淺論聽證制度對稅務行政自由裁量權的程序控制

李笑梅（山東法官培訓學院 山東 濟南 250013）

?

淺論聽證制度對稅務行政自由裁量權的程序控制

李笑梅（山東法官培訓學院 山東 濟南 250013）

稅務行政自由裁量權是稅務機關在法律、法規規定范圍內，對法律授權其行使的行政行為在時限、范圍、幅度、方式、種類等方面自行作出選擇的權力。基于稅收行政行為的紛繁復雜、稅收立法領域的預留空間、確保行政效率的必然選擇等原因，稅務行政自由裁量權的存在具有合法性和客觀性。但同時，稅務行政自由裁量權存在被濫用的可能性和現實性，因此必須對其進行必要的控制。

一般來說，對稅務行政自由裁量權的控制包括立法控制、司法控制和稅務機關的內部控制等方式。在實際操作過程中，盡管通過立法控制與司法控制對防止稅務行政自由裁量權濫用產生了一定的制衡效用，但同時“立法機關在規則制定、組織構成和核心任務等方面有著相當程度的控制局限，而司法機關則在控制范圍、控制成本和糾偏能力等方面存在著不足之處。”①崔卓蘭，劉福元.論行政自由裁量權的內部控制［J］.中國法學，2009，（8）.因此，稅務機關內部通過相應的制度和程序對自由裁量權進行控制，成為控制自由裁量權的主要且最有效的途徑。目前，我國稅務機關普遍采用的是制定裁量基準，通過將自由裁量權具體化、細節化，統一執行標準，控制裁量的范圍和幅度以防止其被濫用。但在實踐中，這種方式走入了過度規則化的誤區，將對自由裁量權的控制等同于對自由裁量權的消除，造成執行環節的僵化與標準適用上的套用，降低了自由裁量權的積極作用。

在這一背景下，通過強化事中程序控制的方式，加強對稅務行政自由裁量權規制的必要性就日漸突顯。在此方面， 聽證制度作為行政程序的核心制度，其作用逐漸被學界所認可，并在實務操作中被廣泛應用。在行政程序中，聽證是行政機關依照相關法律規定，在正式作出決定前，聽取事實、證據與法律依據，聽取當事人的陳述、申辯、舉證，進行質證及交換意見的程序活動。無論客觀情況如何復雜多變，這種通過完善程序保證實體正義實現的權力控制方式具有其廣泛的適應性，對稅務行政自由裁量權的程序控制作用突出。

一、聽證制度的價值體現

2005年9月27日，全國人民代表大會常務委員會就個人所得稅改革問題召開的立法聽證會體現了聽證制度的重要作用，雖然這次聽證會屬于立法聽證，并非稅務機關內部權力控制，但真切地反映了聽證制度以程序控制保障實體正義的價值體現。

隨著決策科學化、民主化的發展，聽證制度成為將民主與科學融入決策的最佳渠道之一。其作用和價值主要體現在以下幾方面：1.聽證制度是民主參與的主要形式，能夠實現直接民主，充分反映民意；2.聽證制度能夠協調各種社會利益關系；3.聽證制度具有信息收集功能；4.聽證制度能夠保證公共政策的公開、透明和合法化，進而保障公共政策的及時有效執行；5.聽證制度是一種有效的宣傳手段；6.聽證制度有利于促進社會和諧發展。其中，信息收集功能的價值是其他程序和制度無法替代的。具體到稅收領域，開展聽證能夠使行政自由裁量不再是由稅務機關單方決定和作出，通過讓不同利益代表進行舉證、陳述甚至辯論，稅務機關可以收集掌握多方面的信息，提高其決策的科學化和民主化，進而一定程度上打破稅務機關在話語權和信息方面的壟斷地位，促使稅務機關行使稅務行政自由裁量權的過程中與行政相對人、利害關系人進行信息共享、意見交流以及互相制約，保證稅務機關行使權力時最大限度地了解納稅人的感受，聽取納稅人的建議，保護納稅人的權利，最終通過公開和公正的程序，充分地說理和論證，實現理性化的交流、選擇和決定。

二、實現聽證制度對稅務行政自由裁量權程序控制存在的問題

在稅收領域，運用聽證制度對稅務行政自由裁量權進行必要的程序控制，是全面深化改革和全面推進依法治國背景下，稅務機關由稅收管理向稅收治理轉變，深入推進依法治稅，實現稅收現代化的必然要求。但同時我們也應看到，在當前的實踐中，聽證制度的功能作用和價值地位還沒有得到充分實現，未被真正地確立和認可。結合本文研究的主題，有效實現聽證制度對稅務行政自由裁量權的程序控制，還存在以下問題：

一是文書和程序有待進一步規范。當前，稅務機關在行政執法過程中仍然存在重實體、輕程序問題，聽證的文書和流程有待完善和統一。同時相關信息公開不到位，既不利于行政相對人行使權利，也容易因程序上的不當造成稅務機關在行政訴訟或復議中處于不利地位。

二是聽證結果未得到有效應用。聽證過程中，征納雙方應充分實現舉證、質證和辯論，對證據進行相互確認，交互信息和意見，最終形成聽證筆錄。聽證筆錄必須成為稅務機關作出自由裁量行為的重要依據，才能實現聽證制度的價值。但在實踐中，聽證流于形式，“聽而不證，證而不用”的現象時有發生。

三、完善聽證制度，實現對稅務行政自由裁量權程序控制的建議

（一）擴大聽證制度的適用范圍

當前，我國聽證制度還僅限于《行政處罰法》等少數法律規定的范圍。在稅務行政行為中，聽證制度的運用范圍也受到明顯限制，功能作用難以有效發揮，無法更好地保護行政相對人的合法權益。因此，亟需在有關法律法規中對聽證制度予以明確規定，取消聽證適用范圍的限制，在稅收立法、征收管理、行政強制、行政處罰和法律救濟等各項稅務行政自由裁量活動中全面施行此項制度。當納稅人認為稅務機關的自由裁量權侵犯其權益時，可以通過申請聽證來主張自己的權利，全面實現對稅務行政自由裁量權的程序控制。

（二）保證聽證制度的公開透明

公開和透明原則是聽證制度的重要原則，具體包括：聽證內容公開、聽證人員選擇程序公開、聽證過程公開和聽證結果公開，從而保證更大范圍的納稅人了解聽證內容，參與聽證，保證聽證代表真正代表納稅人利益，真實反映民意，確保聽證結果可以作為稅務機關行為的依據，避免聽證流于形式。

（三）完善聽證制度的程序設計

目前我國缺乏對聽證程序的統一規定，很多聽證的流程都有欠妥之處。因此要對聽證程序加以規范，充分考慮聽證過程中存在的各種問題，加強對制度與程序的細節設計，確保聽證流程合理、順暢、公正，聽證雙方能夠全面地說理和論證，確保納稅人充分行使權利。

（四）實現聽證制度的簡潔高效

聽證程序不宜規定的過于繁瑣，以便于提高聽證的效率。對聽證制度的應用要有所甄別，尤其當聽證制度引用到行政領域后，行政行為紛繁復雜，為了保證行政效率，并非對稅務機關所有的行為都要進行聽證。對于法律有明確規定，沒有爭議的行政行為無須進行聽證。這樣既能避免權利濫用，又能提高行政效率。

參考文獻：

［1］［英］卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯，楊偉東等譯，法律與行政［M］.北京:商務印書館，2004.

［2］孟德斯鳩， 張雁深譯.論法的精神（上冊）［M］．北京:商務印書館，1987. ［3］［新西蘭］邁克爾·塔格特編， 金自寧譯.行政法的范圍［M］.北京:中國人民大學出版社，2006.

責任編輯：高仲芳