控煙修法：向無煙上海邁進

楊建軍

導 語：2016年5月31日是第29個世界無煙日，煙草危害引發(fā)社會高度關注?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》于2010年3月1日正式實施，是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在中國生效后，國內第一部由省級人大頒布的控煙法規(guī)。條例實施以來，對控制本市二手煙暴露和危害，提升本市公共場所控煙管理水平起到了積極作用。然而，隨著依法控煙實踐的推進，隨著公眾對煙草煙霧危害的認識不斷增強，隨著城市文明程度的不斷提高，社會各界對上海修改完善條例，推動本市室內公共場所全面無煙環(huán)境立法的呼聲也越來越高。今年，市人大常委會將條例修改列為正式立法項目，相關法規(guī)草案即將提請六月召開的常委會會議審議，目標是出臺更加全面保護公眾健康的控煙法規(guī)，推進無煙上海建設。

《上海市公共場所控制吸煙條例》自2010年3月1日實施以來，為上海的控煙工作發(fā)揮了重要作用，有效地減少了煙草煙霧危害。但執(zhí)行情況也表明，《條例》依然存在一些難點問題。

現(xiàn)狀：違規(guī)吸煙逐步減少、處罰力度逐年加大

從《條例》頒布實施開始，上海市健促辦每年定期組織對《條例》規(guī)定的全部16類禁煙場所進行大量樣本抽樣監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示：法定禁煙場所違規(guī)吸煙發(fā)生率呈現(xiàn)逐年遞減趨勢。2015年監(jiān)測結果顯示，《條例》知曉率保持77%以上、支持率保持94%以上，法定禁煙場所的吸煙發(fā)生率由《條例》實施前的37.6%持續(xù)下降至13.1%，勸阻率由實施前的19%提高至36.1%。

執(zhí)法部門歷年的控煙檢查數(shù)據(jù)顯示，執(zhí)法部門每年都能夠保證大強度的控煙執(zhí)法巡查。6年來，全市控煙志愿者以巡訪公共場所控煙狀況、開展控煙勸阻和宣傳為目的，共檢查各類公共場所22萬戶（次）。各控煙監(jiān)管部門加強聯(lián)動、破解難點，使本市依法控煙的監(jiān)管執(zhí)行力持續(xù)多年在全國處于領先位置，共檢查各類公共場所2001407戶（次），責令整改23370戶（次），整改到位率89.5%；立案處罰并罰款案例數(shù)基本實現(xiàn)逐年上升趨勢，共罰款場所971家、個人482名，罰金共計1871240元。

成效：遭受煙霧危害風險降低、多部門聯(lián)合執(zhí)法效果明顯

在2010年上海世博會舉辦期間，全力推行園區(qū)控煙規(guī)定，規(guī)定園區(qū)范圍內全面禁止各類煙草制品的銷售、廣告及促銷活動，園區(qū)內除指定吸煙點外其它區(qū)域禁止吸煙，成功營造了園區(qū)（除指定吸煙區(qū)之外）100%無煙環(huán)境。2010年10月21日，衛(wèi)生部和世界衛(wèi)生組織駐華代表處實地考察上海世博會控煙狀況，并于10月29日聯(lián)合宣布上海世博會成功實現(xiàn)無煙世博目標。

《條例》實施后，本市各類法定控煙場所的吸煙狀況正逐步得到改善。在落實控煙措施方面，張貼禁煙標識、設置舉報電話的場所比例，多年來一直穩(wěn)定在較高水平。本市15到69歲人群標化吸煙率也出現(xiàn)穩(wěn)步下降的趨勢。這些因素的疊加效應，使得公眾遭受二手煙危害的風險較《條例》頒布之前明顯降低。

《條例》實施以來，依托健康促進委員會的組織架構，各部門密切配合、溝通順暢，根據(jù)不同行業(yè)和場所的特點實行有針對性的監(jiān)管，推動了《條例》各項規(guī)定的逐步落實。為強化對娛樂、餐飲、網吧等控煙“重災區(qū)”的監(jiān)管，在各級健促辦的協(xié)調推動下，相關部門對這些場所的日常執(zhí)法以區(qū)縣為單位實行量化考核，指導督促基層執(zhí)法部門持續(xù)提高檢查頻度和執(zhí)法力度，消除監(jiān)管盲區(qū)。此外，各控煙監(jiān)管部門結合行業(yè)管理特點，充分利用各類“抓手”，抓制度、重管理、促長效。本市首創(chuàng)的多部門聯(lián)合執(zhí)法模式還得到國內其他省市的認可，近年來各省市相繼出臺的控煙法規(guī)大多借鑒了本市的控煙執(zhí)法模式，《條例》為我國及其他省

市地方控煙立法、執(zhí)法提供了較為成熟的經驗。

難點：控煙法規(guī)滯后亟待修改完善

然而當前，《條例》已滯后于兄弟省市及境外控煙立法與實踐。2009年本市在制定《條例》時，依據(jù)當時的情況及條件，設定了以控制公共場所煙草煙霧危害為目的的有限立法目標，即在“部分場所（室內公共場所，不包括工作場所）”和“部分區(qū)域（室內除吸煙區(qū)以外）”禁止吸煙。這與《公約》第8條“防止煙草煙霧”的核心精神還是存在較大距離。放眼全球，與上海比肩的國際化大都市紛紛嚴格按照《公約》第8條完成各自城市（國家、地區(qū)）的全面無煙環(huán)境立法，從立法城市的區(qū)域分布看，無煙立法不受經濟、文化、氣候、公民文明素質差異等因素影響。這其中既包括了發(fā)達國家的城市如紐約、倫敦等，也包括了新興經濟體如俄羅斯、韓國、泰國、巴西等國家，還有華人大量聚居的城市如香港、新加坡、臺灣、澳門等均已經實現(xiàn)了室內環(huán)境全面無煙。

從2010年開始，中國很多城市公共場所禁煙的地方立法正在加速，并且立法質量越來越高。哈爾濱、天津、深圳等地先后實施了與《公約》第8條核心精神最為接近的無煙法規(guī)；青島、鞍山、唐山等地的法規(guī)也都嚴于上?，F(xiàn)行的《條例》；2015年北京出臺了《北京市控制吸煙條例》，在控煙場所的設定方面基本達到了《公約》的要求。上述這些城市的禁煙范圍均全面超越了上?，F(xiàn)行的《條例》，為實現(xiàn)各自城市的室內全面無煙奠定了堅實的法律基礎。

從《條例》實施執(zhí)行的情況來看，部分條例規(guī)定已經不能有效適應控煙執(zhí)法在具體操作層面上的現(xiàn)實需求，一定程度上影響了《條例》執(zhí)行的效率和效果。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、禁煙范圍有待擴大

《條例》僅將室內部分工作場所納入強制控煙范圍，難以保護公眾免受二手煙危害。《條例》沒有將室內辦公室和工作場所納入禁煙范圍，明確禁煙的工作場所僅限于國家機關室內共用的工作場所（條例第九條），其余禁煙場所都屬于公共場所。

《條例》對于不同類型的場所在禁煙范圍和要求上實施了有差別的對待，這種差別既存在于公共場所和工作場所之間（公共場所禁煙，而工作場所不禁煙），也體現(xiàn)在不同類型的公共場所之間（KTV、歌舞廳禁煙，而酒吧和咖啡吧不禁煙），甚至同一類型的公共場所之間（規(guī)模不同的餐廳之間）也存在有差別的控煙規(guī)定和要求。

2、吸煙區(qū)（室）設置弊大于利

《條例》允許在部分公共場所（餐廳、娛樂場所、星級賓館、機場、鐵路客運站、港口客運站）內設置吸煙區(qū)（室）。而國內外的研究都已經表明，即使是一個具備密閉、負壓、雙層自動推拉門等嚴格獨立通風系統(tǒng)的專用吸煙室，也不能有效地防止二手煙外泄?！豆s》也明確指出，吸煙室對于防止二手煙危害是無效的。

此外，室內吸煙區(qū)（室/點）設置為場所規(guī)避控煙義務提供可乘之機。根據(jù)《條例》規(guī)定：“室內部分區(qū)域禁煙的場所”有“自由裁量權”，可以自行決定該場所中哪些空間可以吸煙（吸煙區(qū)），哪些空間不可以吸（非吸煙區(qū)）。以餐廳為例，很多數(shù)餐廳設置的吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)之間不存在任何物理上的分隔，餐廳大堂內吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的用餐者常常相鄰而坐；餐廳的中央空調將吸煙包房的二手煙霧源源不斷地輸送到走廊過道、餐廳內的其它包房和公共區(qū)域。由于《條例》未對吸煙區(qū)的面積和范圍作具體限定，更有甚者，一些餐廳將吸煙區(qū)在場所內的面積占比加以擴大，根本無法保護用餐者免受二手煙危害。

3、執(zhí)法中處罰、取證等程序有待進一步明確和簡化

《條例》的處罰程序繁瑣，造成處罰難和法律威懾力不足?！稐l例》第二十條和第二十一條規(guī)定，控煙執(zhí)法程序必須經過警告、責令整改，逾期拒不改正的（或不聽勸阻的），才可以實施處罰。考慮到吸煙這一行為本身所具有的特性，違法吸煙者可以很輕易地對其進行暫時性的停止，這種停止并不會對吸煙者本身造成實質性的損害，因此警告或責令整改不具有懲罰性，也難以對其未來的行為產生溯及性的導向作用。

4、社會參與和監(jiān)督的保障和激勵機制有待完善

多部門多個控煙投訴電話，不利于公眾舉報、投訴；全市尚無統(tǒng)一的禁煙標識制作標準以及設置規(guī)范，在禁煙場所內張貼的禁煙標識形式和內容各異，而且標識設置的地點隨意性強，不利于公眾舉報違法行為及進行投訴；宣傳主管部門在控煙宣傳方面的督促和監(jiān)督作用有待明確。《條例》也缺乏對控煙社會力量和組織的具體保障和激勵機制。