中，“成都模式”是以“還權賦能、農民自主”為核心的農村土地制度改革，包括確權頒證有權，出臺相關法規，搭建交易平臺，建立“政府引導、市場運作”的投資平臺，創新農村金融體制，在全國率先設立耕地保護基金。而“嘉興模式”是指“兩分兩換”，把宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障等權益。“蘇州模式”是指“三集中”、“三置換”與“三大合作”。此三種模式具有創新意義和典型意義，是因為它們加強了土地資源的規模利用，改進了農業生產效率，實現了農民土地的財產性收入，提高了農民的生活水平，同時，它們的出現都是朝著制度演變中交易成本最小化的方向發展的。

4、地權的穩定和土地承包立法

（1）探討地權的穩定。學者應用計量經濟模型探討農地制度與農業經濟績效之間的關系，發現農民的綠肥使用面積受到地權穩定性的顯著的正面影響，產量并未受到顯著影響。穩定地權的作用主要是通過促進土地長期投資達到可持續發展的目的，而不是產量的立竿見影的效果（姚洋，2000）。還有實證研究以廣東省為例得出，土地產權制度安排或土地使用權的穩定性，不僅影響農民對農業用地的長期性投入，以提高土地肥力，還影響其農業用地的短期投入（何凌云等，2001）。從土地的職能角度來看，土地的長期穩定產權在于穩定農民的社會保障，學者認為，在當前土地對農民的生存保障功能重于生產功能的條件下，土地規模是影響農戶家庭經營投資行為的決定因素（溫鐵軍，2000），土地的長期使用權促使農民投入的增加，通過農業產量來提高農民的收入。

（2）土地制度的法律困境。土地承包經營權的法律性質是法學界的民法學者和產權經濟學者討論的主要議題。大體上看，中國相關法律的改進已經整體滯后于農村土地制度改革的實踐。現行《農村土地承包法》中，促進土地流轉相關的法規有很強的限制性，自愿性的談判協調機制和利益激勵機制極其缺乏；不允許任何單位和個人直接與集體經濟組織協商，不可以直接通過土地產權交易在集體土地上從事非農業建設和經營活動；政府對農用地轉化為非農用地擁有絕對控制權，農民作為土地產權主體所應有的權利被極度忽視，農民在土地利益分割中處于極其不利的地位（郭曉鳴，2011）。學者對土地承包經營權性質的研究正試圖不斷分析和解決上述法律困境。

綜上所述，現行農地制度中，家庭經營條件下農民得到的土地長期經營權，并不是誘致性的制度變遷演化而來的，并未經過市場途徑，還是通過國家強制的制度安排而得的，這就使得現行的農村土地制度仍存在其產權被不斷侵蝕模糊的可能，特別是在城市化和工業化的進程中。因此，進一步推進農村土地產權明晰化進程，不斷加速農村土地適度集中和規模經營，依托產權的分割和產權的流動，構建土地承包經營權流轉市場，發展城鄉統一的建設用地市場，解決好農民的社會保障問題等將是我國農村土地制度改革的基本發展思路。

[1] 文迪波．《還農村土地所有制形式的本來面目》,《農業經濟問題》1987 年第 8 期．

[2] 安希伋．《論土地國有永佃制》,《中國農村經濟》1988年第 11 期．

[3] 楊勛．《國有私營:中國農村土地制度改革的現實選擇》,《中國農村經濟》1989 年第 5 期．

[4] 魏正果．《我國農業土地國管私用論》,《中國農村經濟》1989 年第 5 期．

[5] 李永民，李世靈．《農村改革的深層障礙與土地產權構建》,《中國農村經濟》1989 年第 4期．

[6] 劉書楷．《構建我國農村土地制度的基本思路》,《經濟研究》1989 年第 9 期．

[7] 駱友生，張紅宇，高寬眾．《土地家庭承包制的現狀判斷和變革構想》,《經濟研究》1988年第 11 期．

[8] 孔涇源．《中國農村土地制度:變遷過程的實證分析》,《經濟研究》1993 年第 2 期．

（責任編輯：李 健）

教育部人文社科青年基金項目，“比較優勢、農業分工與生產性服務外包”，項目編號：k（15YJC790036）。