國際旅游島背景下海南省旅游業發展中的政府“缺位”與“越位”

林文曼

國際旅游島建設使海南旅游業規模蓬勃發展，對地方經濟發展的作用越來越大。然而在海南旅游建設“大躍進”的背后，旅游業的發展遭遇“瓶頸”限制。政府“缺位”、“越位”導致旅游資源耗損，難以有效開發利用。

國際旅游島上升為國家發展戰略帶來海南旅游業發展的春天，硬件基礎設施建設快速提升的同時，軟環境建設卻相對滯后。尤其是近年來頻頻出現的 “天價菜單”、“天價房，”等負面事件對海南旅游造成極其不良的影響，也突顯出海南旅游業發展過程中政府管理職能的弊端。政府錯位、越位等現象，在一定程度上制約了海南旅游業效益的發揮。

一、政府缺位：旅游資源難以有效開發利用

旅游業發展中的政府缺位是指政府沒有在發展旅游產業、開發旅游資源上充分發揮其職能作用。如果對旅游資源缺乏科學的整體規劃，不能有效地開發和利用旅游資源，旅游產業的經濟效益和社會效益就無法體現。以海南省中西部旅游資源開發為例，長期以來海南省的旅游活動過度集中在東部地區，中西部資源少有人問津，許多特色資源未能得到合理的開發利用。其中，政府缺位是導致該現象發生的重要原因之一。

（一）政策扶持不到位

例如，海南省內酒店大規模的重復建設影響了正常的價格體系，酒店旺季價格超出淡季價格的數倍，而淡季客源稀少酒店空置明顯，這一切都突顯出政府對于旅游資源規劃的政策缺位。

（二）公共服務不足

例如，海南的中西部地區擁有得天獨厚的旅游資源，但由于交通不便，加上缺乏商業、餐飲、旅管等配套設施，社會治安得不到保障，致使長期以來，中西部地區的資源藏于深山無人知曉，地方經濟落后，缺乏環保維護，環境條件差，旅游者少有光顧。這些問題都需要政府充分發揮其服務職能。

（三）市場管理不規范

如2012年3月發生的安徽老人海南旅游遭遇陷阱投訴事件，就是旅行社降低團費、甚至是以零團費吸引游客報團，然后在游程中通過擅自刪減旅游項目、增加自費項目、進購物景點和強迫旅游消費等方式攫取暴利的結果。而在“零負團費”的背后，更多的是景點與旅行社相互勾結，導游為賺取回扣自行增加購物點與游客的旅游體驗降低之間的矛盾。這些弊端反映出政府對旅游市場管理的不規范，缺乏相關的旅游法律法規和保障旅游發展環境正常運行的有效機制。

（四）監管力度不夠

海南省在旅游業發展過程中，旺季拉高旅游產品價格，以“天價房”、“天價海鮮”惡意宰客的事件時有發生，嚴重影響了海南的旅游形象。2012年春節前夕一網友發微博稱其朋友一家三亞吃海鮮，僅三個菜被宰近四千元。該微博在網上被轉發近4萬次。此事件發生后再次引發了人們對海南旅游的質疑：“如此宰客，誰還敢去海南旅游？”這一現象，既暴露出旅游市場的秩序混亂，也反映出旅游價格監管的缺位。

二、政府越位：旅游資源無法實現最優配置

政府職能越位是指政府超越了自己的職責范圍，做了不應做的和管了不應管的事情。政府在旅游資源開發、投資決策、企業經營等方面存在過多的干預，取代了市場的職能作用，擾亂了正常的市場經濟秩序，無法實現資源的最優配置，造成旅游資源浪費嚴重。

（一）政府管理觀念落后，制約旅游經濟發展。

市場經濟時期的“政府主導”強調的是政府通過宏觀調控和發揮產業政策，在保證市場有序運行的前提下發揮政府的作用。然而，在海南旅游業發展過程中，政府容易替代市場，濫用職權而越位。“政府主宰、政府主財、政府主干”的落后觀念，制約了旅游經濟健康發展。

（二）政府介入旅游經營活動，影響企業自主經營。

政府直接介入旅游企業的經營活動，容易導致政企不分，限制旅游企業獨立發展。例如高爾夫休閑游快速發展的今天，海南眾多高爾夫球場順勢而起，但在投入使用時受到政府的過多干預，如政府制定隱性政策限定客源類型和接待標準，一定程度上限制了高爾夫球場的自主經營。再加上高爾夫球場一方面歸屬于地方市縣行政部門管轄，另一方面又受到旅游管理部門的諸多約束。最終導致經營管理效率低下，與國際性的高爾夫基地存在較大差距，目前部分高爾夫球場已被荒廢。

（三）政府違背旅游發展規律，嚴重浪費旅游資源。

在旅游業發展過程中，地方政府或行政管理部門“以經濟建設為本職”，“越位”操作過多，為獲取利益盲目開發建設。為獲取更多利益，政府會選擇開發示范性的大項目、規模項目來推動整個旅游產業的升級換代。但事實上政府有時對旅游產業發展規律并不了解，不懂得如何運用旅游產業規律來行使其職責，結果往往是與旅游產業發展規律背道而馳，既花費了巨額資金，又破壞了生態環境，造成資源的極大浪費。如“海南省熱帶海洋世界”的倒閉和“印象海南島”的失算，再如三亞灣的海灘建設，由于公路離海太近，導致可游玩的海灣變少，而臺風來臨時從海面飄來的垃圾對公路污染和損壞嚴重，因此到三亞灣游玩的游客量大幅減少，整個海灘建設并未給三亞灣增加經濟效益，反而破壞了環境，浪費了旅游資源。

綜上所述，海南旅游業發展階段存在政府缺位、越位現象。為實現海南旅游業健康持續發展，海南政府需要盡快轉變職能，重新定位自己的管理角色，正確處理政府和市場的關系，做到有所為有所不為，把該管的事情管好，不該管的事情放手給市場。同時，要進一步完善政府支持政策、市場配套政策、旅游產業投入與保障政策等，形成較為完備的產業政策體系；又要樹立起合理規劃開發的意識，特別是針對海南旅游發展中存在的東中西部發展不協調、旅游資源分散化等問題，應進行科學的整體規劃，充分發揮旅游資源的有效利用。

（作者單位：瓊臺師范學院）