基于環(huán)境治理中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的思考

邱安民

合同環(huán)境服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種具體表現(xiàn)，在新余試點(diǎn)過(guò)程中取得了一定的成效，改善了環(huán)境質(zhì)量、降低了政府治理成本、提高了服務(wù)效率與水平。但基于公共服務(wù)自身的公共性與公益性特征，單純依靠企業(yè)承載公共服務(wù)顯然并不持久，其營(yíng)利要求勢(shì)必與公共服務(wù)“公益性”導(dǎo)致的微利或無(wú)利相沖突。但在當(dāng)前社會(huì)組織先天不足、后天發(fā)育不良的背景下，必須在認(rèn)清公共服務(wù)“公共性”和“公益性”基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分類目錄，逐步加大社會(huì)組織的培育力度，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制與體制。

一、新余市試點(diǎn)合同環(huán)境服務(wù)爭(zhēng)取的成效

新余市作為國(guó)家環(huán)保部批準(zhǔn)的全國(guó)首個(gè)合同環(huán)境服務(wù)工作試點(diǎn)市，在環(huán)境治理中探索了一條新路徑：環(huán)境治理不是政府部門(mén)大包大攬而是交給專業(yè)環(huán)保公司，通過(guò)簽訂環(huán)境服務(wù)合同，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的低成本高效率。實(shí)施以來(lái)，7個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目有序推進(jìn)，部分項(xiàng)目已初見(jiàn)成效。一是改善了城市環(huán)境，城市的主要環(huán)境指標(biāo)達(dá)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市要求。二是提升了環(huán)境監(jiān)管水平，通過(guò)合同環(huán)境服務(wù)的模式由第三方運(yùn)營(yíng)維護(hù)該系統(tǒng)。三是促進(jìn)了環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有效增加了企業(yè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。由此看來(lái)，合同環(huán)境服務(wù)激發(fā)了社會(huì)、市場(chǎng)活力，提升了效率；同時(shí)轉(zhuǎn)變了政府職能，大大增強(qiáng)了政府服務(wù)能力。讓廣大群眾能盡可能獲得更優(yōu)的公共服務(wù)。因此，合同環(huán)境服務(wù)，或更高層次而言，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于政府、社會(huì)都有著極為重要而深遠(yuǎn)的意義。

二、基于公共服務(wù)特性下的合同環(huán)境服務(wù)思考

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，花錢(qián)買(mǎi)的應(yīng)該是“公共”服務(wù)，而非一般的“私人”服務(wù)。所謂公共服務(wù)是為了滿足廣大人民群眾基本生存所需的普遍性服務(wù)，例如與民生息息相關(guān)的教育、公共衛(wèi)生、文化、社會(huì)服務(wù)等都屬于典型的公共服務(wù)。新余市合同環(huán)境服務(wù)作為一種生態(tài)環(huán)境治理模式與民眾緊密相關(guān)，就具有明顯的公共性。公共服務(wù)天然具有“公共性”與“公益性”。基于這兩性，要求無(wú)論是誰(shuí)來(lái)提供公共服務(wù)，都必須使其服務(wù)面向大眾，帶有“公益性”。公共服務(wù)的兩性認(rèn)識(shí)不清，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一些認(rèn)識(shí)上的不足，導(dǎo)致行動(dòng)受挫。

一是對(duì)服務(wù)的“公共性”認(rèn)識(shí)不清，隨意采購(gòu)公共服務(wù)或是將本職服務(wù)推向市場(chǎng)，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)無(wú)效或變異。不管是什么樣的“服務(wù)”都進(jìn)行政府采購(gòu)，也極有可能會(huì)讓一些本應(yīng)必須由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式讓“臨時(shí)工”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二是出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)量化攀比之風(fēng)。在宏觀政策的刺激下，各地開(kāi)始大量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。由于缺少相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，使得很多政府在購(gòu)買(mǎi)什么、如何購(gòu)買(mǎi)、如何評(píng)價(jià)等各方面都還是摸著石頭過(guò)河。在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的所有環(huán)節(jié)中，除了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的數(shù)量較容易量化外，其它方面都是難以定量評(píng)價(jià)的。因此，在“政績(jī)”面前，各地政府很有可能出現(xiàn)“購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”競(jìng)賽。

三是“理性經(jīng)濟(jì)人”與“公益性”博弈困境。公共服務(wù)的“公益性”使得供給者難以從公共服務(wù)供給中快速獲利，如果單純地強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)，不取私利，基于理性經(jīng)濟(jì)人的考量必將使絕大多數(shù)“人”退出。因此愿意提供公共服務(wù)的企業(yè)或個(gè)人相對(duì)較少，這也是為什么傳統(tǒng)上所有的公共服務(wù)都只能由政府來(lái)了承擔(dān)的主要原因。

因此，面臨著公共服務(wù)供給采購(gòu)的兩難局面，政府部門(mén)采購(gòu)也只能走先易后難逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略。即優(yōu)先將那些具有一定獲利可能的公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向企業(yè)，因?yàn)橹挥羞@樣才會(huì)有企業(yè)愿意接手。仔細(xì)查閱本次新余市與環(huán)保企業(yè)簽訂的7個(gè)合同環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，所有的項(xiàng)目都是能獲利的項(xiàng)目或是存在國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目。這就是當(dāng)前政府采購(gòu)公共服務(wù)兩難最好的例證。但是，如果政府僅僅只把做好這一步做為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全部，顯然是既不全面也不合理的。一是因?yàn)槟苷嬲@利的公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量較少，如果僅僅只推進(jìn)這一部分公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，那么眾多的非盈利公共服務(wù)項(xiàng)目將難以推進(jìn)，使得整個(gè)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)畸形發(fā)展，難以持續(xù)。二則會(huì)因簽約企業(yè)為提升自身競(jìng)爭(zhēng)力而逐步抬高行業(yè)服務(wù)準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)而形成壟斷，不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。缺少競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)難以真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，最終的結(jié)果就是承包出去的公共服務(wù)也將難以得到有效實(shí)施或持續(xù)實(shí)施，即使勉強(qiáng)實(shí)施，其實(shí)施效果也值得懷疑。

三、進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試

如前文所述，當(dāng)前政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中可能會(huì)遇到“公共性”定位不清、過(guò)于注重公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)量化評(píng)價(jià)、“公益性”兩難困境選擇等問(wèn)題，面對(duì)這些問(wèn)題，必須加快推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分類目錄制定，解決買(mǎi)什么的問(wèn)題；必須進(jìn)一步引導(dǎo)和培育各類社會(huì)組織，使之有能力有興趣參與到公共服務(wù)中來(lái)，解決誰(shuí)來(lái)接的問(wèn)題；必須切實(shí)完善整個(gè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程與制度，特別是與之相關(guān)的公開(kāi)招標(biāo)、第三方評(píng)估、門(mén)檻準(zhǔn)入與退出等體制機(jī)制的建設(shè)，解決購(gòu)買(mǎi)之后怎么監(jiān)管的問(wèn)題。

一是加快制定適合本地特色的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分類目錄。要確定哪些公共服務(wù)是可以購(gòu)買(mǎi)的，哪些公共服務(wù)是不能購(gòu)買(mǎi)只能自己承擔(dān)的。此外還應(yīng)注重“公益”特性劃分，要明確哪些項(xiàng)目適合營(yíng)利性的企業(yè)承接，哪些項(xiàng)目適合非營(yíng)利的社會(huì)組織承接，哪些項(xiàng)目適合事業(yè)團(tuán)體或行業(yè)協(xié)會(huì)承接。只有確定的分類目錄，才能真正解決買(mǎi)什么這一前提。同要在購(gòu)買(mǎi)時(shí)還要注意避免一涌而上只重?cái)?shù)量忽視質(zhì)量的不良現(xiàn)象。各級(jí)政府官員必須清醒地認(rèn)識(shí)到購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于政府與社會(huì)的重要作用與意義，敢于放權(quán)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，善于使用社會(huì)化市場(chǎng)化公共服務(wù)供給為我所用，最大程度提升整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)供給效率，既重視數(shù)量更重質(zhì)量?jī)?nèi)涵。

二是進(jìn)一步引導(dǎo)和培育各類社會(huì)組織，提升其公共服務(wù)的能力。就我國(guó)公共服務(wù)承接主體而言主要有三類，分別是企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位與行業(yè)協(xié)會(huì)。這三類承接主體都有其不同的承載特點(diǎn)。

企業(yè)在資金、人才、技術(shù)方面有天然優(yōu)勢(shì)，公共服務(wù)供給效率也較高，經(jīng)營(yíng)形式靈活，但有一定的營(yíng)利特性，適合承接一些有較好營(yíng)利點(diǎn)且技術(shù)資金水平要求高的公共服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)這一類主體重點(diǎn)是要加強(qiáng)其企業(yè)社會(huì)道德與社會(huì)責(zé)任的培育，增強(qiáng)其參與的積極性與主動(dòng)性。同時(shí)也要注重監(jiān)管，避免出現(xiàn)妨礙行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為。

事業(yè)單位與行業(yè)協(xié)會(huì)往往和其主管的行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此在公共服務(wù)供給方面較熟悉，加上這一類組織數(shù)量多，涉及面廣，被賦予了現(xiàn)階段承接公共服務(wù)的主體。但因其長(zhǎng)期與行政機(jī)關(guān)緊密聯(lián)系，往往容易形成“二政府”現(xiàn)象，公共服務(wù)供給效率相對(duì)較低。必須要使之與原屬行政機(jī)關(guān)的分離，提升公共服務(wù)供給效率。

非營(yíng)利組織本應(yīng)是提供公共服務(wù)的主力軍，然而在現(xiàn)階段因其先天不足，后天發(fā)育不良，導(dǎo)致非營(yíng)利組織數(shù)量少，難以承擔(dān)大量提供公共服務(wù)的重?fù)?dān)。這是目前我國(guó)各級(jí)政府必須高度重視的問(wèn)題，切實(shí)加快引導(dǎo)并培育社會(huì)組織，在政策、資金、人才等各方面加以扶持，提升其公共服務(wù)能力，使之早日成熟。

三是完善購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度與流程，確保公共服務(wù)高質(zhì)高效供給。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都將影響到購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成效。當(dāng)前，各級(jí)政府應(yīng)特別重視公開(kāi)招標(biāo)、第三方評(píng)估、門(mén)檻準(zhǔn)入與退出等體制機(jī)制的建設(shè)，解決購(gòu)買(mǎi)之后怎么監(jiān)管的問(wèn)題，依托制度優(yōu)勢(shì)確保公共服務(wù)高質(zhì)高效供給。

就新余當(dāng)前采取的合同環(huán)境服務(wù)活動(dòng)，因客觀原因只有一家企業(yè)參與公共服務(wù)供給，在此背景下，必須加大對(duì)本地環(huán)保服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，使整個(gè)環(huán)保行業(yè)健康快速發(fā)展，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步提升環(huán)境服務(wù)效率；同時(shí)也應(yīng)加快本地非營(yíng)利組織的培育與引導(dǎo)，使之成為企業(yè)供給之外的有益補(bǔ)充，特別是引導(dǎo)去參與對(duì)環(huán)境服務(wù)績(jī)效的評(píng)估，既可以使評(píng)價(jià)更加客觀公正，又能降低社會(huì)成本，值得嘗試。

（南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院）