良好監管之思辨
——譯著《21世紀金融監管》導讀

什么是良好監管？

回顧監管為何未能識別和處理一些積累的風險是十分有意義的，正是這些風險導致了金融危機的發生。從金融危機的種種審視中，可以發現金融監管中存在以下不足：一是監管只停留在表面，未充分深入被監管機構的主要風險隱患環節；二是在處理新風險和適應變化的環境方面缺乏主動性；三是監管范圍不夠全面；四是不就問題做出結論。

危機前，各國監管機構大都秉承金融監管不應當阻礙金融機構和金融業務發展的信條，例如美國提出的“最少的監管就是最好的監管”、英國的“輕觸式監管”(Light Touch Regulation)、荷蘭的謹慎干預(Cautions Intervention)等，即是例證。

危機后，金融監管理念發生了近乎顛覆式的轉變，最具代表性的觀點是書中反復提到的國際貨幣基金組織提出的“良好監管五要素”，并結合荷蘭央行的實際情況進行了調整。第一，具備侵入性。監管者要通過現場監管和非現場分析深入了解被監管對象，不僅包括傳統監管中的指標，如清償能力和主動性，而且包括一些難以量化的因素，如業務模式、治理，以及公司董事與高管的素質及履職表現，這些因素最終會對金融機構的財務穩健產生重大影響。第二，敢于質疑，積極主動。監管者要始終秉持批判態度，要有對于風險的獨立性視角和對于普遍真理的質疑精神，這在經濟繁榮時期尤為重要。第三，具有全面性。監管者應持續關注金融發展前沿及隨時可能出現的風險，關注范圍不僅包括單個機構，也包括整個金融體系。第四，具有適應性。監管者必須處于不斷學習的狀態，能夠快速識別新產品、新市場以及新業務中的潛在風險，并能夠采取有效的風險緩釋措施或及時叫停某項業務。第五，要形成決定性的結論，不能久議不決。在作分析后，必須繼之以立即行動，以保證降低風險的舉措被實實在在執行下去，如有必要，可采取強硬的干預手段達到期望目標。

此外，該書提出良好監管有兩大支柱：監管能力和監管意愿。監管意愿是監管能力的前提，只有正確的人和正確的工具二者兼備才能形成有效監管。其中，監管能力的構成要素包括：法律授權、充足的資源、清晰的戰略、健全的內部組織、與其他監管機構之間的良好合作關系。監管意愿則來源于以下方面：明確無歧義的授權、運作獨立、問責制、專業的監管人員、與業界保持健康的關系、與董事會的有效合作。

如何做到良好監管？

良好的監管并沒有現成的教條，該書進行了深入闡述分析。

一、強調挑戰性、侵入性和全面性監管

該書作者指出，危機經歷表明，在現代金融世界中，道義勸告已經失去了有效性，并導致監管者長期以來的邊緣化趨勢，監管者們要保持警覺，在必要時刻要雷厲風行，而不是依靠軟弱的執行和循循善誘的勸導這類軟性策略。這要求監管者以結果為導向，進行創新性的高效監管，做到完全熟知監管對象，分析之后付諸行動，最終達成合意的結果。

二、宏觀審慎監管與微觀審慎監管結合

該書認為，宏觀審慎監管和微觀審慎監管在很大程度上是互補的，但同時這二者又存在顯著的差異。一是在視角方面，宏觀審慎監管強調系統性視角，致力于限制系統性危機給整個社會帶來的損失，而微觀審慎監管則聚焦于單個金融機構，旨在通過限制金融機構的風險承擔來保護客戶的利益。二是在政策啟示方面，關鍵區別在于宏觀審慎監管者考慮的是金融機構的集體行為以及溢出效應，而微觀審慎監管者會將此類風險視為外生給定，因為它們和單個金融機構的行為無關。三是盡管兩者通常相互支持，但視角不同，有時會采取截然相反的措施。想要解決分歧，需要采用不同的工具來應對問題的動態發展，例如在資本管理體系中引入逆周期資本緩沖、在流動性要求中增加緩沖的流動性要求，以及擴充宏觀審慎監管的工具箱。

該書指出2008年金融危機爆發的一個主要原因是共同風險敞口被過度低估以及宏觀審慎政策的缺位，使得金融監管過度寬松，并深入分析了十個微觀審慎監管應吸取的宏觀審慎教訓：

教訓一：承認根本的不確定性，堅持更多的緩沖資金。我們預測未來的能力極其有限。要堅持在資本和流動性方面應顯著高于風險定量測算的建議水平，以便能夠在不利情況下維持金融機構的運營，也能夠限制單個機構破產對整個金融體系的傳染。

教訓二：遵循預防原則，處處小心。危機爆發前，多個金融穩定報告都提到了很多之后出現的風險，包括風險容忍度的上升、追求高收益、杠桿率、復雜性、關聯度，還有風險模型的特定缺陷。盡管這些風險已經被注意到了，但顯然沒有被轉化為緩解風險的監管措施。這反映了數據的缺陷，以及難以將抽象的宏觀風險轉化成具體的微觀措施。當風險還比較模糊或者比較遙遠時，采取行動緩釋那些存在不確定性、一旦發生就會帶來災難性影響的風險是很困難的。風險評估的不確定性以及缺乏采取行動的決定性證據也是重要原因。根據預防原則，對于尚未發生的風險，即使缺乏確定性的科學證據證明其重要性，政策制定者也應采取措施緩釋該風險。由此舉證責任被反轉，只有當存在有力證據能夠證明該風險不重要時，監管者才不會采取行動。但該書也提出風險預防原則也充滿爭議，可能會導致過度厭惡風險、阻礙創新。然而，如果對其適度解釋，即將風險預防原則和比例原則、成本效益原則等一起考慮，就應該能將其納入審慎框架，對于系統層面的問題尤其如此。

教訓三：基于系統性風險配置強有力的監管力量。系統性危機凸顯了配置監管資源的重要性，監管資源應當聚焦于可能產生系統風險的問題或者金融機構，而不是對監管規則本身的遵守。這意味著應當將監管方法從合規導向轉變為風險導向。在實踐中，這意味著監管應當優先關注那些尚不清晰但存在重大影響的潛在威脅，而后才是違反金融規制的風險。這種方法要求資源分配具備很高的靈活性，組織架構更加強調金融機構掌握的風險專業知識而不是賬目管理。監管應當關注存在于不同金融機構的一般性風險，而不是單個金融機構的獨有風險。這種監管方法還要求進行更廣泛的、跨科學的監管技能組合。畢竟綜合風險評估需要進行更廣泛的監管判斷，而不只是合規性檢查。

教訓四：強化系統關聯性方面的數據收集。在此次危機爆發前的十年中，數據建設遠遠滯后于金融創新以及市場和金融機構的結構性改變。嚴重的數據缺口導致監管者無法及時識別風險累積，評估其實質，以及制定危機解決方案。尤其是缺乏具有系統相關性的大型金融機構的信息。該類機構一方面擁有最復雜的組織結構，另一方面對金融穩定影響重大。由于數據缺陷，宏觀審慎監管者無法識別系統性的杠桿率、期限錯配以及關聯性的持續上升。一旦危機爆發，微觀審慎監管者也無法評估單個金融機構的決策將如何影響整個金融體系。改善主要金融機構關聯性和共同風險敞口的數據，有助于強化宏觀、微觀監管。

教訓五：利用宏觀信號挖掘微觀風險。在動態變化的環境中，監管更多依賴捕捉新生風險的敏捷性，以及監管流程在多大程度上考慮了前瞻性。首要挑戰是合理構建流程，縮短識別、分析、緩釋風險之間的時間跨度。在這種情況下，宏觀數據可以為監管者提供一個風險評判標準。例如，當宏觀數據表明某個部門存在持續的信貸增長，且相關資產價格迅速上升時，警報就應該響起。此時，微觀層面的信息挖掘就會發現行業性資產泡沫的威脅。反過來，這可能會促進提高這些領域的報告要求，收緊這些信貸的管理安排，以及調整部門風險權重。

教訓六：收集微觀信號并檢測其更廣泛的相關性。所有風險都是由細小風險演化而來。越早識別出風險，就能越早緩釋風險。機構監管者、市場專家和宏觀審慎分析者之間的合作機制能夠促進風險的及時識別。關于個體機構的特定風險敞口、關聯性以及金融創新的信息能夠推進系統性風險的分析。

教訓七：多考慮不可能發生的情況并完善壓力測試。加總微觀結果能夠驗證壓力測試的合理性，這需要考慮多輪的循環反復，也可以比較自下而上的與自上而下的測試結果。開發和實施綜合性壓力測試需要考慮宏觀視角和微觀視角的相互作用。這些壓力測試能夠強化對金融機構關聯性風險的理解，指引金融機構對經營活動和風險敞口作出決策。

教訓八：著眼大局并做好自上而下的風險管理。最近的經驗證明，金融機構的命運更多地取決于常規風險而非特殊風險。微觀審慎監管在構建上需要重點考慮宏觀審慎監管，可通過自上而下的風險管理方法來實現，在著眼大局的基礎上再關注單個金融機構，確保監管資源能被配置到整個系統面臨的重大風險上。

教訓九：強化對系統性金融機構的監管并弱化其系統重要性。國際金融穩定理事會(FSB)已高度關注該類機構的“大而不能倒”問題。建議一方面增加此類機構的彈性，另一方面削弱此類機構的系統重要性。FSB政策方案的實施需要宏觀和微觀審慎監管者相互合作。這需要對建立單個金融機構系統重要性的評估框架，包括規模、關聯性、可替代性、復雜性以及可分解性評估。系統重要性金融機構的安全冗余應該更高。

教訓十：采用宏微觀相結合的監管架構。對于系統性金融機構的監管既屬于宏觀審慎范疇，也屬于微觀審慎范疇。兩者的有效結合、雙管齊下，顯然有助于早期識別金融市場的風險和系統性風險，有助于加強對整個金融行業產生威脅的風險因子的監控。

三、審計式監管與分析式監管相互補充

該書指出，審計式監管(或稱為合規監管或打對鉤式監管)類似于審計師使用的方法，重點是確保財務報告和風險計量充分有效，內部治理體系設計良好且預防文案完備。這只是一個起點，并不足以確保良好監管。良好監管的精髓在于對被監管機構的風險偏好、公司治理和公司文化作出判斷，因此需要新的分析式監管作為補充。分析式監管需要技術專家和量化分析專家，關鍵是以一種懷疑的態度去識別金融機構管理中的缺陷及其原因。

分析式監管致力于在全面、前瞻性地判斷機構的商業模式、治理結構和風險輪廓的基礎上實施早期干預。這種方法建立在以下假定之上：機構必須為應對“最壞情景”持有資本，而監管者需要以“在最壞情景下實現最好結果”為行為依據。這種方法要求監管者既有行為的能力也具有行為的勇氣，這兩者同等重要。這也意味著，監管措施將會受到業界、媒體和大眾更多的細究和質疑。監管機構要令人信服地解釋以判斷為基礎的干預，就需要更好的溝通技巧，而不是簡單地羅列形式上的缺陷。公眾對于監管判斷的接受程度與其對監管者的勝任能力、獨立性和中性的感知程度密切相關。因此不僅要用好向政府報告等傳統溝通渠道，還要提高對市場和公眾的透明度，以確保良好地行使監管權。監管被政府俘獲與被監管對象俘獲都會對監管帶來巨大危害，必須著力防止。

書中指出分析式監管包含四個方面的重要因素：鼓勵判斷，促進原則導向監管，增強透明度(將監管干預和監管決定背后的理由公之于眾)，樹立底線思維(時刻準備應對最壞的情形，以此作為出發點考慮金融機構狀況、監管措施及監管工作的優先次序)。

四、探索監管機構內部改革

該書建議，在人力資源、組織架構、風險分析方法等方面，要嵌入新的思維與行為方式，探索創新性的風險分析方法、終身教育制度和質量控制手段。這要求監管人員能夠快速理解新出現的復雜金融問題，識別風險，評估事件之間的關聯性，并具備解決問題的敏銳度；應該能夠與級別相當的金融機構核心高管進行對話，提出疑難問題，并且不容易被一般回答滿足；必須熟知所監管的金融機構的問題，同時也與之保持距離，以便能夠從對話切換到采取強有力的干預。

五、監管者與業界的溝通至關重要

金融監管是否有效，在很大程度上取決于監管者的理念、眼界、知識、經驗、領導力、分析能力與判斷力。由于存在著大量的人為因素，監管者其實有很寬泛的相機抉擇的余地。因此可以說，很多情況下，成也監管者，敗也監管者。即使是再好的金融監管官員，也不指望其能在具體的金融業務領域超越優秀的從業人員。然而，真正優秀的金融監管官員必然善于學習，可以憑借其獨一無二的優勢在監管過程中快速掌握金融機構運作機理，并且由于其獨特又全面的視角，使其能夠在風險判斷上比被監管者高明幾籌。這樣的金融監管者，能夠贏得機構和市場的尊重，建立起信心，并且讓被監管者既感到如沐春風般地舒服，又能被課以必要的、健康的威懾力。

一是監管者要更好地利用其他領域的人才，例如與經濟學家、數量分析專家、市場分析師等一起討論，以更好地識別問題和尋求解決辦法。二是監管者應敞開心扉接受來自外部和內部的評價和批評。三是尋求不同層面、不同途徑的交流。由于風險從本質上難以計量，風險程度只有在暴露以后才能知曉，但此時再采取措施已為時已晚，因此理解金融機構的風險和經營文化是良好監管的必要組成部分。既要有高級監管人員與業界高層之間的交流，也要有初中級職位人員之間的交流；既要有現場檢查過程中的正式性對話，也要有其他形式的對話。這種交流應當是盡可能坦誠的、專業的、深入的；既應當是以問題導向的、形成明確結論的，也應當是建設性的。

監管的未預后果

該書作者認為，監管的未預后果通常包括如市場因受到干擾而中斷、監管套利等，這些可能導致市場失靈。由于金融監管在實現其目標過程中面臨一些固有約束，因此監管者需要設計有效的制度，對監管行為可能產生的未預后果進行限制。

一、監管者面臨的挑戰、約束和風險

監管者面臨的約束條件很多，例如信息約束、成本約束、時機約束、被監管對象反應的不可預期性等。在信息約束方面，監管者和金融機構管理者優劣互現。金融機構對其自身的風險和收益擁有更多信息，但對其他金融機構的風險和收益狀況就只能依仗于有限的公開信息；而監管者則可以從不同的金融機構拿到可比的跨部門的數據，從而識別單家金融機構不一定能發現的風險苗頭。在成本約束方面，監管者對于金融機構的規制和監管是有一定成本的。直接成本包括監管人員的薪酬和金融機構的行政成本，間接成本是監管行為所帶來的扭曲。在時機約束方面，即使監管者能夠很好地觀察到金融機構的決策，金融機構的決策和監管行為之間仍然可能存在時間差。在被監管對象反應的不可預測性對監管行為的約束方面，金融機構會有意無意地策略性地應對監管，結果是在監管者與被監管者之間形成了一個有多個主體參與、交互關系復雜的系統，監管效果非常難以預測。

在微觀監管關注范圍內，監管者存在兩類基礎性風險，其影響的嚴重性并不相同：一是低風險誤判，即將一家需要采取強監管措施的金融機構認定為低風險。二是高風險誤判，即將一家經營良好的金融機構認定為高風險，并采取強糾正措施。對此，監管者需要建立并執行一套有效的組織體系和流程來防范這兩類風險，盡早發現具有脆弱性的金融機構，并采取相應的預防措施。

值得注意的是，監管者還面臨著相互沖突的目標。監管機構的根本職責是促進金融業健康發展，保障經濟的可持續融資，但施加過多約束可能使這一最終目標難以完全實現。監管者本應為金融機構創造公平競爭的環境，但激烈的全球化金融競爭使其不愿對金融機構采取嚴格且統一的監管措施。監管執行者還會面臨監管不適應及監管不力等內部問題。如監管人力的嚴重不足、監管規章和監管行為的漏洞、有限的監管權力、監管資源的錯誤分配、監管俘獲和有偏的監管目標，對業界經營管理決策的過度干預以及監管容忍等。而法律和制度框架、專業能力、足夠的監管人力資源、良好的治理和有效的內部組織則可以在一定程度上緩解這些問題。

二、監管需要防范新的規制帶來的未預后果

監管當局致力于去杠桿時，可能會產生順周期的系統性問題，過度的去杠桿將阻礙資金流向實體經濟，并進一步放大危機，這種未預后果必須著力加以避免。此外，高質量流動性資產的定義過于狹窄，可能引起懸崖效應和緊縮性風險問題；金融機構利用監管套利機會，可能將業務轉移到監管更少的市場上來避免監管問題。另外，應特別關注金融機構體系之外的風險轉移，例如流動性互換的發展。

三、擴大監管覆蓋面和深化監管的未預后果

近年來，干預式監管的重要性已經日益得到公認，但更頻繁和更嚴格的現場檢查可能會限制金融機構風險承擔行為，阻礙其公布真實風險。因此，在一定限度內增加現場檢查的次數有助于提升隱含的穩健性，但如果超過某一限度，更多的現場檢查則將起到反作用。這是因為金融機構會將這種檢查頻率看作為監管者進一步采取監管措施的信號。因此，他們可能推遲實施一些項目，等待監管者明確看法。此外，如果市場觀察到更高頻率的檢查，就可能對被檢查機構產生不信任感。市場反應可能會使金融機構股價下跌，并對金融機構的融資環境造成負面影響。

監管有效性

一、監管干預合理性

該書認為，在考慮監管者如何才能發揮最有效作用時，最好首先考慮監管者為什么要進行干預？通常認為，監管者主要是強制被監管對象符合審慎要求，即合規。這些審慎要求旨在實現三個占據了大量日常監管工作的重要目標：第一，力促金融機構擁有足夠的財力(主要是資本)來化解其業務中的潛在風險。第二，力促金融機構滿足最低的監管期望，使金融機構的風險輪廓與其風險承受能力相對稱。第三，盯住“風險偏好”度高的金融機構。

二、監管強度

風險導向監管應視情況從“基準”級別上調監管強度。一是對所有金融機構至少維持一種“基準”強度的監管至關重要。這包括監測反映金融機構穩健性、風險和業務發展情況的非現場指標；審閱監管報表，出具審計報告和問題跟蹤，定期進行現場檢查。對高風險特別是影響大的金融機構，監管強度必須在“基準”水平之上。在長期且持續的現場檢查過程中，監管者應全面評估金融機構公司治理、內部控制和風險管理的有效性。二是監管機構對被監管者應有足夠了解，以診斷出其風險大小，并決定是否進行必要的監管干預。三是如果監管機構和被監管機構之間相互信任和尊重，并且有定期的、專業的交流，監管干預可能會更加有效，且易得到被監管機構的主動配合。

監管影響力和監管局限性

一、監管者未能施加影響的原因及解決措施

不少監管機構都會遇到以下情況：問題已經被指出了，但是機構沒有有效地解決問題。該書作者認為主要原因有：來自被監管機構的壓力弱化了審慎要求；監管者由于并不總是能對金融機構所有業務經營有足夠了解，從而難以提出解決潛在風險的具體行動建議；未能開展后續跟蹤評估，導致所發現的貌似微小的問題未得以糾正并演化成重大風險問題；被監管機構存在規則規避和套利行為。

如何實現更有效的監管影響呢？該書作者提出了如下建議：一是謀求監管目標與被監管機構(特別是董事會)激勵的一致性，這對于風險控制監督尤為有效。二是采取更有強制性的行動，隨時準備好從非正式的勸誡轉向正式監管行動。三是對所識別重大風險隱患與問題的跟蹤是一項勞動密集型工作，應當投入足夠的監管資源。四是行業層面的風險偏好問題應當通過設定基準以及行業自律行動來解決。五是監管機構之間以及監管機構與業界之間要加強溝通討論。

二、客觀認識監管局限性并適應不斷變化的環境

該書認為，監管者應保持謙卑，認識到監管的局限性。一是監管旨在提升金融系統的穩定性，但這一目標決不能被引申為消除一切風險，這也不可能做到。談及道德風險的問題，格林斯潘曾經打趣說，他不清楚金融行業破產的最佳比例，但這一比例一定大于零。理論上，監管當局的目標當然不應是保護金融機構或其股東或其債券持有人，而是確保單個金融機構發生問題并不會導致金融體系的崩潰，也不會損害納稅人、存款人和投保人的利益。二是監管總是滯后于金融領域的發展。金融行業是一個不斷創新的行業，監管者只能保證別太落伍。同時，公眾和政府對監管的預期也并不穩定。三是超過臨界點的監管帶來的額外成本將超過其帶來的額外收益。

該書認為從金融監管的局限中可得出兩個教訓：第一，監管當局應當更積極地就監管局限性與公眾交流，尤其當這些局限被蓬勃發展的金融業掩蓋的時候。但這一時機永遠不太好找。例如，經濟上行時，風險可能在不斷累積，但市場過度自信占據上風，緩釋風險意愿會被降低，此時公眾不太理會監管機構的風險提示。第二，良好監管是一個移動的靶子，金融業及其所處環境是不斷變化的，監管機構不能也不應該去阻止這種改變，而應盡可能地去適應。

總之，全球金融危機的爆發使監管者的監管技藝成為公眾關注的焦點。不同的監管方式并存并非壞事。隨著時間的推移，哪些監管方式屬于良好實踐，哪些不屬于良好實踐，就會逐步取得共識。