地方政府債券信用評級體系的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

■應(yīng)明

地方政府債券信用評級體系的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

■應(yīng)明

2015年，新《預(yù)算法修正案》正式實(shí)施，意味著地方政府債券將成為地方政府唯一的融資模式。地方政府債券信用評級作為地方政府債券市場化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，其體系建設(shè)亟需完善。本文對體制不同的經(jīng)濟(jì)體——美、日、印三國地方政府債券信用評級體系進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和分析，借此為我國地方政府債券信用評級體系建設(shè)提供有益啟示。

地方政府債券；信用評級；國際經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)明，中國人民銀行石家莊中心支行。（河北石家莊050000）

一、引言

地方政府債券是以地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)為舉債主體，根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，其用途主要集中于地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黨的十八屆三中全會明確指出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。我國《2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)建立地方政府信用評級制度。2015年，新《預(yù)算法修正案》開始實(shí)施，地方政府發(fā)行債券成為地方政府唯一的融資模式，其規(guī)模不斷增大。截至2015年12月31日，除西藏和深圳未發(fā)行地方政府債券外，全國共有30個(gè)省級政府和4個(gè)計(jì)劃單列市政府發(fā)債，全年發(fā)行1035只債券，發(fā)行規(guī)模共計(jì)38350.62億元。

但與此同時(shí)，我國地方政府債券市場配套制度建設(shè)仍存在諸多問題，尤其是信用評級體系面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和信任危機(jī)。這不僅會加劇債券發(fā)行人和市場投資者之間的信息不對稱，更不利于地方政府債券市場的健康發(fā)展，因此建立與之相匹配的地方政府信用評級體系顯得尤為迫切。本文對美、日、印三國地方政府債券信用評級體系進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和分析，借此為我國地方政府債券信用評級體系建設(shè)提供有益借鑒。

二、國外地方政府債券信用評級體系的主要做法

（一）美國地方政府債券信用評級體系

美國地方政府債券主要是各級政府發(fā)行的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔(dān)保，由州、市或者其他地方政府（及其機(jī)構(gòu)）發(fā)行，其目的在于為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。美國的市政債券始于19世紀(jì)20年代，1817年紐約州政府為開鑿伊利運(yùn)河首次發(fā)行債券。這種融資模式的開展為美國州政府和地方政府大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施提供了新思路。隨后，美國市政債券不斷發(fā)展，成為美國債券市場上最為重要的品種之一。2003～2014年，美國市政債券發(fā)行量每年在3000億美元到5000億美元之間。

美國市政債券的發(fā)行較為簡單，符合美國《證券交易法》有關(guān)信息披露、誠實(shí)交易以及登記注冊的要求即可。因此，信用評級成為監(jiān)督債券發(fā)行的重要環(huán)節(jié)，是地方政府進(jìn)入資本市場的先決條件。通過信用評級實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制和識別，為投資者提供有價(jià)值的決策信息，降低其投資風(fēng)險(xiǎn)。信用評估要求公開披露獨(dú)立審計(jì)的公共財(cái)政賬戶的有關(guān)信息，評級機(jī)構(gòu)要保持客觀立場，反映債券的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

美國主要有穆迪、標(biāo)普、惠譽(yù)等3家公司對市政債券進(jìn)行信用評級，基本思路和內(nèi)容大體相同。評級機(jī)構(gòu)一般認(rèn)為，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自身收益較弱，但外部效應(yīng)顯著，因此在對市政債券進(jìn)行評價(jià)時(shí)應(yīng)關(guān)注地方政府財(cái)政收入對未來債務(wù)的覆蓋度。在對地方政府財(cái)政收入水平的預(yù)期判斷上，評級公司主要考量四個(gè)指標(biāo)：一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的基本情況，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、人口增長趨勢、年齡結(jié)構(gòu)以及受教育程度等，主要用于評估地方政府收入規(guī)模、穩(wěn)定性和增長潛力；二是地方政府財(cái)政運(yùn)行情況，涉及財(cái)政收支平衡、收入多元化、資金流動性和應(yīng)對突發(fā)事件的儲備金等要素，基于此考察地方政府短期債務(wù)償付情況；三是地方政府債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)，即地方政府直接債務(wù)和間接債務(wù)情況，并與其他地方政府進(jìn)行比較，考察地方政府的債務(wù)承受力；四是地方政府治理結(jié)構(gòu)和管理水平，這里主要考慮地方政府自身的財(cái)政預(yù)算政策、長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、歷史債務(wù)處置情況，還包括政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境變化的能力和技巧，協(xié)調(diào)與社會組織（例如工會）關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)和方式。評級機(jī)構(gòu)根據(jù)上述各項(xiàng)指標(biāo)的綜合情況給予市政債券一定的信用級別。級別越高代表該地方未來的財(cái)政收入水平越高。評級AAA的美國地方政府一般市政債券的借貸成本最低，每降一級借貸成本都會相應(yīng)提高。由于市政債券具有地方政府背景以及較為穩(wěn)定的財(cái)政收入作為依托，往往可以獲得較高的信用等級。

（二）日本地方政府債券信用評級體系

日本地方政府債券可以追溯到明治初年。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務(wù)必須通過議會決定”的原則，至此地方政府開始了舉借債務(wù)的歷程。地方公債是日本地方政府發(fā)行債券的最主要形式，其由地方政府直接發(fā)行，主要用于交通、排水設(shè)備建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、抗災(zāi)應(yīng)急以及其他公共事業(yè)。近年來，日本公債發(fā)行期數(shù)和規(guī)模在不斷上升，1998年日本地方公債發(fā)行69期，規(guī)模為1.72萬億日元，到2010年發(fā)行數(shù)量達(dá)到歷史最高水平426期，總規(guī)模為7.61萬億日元，2011～2012年，發(fā)行規(guī)模雖略有下降，但年復(fù)合增長率仍高達(dá)10.27%。

日本作為單一制國家，中央政府集中了對地方政府發(fā)債的主要權(quán)限，在地方政府債務(wù)管理上實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理和協(xié)議審批制度。所謂嚴(yán)格的計(jì)劃管理是指日本地方政府發(fā)行債券由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，每年大藏省和自治省都會編制地方政府債券計(jì)劃，詳細(xì)規(guī)定地方政府的發(fā)債總額、用途和各種發(fā)債方式的分配額。地方政府也可以就發(fā)債問題向自治省提出計(jì)劃，并說明所籌集資金的具體用途。自治省對各地方政府的計(jì)劃進(jìn)行匯總，但僅作為參考資料提交國會審議，不屬于國會審決議對象，因而沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。最終由自治省和大藏省協(xié)商后，為各地政府下達(dá)統(tǒng)一的發(fā)債額度。

同時(shí)，日本中央政府還實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制，以控制地方債務(wù)整體規(guī)模。2006年以前日本中央政府對地方發(fā)債實(shí)行“審批制”，要求地方政府發(fā)債前要向中央政府就資金使用、發(fā)行總額以及融資來源等事項(xiàng)進(jìn)行申報(bào)，通過自治省和大藏省審查后才能發(fā)行。2006年以后，日本地方政府債券發(fā)行向“協(xié)商制”轉(zhuǎn)變。地方政府發(fā)行債務(wù)前首先要經(jīng)過地方議會批準(zhǔn)，然后再與中央進(jìn)行協(xié)商，并由總務(wù)大臣審核地方政府的財(cái)政狀況，進(jìn)而確定償還能力。

嚴(yán)格意義來講，日本地方政府債務(wù)并不是通過市場化操作實(shí)現(xiàn)的，其發(fā)行規(guī)模和利率水平都由政府控制。因此，也不存在真正意義上的信用評級體系。自治省和大藏省就地方債務(wù)的審批標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上反映了監(jiān)管部門對地方政府債券的評價(jià)思路。這里有三個(gè)方面的考量：一是地方政府的稅收水平；二是地方政府當(dāng)時(shí)的負(fù)債率，債務(wù)依存度超過30%的地方政府是不允許新發(fā)債券的；三是嚴(yán)格限制向有財(cái)政赤字的地方政府發(fā)行公債。

（三）印度地方政府債券信用評級體系

印度地方政府債券的發(fā)行始于20世紀(jì)90年代末期。1997年，印度班加羅爾市經(jīng)所在邦政府的批準(zhǔn)，發(fā)行了印度第一只市政債券，主要用于改善城市道路和排水設(shè)施，班加羅爾市政公司也成為首個(gè)進(jìn)入資本市場為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的市政公司。2000年，印度政府修改所得稅法，允許地方政府發(fā)行的債券利息收入免征所得稅。市政債券的發(fā)行為印度地方政府推進(jìn)城市化建設(shè)、拓建基礎(chǔ)設(shè)施、完善社會保障體系提供了低融資成本資金的方式，因此其發(fā)展速度不斷加快，發(fā)行方式和種類也呈現(xiàn)多元化趨勢。

印度雖然是新興市場經(jīng)濟(jì)國家，但卻擁有較為完善和發(fā)達(dá)的信用評級體系。除大型國際評級機(jī)構(gòu)標(biāo)普和穆迪以外，印度本國還有3家主要的評級機(jī)構(gòu)，分別為印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司、印度信用評級機(jī)構(gòu)以及信貸分析與研究公司，其中印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司是印度信譽(yù)最高的信用評級機(jī)構(gòu)，是世界5大最著名的評級機(jī)構(gòu)之一。

按照印度政府的相關(guān)要求，發(fā)行期限大于18個(gè)月的地方政府債券一律強(qiáng)制進(jìn)行信用評級。其基本思路與國內(nèi)企業(yè)債券信用評級相類似。在信用評級時(shí)，評級機(jī)構(gòu)主要考慮四個(gè)方面的內(nèi)容：一是地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及發(fā)展趨勢，這主要影響地方政府的收入水平；二是地方政府債務(wù)監(jiān)管法律框架的完整性及執(zhí)行力，這意味著地方政府依法管理公共債務(wù)的能力以及運(yùn)用籌集資金的合規(guī)性、透明性和系統(tǒng)性；三是地方政府市政債項(xiàng)目的前景，包括項(xiàng)目需求、項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目資金運(yùn)行情況等；四是地方政府治理能力，這里重點(diǎn)涉及地方政府對過去已有項(xiàng)目的實(shí)施和管理情況，以此作為判斷地方政府操作未來市政項(xiàng)目能力的依據(jù)。

隨著印度地方政府債券發(fā)行規(guī)模的增大，信用評級在印度債券市場上的作用越來越顯著，信用評級機(jī)構(gòu)在技術(shù)分析的自主性、專業(yè)性和完善性上日漸提高，從整體上提升了地方政府債務(wù)信用質(zhì)量，對地方政府債券的發(fā)行起到了積極的促進(jìn)作用。

三、對我國地方政府債券信用評級體系的啟示

美國作為聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)體代表，地方政府在財(cái)政支出安排上具有較大的自主性，地方債券的發(fā)行、利率確定和信用評級體系都具有較高的市場化程度。日本實(shí)行集權(quán)制模式，地方政府債券發(fā)行嚴(yán)格遵循中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理計(jì)劃，其發(fā)行方式?jīng)Q定了此類債券具有中央政府的隱形擔(dān)保，在信用評級方面也主要考量的是中央層面對債務(wù)總量的控制。印度作為新興經(jīng)濟(jì)市場國家的代表，已經(jīng)建立起了較為完整的地方政府債券發(fā)行和信用評級體系。綜上，我國地方政府債券信用評級體系有以下幾點(diǎn)值得借鑒：

一是信用評級體系的構(gòu)建對于規(guī)范地方政府債務(wù)融資、控制和識別風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)地方政府債券市場的發(fā)展具有十分重要的意義。信用評級可以客觀真實(shí)的反映地方政府的信用狀況，有利于引導(dǎo)地方政府量力而為，使債務(wù)規(guī)模與自身財(cái)政實(shí)力相匹配。信用評級較低的地方政府，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)高，既為監(jiān)管部門提供了債券審批依據(jù)，也通過高利率約束了地方舉債規(guī)模。地方政府只有通過改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、增強(qiáng)自身財(cái)政收入能力，才能增加債務(wù)發(fā)行規(guī)模，降低融資成本，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

二是在制度層面明確引入信用評級體系，建立兩套并行的地方政府信用評級制度。適時(shí)考慮修訂《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，借鑒印度經(jīng)驗(yàn)，明確地方政府債券償還的主體地位，對超過一定期限的地方政府債券進(jìn)行強(qiáng)制信用評級，使之成為地方政府發(fā)行債券的必備要件。同時(shí)，建議建立兩套并行的信用評級制度：一套可以仿照日本的發(fā)債經(jīng)驗(yàn)，由中央政府出面組建，對地方政府進(jìn)行內(nèi)部信用評級，其目的在于實(shí)現(xiàn)中央政府對地方政府發(fā)債的總量控制和考核問責(zé)。中央政府在關(guān)注地方政府償還性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮地方融資的合理性，避免造成重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)。另一套仍由目前的評級公司主導(dǎo)，對地方政府進(jìn)行外部信用評級，通過市場化運(yùn)作識別和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)并確定利率。但長期來看，隨著地方政府債券發(fā)行信用評級體系的逐漸完善以及外部評級機(jī)構(gòu)公信力的逐步提升，最終可以實(shí)現(xiàn)外部評級的全面展開，減少行政干預(yù)。

三是健全和完善地方政府財(cái)政、會計(jì)、審計(jì)、債務(wù)管理等相關(guān)制度，加強(qiáng)信息披露，提高債務(wù)發(fā)行透明度。充分、全面、真實(shí)的政府信息是保證信用評級準(zhǔn)確、客觀、公正的前提條件。重中之重是及時(shí)披露地方政府的財(cái)務(wù)信息。黨的十八屆三中全會明確提出我國要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。當(dāng)前，中央政府在地方政府財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容和披露形式上都沒有明確規(guī)定，地方政府的財(cái)政運(yùn)行情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可得性差，即使披露也傾向于有利于自身的信息，導(dǎo)致同一地方政府不同年份披露的數(shù)據(jù)口徑不一致。與此同時(shí)，我國還應(yīng)該盡快建立政府會計(jì)準(zhǔn)則，以此為依據(jù)對地方政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，并定期向市場公布審計(jì)報(bào)告。此外，地方政府的財(cái)政預(yù)算決算情況、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)管理運(yùn)行情況、融資用途和項(xiàng)目進(jìn)展情況都應(yīng)該及時(shí)向外界公開，為地方政府債務(wù)發(fā)行奠定良好的信用評級基礎(chǔ)。

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