流域生態補償中的市場與政府角色

劉瀚斌

流域生態補償中的市場與政府角色

劉瀚斌

要使上下游環境得到改善，既需要市場這只“看不見的手”發揮作用，又需要政府統籌調配資源。

生態補償，是我國針對區域性或流域性生態保護和環境污染防治等領域，基于“受益者付費和破壞者付費”原則，制定的一項環境經濟政策。由于面對的問題是尋求公共資源的最優配置，生態補償的政策意義就是進行公共產權資源的分配和運營，這樣一來，生態補償便自然轉化為制度經濟學中經常談及的產權分配問題。

生態補償的政策沿革

早在2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》文件中，我國就曾明確要求：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。”在2011年國家《“十二五”節能減排綜合性工作方案》則明確要求改進和完善資源開發生態補償機制，開展跨流域生態補償試點工作。2015年，新《環保法》和《關于加快推進生態文明建設的意見》將“生態補償明確為生態保護補償，要求建立、健全生態保護補償機制，使受益者付費、保護者得到合理補償”。而首次以專門性文件論述該問題，則是2016年4月28日，國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確要求建立生態保護橫向補償機制，以實現不同區域的生態環境保護和綠色發展。這也是首次在頂層設計層面，詳細規定了如何實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術等手段的轉變，特別提到將生態補償和精準扶貧相關聯，實現不同地區、不同利益群體的均等化發展。經過近十年的政策演變，生態補償的針對性和可操作性越來越強，具體如上圖：

無論是以何種形式開展的生態補償，本質上都會涉及兩大核心問題：一是水權的明晰；二是環境產權的有效分配。

這都需要市場這只“看不見的手”發揮作用。

由于水資源關系人群健康保障，具有資源性、能源性特征，沿江沿河流域存在的上下游污染爭端較大，因此流域生態補償最早作為我國試驗生態補償的方向陸續開展。具體的典型實踐便是2011年起的新安江流域試點，該項目由財政部和環保部牽頭，每年安排補償資金5億元的全國首個跨省流域生態補償機制試點，在新安江啟動實施。各方約定，只要安徽出境水質達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元。2014年經環保部監測，新安江水質達標三類水體，水質優良。這類橫向生態補償機制辦法，主要是以地方補償為主，中央財政給予支持。目前類似進行的還包括京津冀水源涵養區、廣西廣東九州江、福建廣東汀江—韓江等跨地區生的生態補償試點，未來沿長江經濟帶也將陸續開展類似試點。

我國目前的流域生態補償試點，主要分為政府主導和自發交易的兩種模式：第一類政府主導的生態補償模式，具體案例包括北京市對密云水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、跨界（省界）的東江源區財政轉移支付與水電費補償、千島湖流域的生態補償、浙江省金華—磐安異地開發模式等。第二類自發交易模式，基于市場交易的生態補償成功的案例有浙江省德清縣生態補償長效機制、云南保山市小寨子河的水購買協議和蘇帕河流域水電公司補償支付模式等。

生態補償需發揮市場作用

對于流域性的生態補償，以往的認識主要集中于水資源的物理屬性層面，例如其流動性、規模性、涵容性、自凈性等；一旦進入生態補償市場，就不得不充分認識水資源的市場屬性，特別是對于水資源附加值的認識，這其中包括防洪灌溉、發電供水、航運輸送、形成生態濕地等。

9月1日，射洪柳樹電航樞紐工程建設場景。作為四川省重點、遂寧市重大工程柳樹電航工程，總投資6.38億元。同時，庫區水體將對當地的氣溫、濕度、水質等產生積極影響，極大地改善沿江流域生態環境。CNSphoto供圖

作為流域環境污染，與大氣的擴散性、土壤的累積性不同，流域生態補償更應包括環境系統的空間維度，其涉及的遷移空間更大更多，包括污染轉移、沿流域的經濟社會發展強度、上下游的政治談判等。但無論是以何種形式開展的生態補償，本質上都會涉及兩大核心問題：一是水權的明晰；二是環境產權的有效分配。這都需要“市場”這只“看不見的手”發揮作用，具體分析如下：

首先，應該明晰流域補償產權再分配的本質意義。這是建立水權補償制度的核心，也是解決流域生態補償的邏輯起點。按照Coase定理，如果上下游產權明確界定，沒有交易成本，而且整個區域追求自我效益最大化，可獲得帕累托最優的環境配置。最終的環境質量將獨立于產權的最初分配。水資源的相對稀缺，造成了水權制度的產生，而生態補償背后的再分配，決定了交易成本是實施該制度的關鍵。實踐中所謂流域補償的難點，也正在于通過量化環境稟賦與區位優勢，界定當地的水權或資源價格。

其次，流域生態補償的定價權應放手于市場化。在補償中，涉及水資源量化定價，該過程實質就是資源的價格化。沿流域分布的不同區域，由于發展階段、人口密度、區位優勢、文化價值各不相同，水資源的產權意識和分配方案也各異。對水資源價值的不同認識，會給水資源的補償帶來極大困難，而這恰恰是生態補償體現價值的關鍵步驟。借鑒國外的經驗，是通過縱向轉移支付經驗調和地區間利益，通過上下游的談判最終達成契約，這個過程也就是通過市場的力量達到價格的定位。

更進一步講，價格機制作為一種生態補償市場化的有效手段，還能促進政府的財政轉移支付或設立各類生態保護公益基金，特別針對未來構建的中央、省、市縣、鄉鎮甚至到行政村的層級轉移支付體系，無疑能夠降低政策執行的成本，政府方自然回歸至政策執行效果的監管角色，避免有些受償地區借補償途徑行生財之道。

再次，流域的生態補償需要重新回答“自然資源如何市場化”的命題。補償的市場化過程本質就是進行產權交易的過程，在產權明晰的基礎上，由補償過程產生的交易行為，涉及“如何有效降低交易成本”這一經典的制度經濟學問題，也是生態補償無法回避的難題。在此基礎上，如何細化產權又將是保證補償公平的基礎，例如耕地產權是農民生存的依靠，承包權、使用權、轉讓權、抵押權等由產權衍生的細分權利，必須得到強有力保障，否則，籠統的歸為國家公有，只會演變為拉生態補償的大旗侵占農民的合法權益。

即使如此，細分后的產權更需要與具有“環節性”的政策制度進行配套，于是，如何有效平衡細分權利和不造成交易成本的冗余，將考驗各級政府的智慧。一旦該問題能夠圓滿解決，便能夠推廣至排污權交易、碳交易市場、水權交易等。補償環節的設置過高，交易成本會驚人；補償環節過于籠統，又失去了產權意義。

但僅僅通過市場定價，只是流域生態補償的基礎。由于流域補償牽涉跨區域、跨省份的現象，這便產生“如何發揮政府管理”的問題。作為政府方，無疑應承擔統籌調配的作用，即更有效地配置資源，包括用水管制、航運水道建設、防洪筑壩、建設沿線水電站等。在這類公共利益的基礎上，流域補償便表現出其復雜性，例如通過建造防洪大壩，用以防止水災，在上游居民免受災害的時候，所有下游財產所有者都自動得到了保護。此時，大壩所獲取的社會利益超過了建造及運營成本，但下游受益者的成本無法量化，這樣的問題也只有政府方才能夠解決。不僅如此，由于水資源的外部性效應，比如游船休憩、沿岸濕地形成、運輸航道等，會產生較大的正向溢出效應，這將使上下游得到環境改善，政府在其中才能發揮資源的統籌作用。

生態補償需要政府統籌

由于我國流域部分地區既是生態敏感區或脆弱區，又是經濟發展貧困區，在流域生態補償中，政府方角色更要凸顯，即必須同時兼顧“生態補償”與“精準扶貧”兩大主題，達到“一石二鳥”的效果，具體考慮如下：

第一、流域補償主體應以綜合各地政府劃定的主體功能區為考慮因素。根據2011年發布的《全國主體功能區規劃》規定，我國根據不同區域的資源承載力、現有開發密度和發展潛力等因素將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中區域的經濟發展強度和社會發展階段是區域主體功能定位識別的關鍵，這在流域劃定受補償地區和支付地區提供了現有的政策支持，為瞄準補償受益主體和保護主體提供相應依據。一般來說，在流域范圍內，優化開發區域與重點開發區域的資源承載力較強，限制開發區與禁止開發區大部分是生態敏感區，在該功能分區背景下，流域生態補償應該更加注重主體功能，這其中必須參考政府方的通盤規劃。

2016年9月，備受關注的《長江經濟帶發展規劃綱要》 正式印發。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市。CNSphoto供圖

細分后的產權更需要與具有“環節性”的政策制度進行配套，于是，如何有效平衡細分權利和不造成交易成本的冗余，將考驗各級政府的智慧。

第二、流域補償應考慮當地的城鎮化階段。長期而言，流域涉及的各地城市化，無疑會以各地方政府的政策為導向，除了貨幣化的生態補償外將更多使用非貨幣化的形式，例如優先幫助生態敏感區的百姓進城，如生態移民、造福工程等，轉移的人口，須為其在城鎮的生存提供有利的政策保障，包括技能培訓、安排就業、基本公共服務（教育、醫療等）的供給等生存扶持，最終達到為保護生態環境注入新活力并達到綠水青山，促進生態敏感區的轉型發展并起到扶貧作用等目的，這些都必須由政府參與甚至主導。

第三、生態補償后的活動須得到政府方的有效監管。流域的生態補償目標是降低人口經濟活動的強度。由于生態補償的受助地區往往是生態脆弱區或敏感區，政策執行的成績在于該區域內人口經濟強度得到下降，這需要政府方加強監督和驗收，建立一套完善的監測評估體系和監管辦法。在評估體系方面，綜合運用效果評價法、隨機評估法、收益損益法等方法，逐步建立資源環境評價體系，健全重點生態功能區、上下游相鄰橫斷面和左右相鄰中線斷面上的水量水質自動監測網絡，及時提供動態監測評估動態。在監督管理方面，建立生態補償金使用績效考核評估制度，嚴格考核各財政專項補償資金的使用績效，建立科學合理的考核評價機制，完善環境質量的評價指標和標準體系，對利用生態補償資金挪為其他開發利用的行為要進行法律追責。

（作者單位：復旦大學環境科學與工程系）