鄉鎮政府招商引資惡性競爭問題研究
——以溫州市鰲江鎮和龍港鎮的實證調查為例

聶曉琴

（浙江工業大學，浙江 杭州 310014）

鄉鎮政府招商引資惡性競爭問題研究
——以溫州市鰲江鎮和龍港鎮的實證調查為例

聶曉琴

（浙江工業大學，浙江 杭州 310014）

隨著行政分權改革的推行以及市場經濟的充分發展，我國鄉鎮集體企業迅速發展，并且在以經濟建設為中心以及財政收益最大化的目標指引下，鄉鎮政府逐步承擔著經濟建設和投資主體的角色。鑒于招商引資短時間能有效提高地方財政收益的顯著效應，地方政府將其視為自己的首要工作。本文以溫州市鰲江鎮和龍港鎮的招商引資為例，來說明鄉鎮政府在招商引資過程中所帶來的惡性競爭等問題，最后探索出招商引資惡性競爭的有效出路及解決機制。

行政分權；壓力型體制；招商引資；財政體制

一、問題的提出

自1978年改革開放以來，我國掀起了一場以經濟建設為中心，建立社會主義市場經濟的浪潮中，我國鄉鎮政府也因此在經濟建設為導向的目標指引下，競相發展本地的經濟。在持續的放權改革過程中，地方政府獲得了越來越大的行政權限，逐步演變為具有特殊利益結構和效用偏好的行為主體。縣鄉也在這一過程逐步獲得一定的基層自主性，根據自己的意志有選擇性的執行對自己有利的政策。縣鄉充分利用上級政府下放的各種經濟管理權、投資權、融資權，積極發展縣屬工業企業、鄉鎮企業和私營企業，鄉鎮企業不斷壯大，縣鄉政府也從地方經濟發展中獲得較大的經濟利益。

鄉鎮政府這種自利的行為傾向也一直受到學者的批評。如楊善華認為，20世紀80年代初的財政體制使得鄉鎮政權成為了“謀利型政權經營者”，本該承擔的行政管理事務的鄉鎮政府卻將經濟活動作為自己的主業。陳盛偉則將鄉鎮政府成為“謀利型政權代理人”，鄉鎮政府即是國家利益和社會公眾的代理人，又是自身利益的行動者。趙樹凱以“基層政府公司化”的概念來概括基層政權的運行邏輯。即基層政府以追求經濟增長特別是財政收入為主要目標。其中，GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤，在“發展是第一要務”的綱領下，政府的公共服務責任退居其次。實際上，不論是“謀利型政權經營者”，還是“謀利型政權代理人”，或是“基層政權公司化”，這些都表明鄉鎮政府為謀求本地經濟的財政收益最大化，扮演著投資和發展的經濟主體角色。鑒于招商引資短時間能有效提高地方財政收益的顯著效應，地方政府將其視為自己的首要工作。

鄉鎮政府招商引資行為本無可厚非，但是很多鄉鎮政府卻因過分重視招商引資而互相爭奪資源，呈現出惡性競爭的激烈態勢。這種為經濟增長而競爭，干預市場的政府經濟行為，不僅不利于市場資源的有效配置，更容易造成市場經濟秩序的混亂。那么，為什么鄉鎮政府對招商引資工作如此熱心？導致鄉鎮政府招商引資惡性競爭的因素是什么？如何才能合理規范招商引資的行為？本文將根據溫州市鰲江鎮和龍港鎮的調研對此對一探討。

二、鄉鎮政府招商引資的動力機制

鄉鎮政府招商引資的邏輯何在，下面我將從招商引資的動力機制和約束機制出發，進行論述。

1、分權化改革

改革開放以來，隨著中央政府逐步將行政權力下放給地方政府，中央并不直接干預地方政府的政治履行，而是采用委托代理的方式，授權地方政府履行相關的政府職能。因此，地方政府成為獨立于中央的利益主體，為發展本地的經濟和使得本地的財政收益最大化，為爭奪資源展開激烈的角逐和競爭。分權化使地方政府具有參與競爭的自主權，更加提升了地方政府開展競爭的積極性。然而，由于缺少應有的規范，鄉鎮政府招商引資惡性競爭不斷發生，地方政府間利用行政權力相互設立各種行政壁壘，為發展本地經濟制定各種地方保護主義政策，由此，導致國有土地資源浪費，市場秩序混亂，地方政府為爭奪有限的資源而產生招商引資競爭。

2、政績驅動力：干部考核機制

中國的政治體制是一種以政績為導向的壓力型體制，上級負責評判下級的政治和經濟績效,并以此來決定下級政府官員的職業發展?！暗胤秸畼O力推動招商引資這一經濟現象的背后,折射出的是一種只重視經濟數量增長的傳統發展觀和政績觀,也就是現在越來越為人們所詬病的'GDP崇拜癥’?！痹谖ā癎DP”論成敗的政治晉升錦標賽中，各級地方政府呈現出你追我趕的發展態勢。政府官員往往將職位升遷視為最重要的個人利益,地方政府官員紛紛以執政的業績來換取升遷的政治資本,獲得上級和民眾的好評和認可。招商引資作為推動地方經濟增長的主要驅動力，短時期內可迅速推動GDP的增長，更是干部績效考核及官員晉升的重要依據?？梢哉f，一個鄉鎮招商引資的規模在一定程度上就決定了它的地區生產總值財政收入發展潛力以至于官員的升遷。

三、溫州市鰲江鎮和龍港鎮的招商引資惡性競爭

1、二鎮概況

鰲江鎮于1933年正式建鎮,為歷史古鎮，鰲江鎮利用其得天獨厚的地理優勢和發達的漁業與船運行業,成為浙南著名商埠,在當時就有“中國古鰲頭”“甌閩小上海”之稱，是平陽縣乃至整個鰲江流域的經濟重鎮和經濟中心。龍港則作為改革開放時期應運而生的新城鎮, 她一誕生就采用改革開放的政策吸引八方能人，也因此成為蒼南的經濟中心。兩鎮隔江相望，自始以來同為平陽縣的轄區。1981年10月，區劃調整，平陽縣一分為二，新建蒼南縣，鰲江南岸劃歸蒼南縣。

2、二鎮招商引資的內在動力

二鎮隔江相對，在屬地化管理的體制背景下，二鎮政府為維護各自轄區內的經濟利益而展開激烈的“招商引資”競爭大戰。上級政府對下級政府的層層施壓以及經濟指標任務的層層下達的“壓力型”體制下以及財稅增收和政治晉升的激勵誘惑下，二鎮政府展開了激烈的“招商引資大戰”。

3、博弈過程

隨著銀泰集團在全國業務的迅速拓展，蒼南縣和平陽縣政府也競相吸引其落戶兩縣。2012年2月6日，在世界溫商大會上，蒼南縣政府率先與銀泰集團正式簽訂建設蒼南銀泰城的合作協議。2013年9月30日，銀泰城正式奠基落戶蒼南縣城。作為一站式時尚生活購物商貿綜合體，蒼南銀泰城對蒼南縣的經濟發展及財政稅收做出了巨大的貢獻。繼銀泰城入駐蒼南縣城后，平陽縣也積極同銀泰集團接洽。2013年7月17日，平陽縣政府與銀泰集團成功簽約建設銀泰商貿綜合體，落戶地選在平陽縣經濟中心鰲江鎮。

為了能吸引銀泰城這樣的大型城市商貿綜合體成功入駐，提升轄區經濟在區域經濟發展中的影響力，蒼南縣與平陽縣在稅收、土地、財政補貼等政策優惠方面競相比拼、相互博弈。

（1）稅收優惠競爭。為吸引規模大、檔次高的銀泰城項目的成功入駐，鰲江鎮人民政府為鰲江銀泰城繳納耕地占用稅；而蒼南龍港則以企業稅收返還的方式給予企業適當的投資激勵，并且一次性發放10萬元人民幣以獎勵銀泰用于商業發展。

（2）土地優惠競爭。鰲江以土地成本出讓價的優惠吸引銀泰成功落戶，蒼南縣則不斷下調土地的綜合基準地價，最終以比基準價格下調15%甚至幅度更低的優惠來吸引銀泰。

（3）財政補貼競爭。為了銀泰的成功落戶，鰲江鎮政府給予銀泰專門設立了產業發展特別獎勵資金，獎勵資金額竟高達46558040元。蒼南縣政府也根據實際情況陸續制定和完善了一系列招商引資政策，如對涉企收費進行全面檢查，要求凡是已出臺的“減、免、停、緩”的各類收費一律執行到位；降低貸款利率。

4、招商引資惡性競爭所產生的弊端

平陽縣和蒼南縣隔江相望，但受屬地化管理和行政區經濟的影響，兩地政府在發展經濟及財稅收益最大化的目標指引下，紛紛搶奪各種要素和優勢資源，竭力阻礙資源在區域間的自由流動，阻斷相關市場信息的流通，從而導致市場資源的無效配置引發市場分割、招商引資惡性競爭等現象。

四、個案招商引資惡性競爭的原因分析

目標責任考核制成為兩縣招商引資惡性競爭的主要原因。蒼南從2003年就開始實施目標責任制，相繼幾年也一直將目標責任制作為提升經濟的重要途徑。2013通過目標責任制將招商任務和目標進行劃分，落實至部門和領導干部頭上，以此來調動鄉鎮政府招商引資的積極性和責任心。平陽縣也制定、出臺了《平陽縣2013年支持平商創業創新促進平陽發展目標責任制考核獎勵辦法(試行)及實施細則》等政策文件，加大鄉鎮政府招商引資力度。

其次，財政激勵成為招商引資惡性競爭的又一原因。財政體制在“核定收支、超收分成”基礎上出臺了“兩保一掛”的獎勵政策，鄉鎮財政收入超過基數的部分,縣財政給予一定比例的分成收入。因此，為發展本地經濟，促進財政收益最大化，鰲江和龍港地方政府就招商引資展開激烈的競爭。

再次，干部晉升催生招商引資大戰的進行，招商引資在增強地方稅收和促進經濟實績上發揮著重要作用，在一定程度上有利于干部的晉升。

五、招商引資惡性競爭的矯治

屬地化管理背景下，兩地招商引資惡性競爭已嚴重制約了鰲江流域經濟向更高層次、更好品質的一體化發展，而解決招商引資惡性競爭問題的關鍵就是從地方政府參與招商引資競爭的動機出發。為此，因從以下幾個方面對二鎮招商引資惡性競爭進行矯治。

1、建立科學的激勵和競爭約束機制

在財政分權背景下，地方政府獨立的利益主體地位日益突出，地區的GDP增長狀況以及財政收入情況，幾乎成為了地方政府和官員們唯一關心的指標，正是在這種扭曲的政績考核機制下，各地方政府為使得本地區的財政收益最大化競相開展招商引資競爭利益博弈。因此，地方政府應重新設計對地方政府的激勵和考核機制，把政治激勵搞對，降低GDP和經濟增速在政績考核中的權重，引導地方政府公平競爭，不僅注重經濟領域更要關注公共服務等涉及到民生工程的領域，促進地區社會經濟平衡發展。其次，懲戒機制和激勵機制同等重要,不能只獎勵而不懲罰,對于盲目引進大型項目造成資源浪費和環境污染的部門和官員,要依法追究其政治責任和法律責任。

2、推進分權化改革

在分權化和屬地化管理的制度背景下，地方政府之間的經濟競爭異常激烈且不斷惡化，地方政府追求財政利益最大化和保護本區域經濟的情況下導致了各地招商引資惡性循環。因此，地方政府合作的關鍵就在于地方政府對行政權力的相互自愿性調整，從而打破權力的絕對化分割，表現之一就是行政壁壘的拆除，有競爭走向競合，開展政府間的橫向合作。此外，推進我國政府在財政、行政和人事方面的分權化改革，從而使政策制定者意識到深化合作的關鍵在于行政權力之間的相互調整，這也將有利于政府相互之間的合作。

3、市政府組織、協調兩縣招商引資工作

隨著區域一體化進程的加快推進，坐擁土地、海涂圍墾優勢的蒼南縣和平陽縣應該要清楚地意識到，鰲江流域要縮小差距、實現跨域崛起和經濟騰飛，必須謀求在更高更大的平臺上推動發展。作為鰲江和龍港的上級政府應以可持續發展為出發點，引導鰲江和龍港為招商引資活動提供優質高效的公共服務，為企業創造良好的發展和投資環境：一方面建立招商引資的協調機構。溫州市政府應建立招商引資的協調機構，對于二地招商引資工作進行系統化協調，從統籌管理、戰略規劃、政策制定到資源的整合，逐漸改觀惡性競爭局面；另一方面，建立相關的政策約束機制。溫州市政府需要建立一種政策合作的約束機制,凡是發現違反招商引資政策合作準則的地方政府,就應承擔相應的經濟賠償。

招商引資競爭是一種負和的“囚徒困境”博弈，必然向惡性競爭方向發展。因此，從招商引資競爭的根源出發，通過對現行干部績效考核制度及推進分權化改革，從機制上弱化地方政府參與招商引資競爭的動力，此外，上級政府的頂層設計及對招商引資的規劃協調將是實現地方政府科學招商的必要環節。

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（責任編輯：高 博）