福建省生態(tài)補償制度存在的問題及改善措施

黃　霖　徐　健　周迪威　徐秀珊　林曉薇

(福州外語外貿學院，福建　福州　350202)

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經濟論壇

福建省生態(tài)補償制度存在的問題及改善措施

黃霖徐健周迪威徐秀珊林曉薇

(福州外語外貿學院，福建福州350202)

福建省政府在面對現(xiàn)階段經濟社會的高速發(fā)展、資源與環(huán)境之間所存在的矛盾日益顯現(xiàn)的情況下，嘗試對建立生態(tài)補償機制進行有益探索和實踐，但由于林業(yè)生態(tài)建設具有非常典型的外部性，使得林業(yè)的發(fā)展在運行過程中需要面對許多的艱難險阻。所以，建立完善、健全的林業(yè)生態(tài)補償機制在其中發(fā)揮著重要的作用。通過借鑒其他省份對生態(tài)補償機制的一些優(yōu)秀做法，提出一些有利于改善福建省生態(tài)補償制度的措施。

福建省；生態(tài)補償制度；改善措施

福建林地面積占陸地面積的65%以上。長年保持著中國大陸森林覆蓋率的桂冠。長期以來，豐富的林業(yè)資源為我們提供了豐富的燃料，纖維，木材，食物和藥物等各種各樣的產品，是福建人民生產生活的堅強后盾。然而，隨著經濟社會的快速發(fā)展，福建省林業(yè)方面也遭遇了諸如林地采礦過度，水土流失，生物多樣性破壞等各種問題。為了有效的處 理上述問題，就有必要建立健全福建省生態(tài)補償機制，把生態(tài)補償對保護福建林業(yè)生態(tài)環(huán)境的作用充分的發(fā)揮出來。

一、建立完善、健全的福建生態(tài)補償機制的意義

1.有利于快速的改善福建省經濟增長的方式、方法

從資源環(huán)境的角度上講，福建省是大陸地區(qū)森林覆蓋率最高的省份，森林資源豐富。近些年來，隨著經濟建設發(fā)展的需要，福建生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，我們只有狠抓能源的使用過程、推進節(jié)能減排，建立完善的生態(tài)補償機制，推動生態(tài)向綠色環(huán)保方向發(fā)展、循環(huán)再生發(fā)展和低碳低能耗發(fā)展，才能有效打破的資源與環(huán)境的瓶頸制約，不斷的提高經濟發(fā)展的質量與效益。2.有利于加快區(qū)域生態(tài)建設

我省立足于現(xiàn)階段所存在生態(tài)環(huán)境與擁有的經濟條件，著力構建良好協(xié)調發(fā)展的生態(tài)效益型、質量型經濟體系，希望通過不斷地努力奮斗，使福建省成為生態(tài)環(huán)保型，經濟發(fā)達、城鄉(xiāng)居環(huán)境優(yōu)美舒適、自然資源可持續(xù)重復利用、人與自然和諧有序發(fā)展的省份。

3.有利于激勵生態(tài)環(huán)境保護行為

生態(tài)補償機制是通過一定的政策性手段來實行對生態(tài)保護的內外部相結合，相應的費用由生態(tài)保護成果的受益者來支付，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護實施者的合理回報和增強生態(tài)產品的可持續(xù)生產與供給能力，激勵社會各界人士增加對投資生態(tài)環(huán)境保護的意愿并使生態(tài)環(huán)境的資本增值，逐漸實現(xiàn)對生態(tài)保護行為的個人自覺、自愿的偉大訴求和利益訴求。

二、當下福建省生態(tài)補償所存在的問題

1.缺失法律規(guī)范

在福建省從提出生態(tài)補償以來，相關部門只停留在提出問題，對改善對生態(tài)補償?shù)淖罨緦用妫荒茉诓糠治墨I中找到零散法律條例，并未提出一部完整有效的法律條款條例以嚴謹?shù)耐ㄟ^政府手段明確對生態(tài)補償?shù)膰栏褚笠约鞍l(fā)展方向目標，從而導致生態(tài)補償過程中無章可循、無法可依。

2.補償?shù)姆秶?/p>

目前福建地區(qū)生態(tài)補償?shù)姆秶^窄，僅僅局限于退耕還林、林區(qū)、礦區(qū)等地區(qū)的森林覆蓋率恢復，而并未觸及到福建省較為重點的生態(tài)型服務型地區(qū)，價格低廉甚至是無需收費的生態(tài)服務、對生態(tài)環(huán)境造成巨大損害的地區(qū)與企業(yè)之中的造成相應后果的主體并未對相關生態(tài)環(huán)境采取措施進行彌補。

3.缺乏有效的資金保障

近年來，福建省對生態(tài)補償方面資金的使用來源單一。由于長期以來人們對自然界資源的廉價獲取甚至對生態(tài)資源無償貪婪的思維方式，導致政府對生態(tài)補償資金調撥的來源僅僅由政府提供。另一方面，資金的管理也存在著極大的缺陷，資金得不到集中用于一些較大的生態(tài)區(qū)域的維護建設，而是分散的使用在各處零散的地方，從而造成資金的浪費。

4.生態(tài)補償主體單一

政府未發(fā)展社會資源，通過各司其職、各補齊償?shù)氖侄危R生態(tài)所有能利用的社會企業(yè)、部門所有的資源，而不是僅僅定位于政府出面對生態(tài)進行補償，通過增加生態(tài)補償?shù)闹黧w，能充分利用社會各界的能力，更好的發(fā)展健全福建省生態(tài)補償?shù)奈磥怼?/p>

三、福建省生態(tài)補償?shù)脑蚍治?/h2>

1.政治體制不完善

生態(tài)補償管理體制脫離了實際存在的生態(tài)問題，生態(tài)管理局的領導層對生態(tài)資源合理利用后所做的相關補償僅僅只是紙上談兵，對生態(tài)補償機制的建設一直不給予重視致使各個區(qū)域難以采取更好的保護環(huán)境的措施，進而無法做好預防工作使生態(tài)環(huán)境不遭受破壞，導致生態(tài)系統(tǒng)難以得到平衡。中國一直以來在生態(tài)環(huán)境保護建設的投資力度還是挺令人欣慰的，但是由于政治體制還處于改善階段，對于生態(tài)補償機制的實施也是屢屢不到位，而其實施最大的阻力就是資金嚴重匱乏。

2.生態(tài)補償標準不統(tǒng)一

在缺乏統(tǒng)一的生態(tài)補償標準的前提下，致使生態(tài)補償在地域劃分界限上出現(xiàn)了模糊不清的現(xiàn)象。生態(tài)學有關理論中對于不同生態(tài)補償標準的分歧有這樣的說明：地域生態(tài)系統(tǒng)的差異化必然導致不同地理環(huán)境的生態(tài)服務系統(tǒng)，有些生態(tài)環(huán)境較好的地域具有極重要的生態(tài)服務系統(tǒng)，這樣的地理環(huán)境就像它們的天然屏障保護著這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。而有些生態(tài)環(huán)境較差的地域必須通過開發(fā)建設才能更好的發(fā)展經濟。生態(tài)補償標準的不統(tǒng)一必將導致生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)并且得不到解決，各個區(qū)域的補償標準必將出現(xiàn)分歧，實施過程也會效率低下，所以便出現(xiàn)了生態(tài)補償范圍狹窄的問題。

3.資金投入力度的不足

保護環(huán)境與區(qū)域經濟的發(fā)展具有非常緊密的關系，一般而言，發(fā)展經濟往往是以犧牲良好的自然環(huán)境為代價，所以需要建立一個使環(huán)境受到保護的機制，這也是國家重視生態(tài)補償這一方面的原因。我國實際情況看，生態(tài)環(huán)境良好的區(qū)域往往是經濟水平低下地區(qū)，而這些區(qū)域如果開始發(fā)展，為了提高生活水平而肆意利用自然資源，又會使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞。如果缺乏投入的大資金，這些區(qū)域就失去了恢復良好的生態(tài)環(huán)境的能力，這對生態(tài)環(huán)境而言無疑又是一大可持續(xù)性的破壞。而這一切都歸因于缺乏合理的生態(tài)補償機制。

4.主體補償對象不夠具體化

國家作為生態(tài)補償?shù)闹匾顿Y對象，對于生態(tài)補償機制能否有效地實施至關重要。而生態(tài)補償這一主體對象卻是十分的抽象化，它并不是實實在在的物體，而是要通過一種行為來體現(xiàn)。但“國家是間接通過各種不同機構以及國家機關參與法律活動和有效的實現(xiàn)自己的功能的。”換句話說，國家就像是一部機器，而這個機器只有努力運行了，它的各個程序才能正常運轉，而生態(tài)補償機制就是其中一個需要完成的任務。所以說，生態(tài)補償?shù)膶嵤┬枰獓业母叨戎匾暫痛罅χС帧?/p>

四、改善福建省生態(tài)補償現(xiàn)狀的措施

1.對生態(tài)補償制度頂層設計進行加強，穩(wěn)步向綜合性補償發(fā)展

總的看來，當下福建省的生態(tài)補償實踐還局限于一些基礎要素較為單一的資源補償。當然，在這些方面，有更加明確的生態(tài)保護對象、有相對單一的補償目標、利益相關方關系比較清晰，協(xié)調一致，實施起來績效更為顯著。而且，上述生態(tài)補償?shù)膶嵺`相互之間尚沒有形成銜接有機、匹配協(xié)調的政策格局，基本還屬于從各單項政策角度出發(fā)來設定和實施的功能分類補償。隨著經濟社會的高速發(fā)展，環(huán)境、生態(tài)因素的影響和作用越來越明顯，生態(tài)補償?shù)挠绊憣⒃絹碓酱螅鷳B(tài)效益也將更為全面綜合。為了適應環(huán)境的發(fā)展，我們就需要加強頂層設計，對各單項補償政策進行集成和融合。走出單一性的資源要素補償，轉而走向全方位的綜合性資源補償。

2.完善環(huán)境產權法律法規(guī)，夯實生態(tài)補償?shù)膶嵤┗A

當前，我國的環(huán)境保護法和資源法體系雖已較為完備，對于生態(tài)保護與建設的扶持、補償要求和操作辦法等方面在相關的法規(guī)與政策文件中都有具體內容。但當前的法規(guī)體系對這些利益主體在生態(tài)環(huán)境方面權利和責任的關系也僅限于原則性的規(guī)定。不僅如此，還存在著自愿補償要求多，強制性補償要求少等各種問題。這就造成了各利益主體在生態(tài)環(huán)境保護方面權利、義務和責任的關系難以根據(jù)法律法規(guī)去界定。

3.科學核算生態(tài)補償標準

我省目前的生態(tài)補償核算標準，存在諸多問題。比如某些利益主體為保護環(huán)境而付出的直接利益損失和間接利益損失無法得到恰當?shù)挠嬃俊６腋悴磺宄钦l補償誰、為什么補償、補償多少及如何補償。因此，健全生態(tài)補償標準體系，完善生態(tài)補償政策的任務迫在眉睫。然而，確立生態(tài)補償標準(也就是補償額度)是建立生態(tài)補償機制過程中技術含量比較高的一環(huán)。需要識別評估相關資源環(huán)境要素與價值量，計算生態(tài)保護外溢的生態(tài)效益還有額外的直接成本和機會成本。這也需要更高專業(yè)水平的生態(tài)補償標準制定者與補償政策執(zhí)行者。

4.發(fā)揮公共財政在生態(tài)補償上的先導功能

眾所周知，政府主導的生態(tài)補償機制在一些涉及面廣、復雜程度高的領域具有制度優(yōu)勢，比起市場主導的生態(tài)補償機制，在實施上更容易顯現(xiàn)出成效。所以我們在解決一些由重大工程所引起的生態(tài)補償問題時，采用政府機制比采用市場機制更有效。因為此種情況下，利益相關者眾多。通過市場機制也許會收效甚微。為了避免市場主體無止境的討價還價的困境，同時更好地做到公平效益兩手抓。就應該采用政府機制，由有關政府出面，集合各方利益訴求，使用公共財政轉移支付等方式，率先承擔起生態(tài)補償?shù)呢熑危档蛯嵤┭a償政策的成本，提高解決問題的效率。

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(林曉薇為本文通訊作者)

2014年國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目：生態(tài)補償資本市場化途徑研究(項目編號：201413762005)