特大城市在城市化中要發揮更大作用

[摘要] 人口向大城市流動是城市化早期和中期的基本規律。目前，我國處于城市化快速發展階段，特大城市作為經濟發展和產業轉型的引領者，要在城市化進程中發揮更大作用。我國應適時調整城市化戰略，放開對特大城市的人為限制，積極探索都市區和城市群建設的有效模式，有序推進以特大城市為核心的城市化進程。

[關鍵詞] 城市化 特大城市 人口流動

[中圖分類號] F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0011-04

[基金項目] 黑龍江省哲學社會科學基金支持項目（15GLD04）。

[作者簡介] 胡彩梅（1982 — ），女，山東郯城人，副教授，綜合開發研究院（中國 . 深圳）博士后，研究方向：城市經濟。

自改革開放以來，我國一直秉承“控制大城市規模，大力發展中小城市和小城鎮”的城鎮化發展思路。誠然，從推動城鄉協調發展的角度來看，這一具有中國特色的新型城鎮化道路發揮了積極的作用。但是，隨著我國城市化速度的不斷加快，城鎮化發展思路所引發的深層次問題和矛盾不斷暴露出來。特大城市不堪重負，小城鎮不如預期，城鄉二元結構、城市二元結構問題突出，“留守兒童”、“留守老人”等問題成為城鎮化痛點。因此，有必要重新審視我國城市化發展的政策取向，明確現階段城市化發展的重點，推動我國經濟社會的持續健康發展。

一、我國城市化過程中的指導思想

梳理新中國成立以來關于城市化發展的政策可以發現，我國城市化一貫的指導思想就是嚴格控制大城市規模，大力發展中小城市和小城鎮，鼓勵就地城鎮化。從1954年第一次城市建設會議的召開，到2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的出臺，雖然提法不斷變化，但是這一指導思想始終沒有改變（詳見表1）。其初衷主要是基于兩方面的考量，一方面，我國人口眾多，如果人口大規模涌入大城市，大城市會難以承受，容易產生貧民窟；另一方面，從地區均衡發展的角度，廣大中西部地區要與東部沿海地區實現均衡發展，而大城市多數都集中在東部沿海，如果人口都集中到了東部地區，中西部地區就很難實現發展。

二、人口向大城市流動是

城市化早中期的基本規律

從世界各國的發展經驗來看，城市化早中期的基本規律是人口向特大城市集聚，英、美、法等發達國家都經歷了這一過程。而且這種趨勢從未停止，特大城市無論數量還是規模都將繼續增長，小城市比重則趨于減少。

從全世界來看，1970年到2014年，生活在1000萬以上規模城市的人口占全部城市人口的比重從2.88%提高到12%，生活在100～500萬、50～100萬規模城市的人口所占比重分別提高了3.87%和0.14%，而生活在50萬以下規模城市的人口所占比重下降了13%（如圖1所示）。

從中國的實際情況來看，在城市化快速發展階段，人口也明顯向特大城市、超大城市集聚。縱觀我國特大城市（超大城市）數量變化的歷史可以清晰地發現這一趨勢。按照中心城區常住人口達到500萬以上作為特大城市的標準，1990年以前我國只有北京一座；到2005年特大城市的數量迅速增加到12個；到2015年特大城市已經達到16個。我國特大城市人口的迅速膨脹主要是流動人口集聚的結果。根據國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2016》，我國流動人口從1982年的1154萬人增長到2015年的2.47億人，34年間翻了逾21倍。從農民工的流向來看，2015年跨省流動農民工80%流入地級以上大中城市，比2014年提高3個百分點；省內流動農民工54.6%流入地級以上大中城市，提高0.7個百分點。

人們在選擇向哪里流動和遷移會綜合考慮各方面因素，包括就業、自然環境、公共服務等。現階段，我國正處在城市化早期階段，即城市化快速發展階段，在此階段追求高收入是人們的主要選擇。大城市可以以更為集中的方式提供各類公共基礎設施，從而可以集聚大量的產業和企業，形成更專業化的分工，具有顯著的集聚效應和規模效應，能夠提供更多的就業機會和更高的收入水平；大城市是創新資源最集中、創新人才最密集、創新活動最活躍、創新最易于成功的區域，是創新創業的高地，為經濟增長提供不竭的動力（美國絕大多數創新都集中在硅谷、洛杉磯、紐約、西雅圖等大都市區）；大城市還能集聚優質的教育、醫療等公共資源，擁有完善的基礎設施配套體系，能夠提供良好的生活條件和公共服務；大城市具備更加公平的市場競爭環境和通暢的上升通道，能為年青人提供更多實現夢想的機會。大城市因為人口的集聚，更有利于服務業和文化時尚產業的發展，成為吸引年青人的重要因素。因此，人口向大城市集聚就會成為必然。

三、特大城市發展要成為

現階段城市化的著力點

特大城市是現階段我國經濟發展的主戰場，是經濟轉型發展的引領者，未來較長一段時間內，發展以特大城市為中心的都市區和城市群將是我國城市化的重要方向。而人口持續有序地流入，是特大城市實現良性發展的內在需求。

（一）限制特大城市人口規模是政策誤區

在我國城市化進程中特大城市出現了不同程度的“城市病”，很多專家學者把根源歸結為人口的大量涌入。于是，從國家到地方都提出了嚴格控制特大城市人口規模的相關要求。如十八屆三中全會提出原則上超過500萬人口的城市就將不再安排建設用地，以限制人口規模。北京、上海等特大城市也屢屢在發展規劃中提出人口調控目標，并采取了諸多措施進行人口疏解，不過效果并不明顯，人口規模的控制目標屢遭突破。

其實，因為“城市病”而限制特大城市人口規模是一種政策誤區。從更深層次來看，“城市病”并不是人多惹的禍，其根源是相關政策與城市化規律的背離以及城市治理水平的不足。由于采取控制人口規模的政策，對特大城市人口流入預計不足，導致規劃人口與實際人口存在巨大差距；按規劃人口配備基礎設施與公共服務，導致公共服務短缺，更進一步加劇了“城市病”，形成了惡性循環。實際上，人口流動本質上是市場機制作用的結果，不需要政府刻意進行干預。因此，特大城市不應該把人口規模作為調控的目標。應該順應人口流動的客觀規律，并建立科學的人口預警體系，緊跟人口動態，做到及時預警，并根據科學預測的人口規模配備城市基礎設施和公共服務，實現人口流動與城市發展的和諧。

另外，把人口作為城市的負擔也是一種誤區。人口是城市的重要財富，是促進城市持續發展的重要因素。人口的流入是城市經濟充滿活力的重要表現，如果人口開始大規模流失只能說明這個城市逐漸走向衰退。根據國家統計局2016年11月最新公布的各省老年人口撫養比數據，人口大量流入的省份正在成為外來人口紅利的最大受益者。由于外來年輕人口的大量流入，廣東仍然是最年輕的省份，而上海和北京的養老壓力也得以緩解。2004～2015年，上海戶籍人口增長約81.23萬人，常住人口增長了592.04萬人；北京的戶籍人口僅增加了180.14萬人，而外來常住人口增長了約500萬人。2004年時上海老年人口撫養比高達20.31%，到了2015年上海撫養比下降到16.47%，排名從第1位下降到第5位；北京也從遠高于全國平均值下降到平均值以下，排名從第4位下降到第17位。而與之形成鮮明對比的是，東北三省人口大量流出，導致其養老壓力不斷增加。從2004到2015年，黑龍江、吉林、遼寧的撫養比升幅位列全國第2、3、4位。按照第六次全國人口普查數據，東三省每年凈流出的人口約200萬人。

（二）充分發揮特大城市的引領作用

一方面，特大城市是帶動各國經濟發展的火車頭，也是吸引人口集聚的核心區域。東京貢獻了日本70%多的GDP，東京圈集聚了日本29.8%的人口、32%的城市人口；首爾貢獻了韓國20%多的GDP，集聚了韓國19.7%的人口、24%的城市人口。中國16個特大城市僅貢獻了全國30%左右的GDP，還存在廣闊的發展空間。在當前全國經濟下行的背景下，特大城市表現出強勁的發展勢頭。強勁的經濟增長創造了更多的就業機會，能夠吸引更多的流動人口，未來特大城市吸納外來人口的潛力仍然很大，是我國城市化的重點區域。

另一方面，特大城市是高端產業主要的集聚地，是經濟轉型升級的引領者。高端產業最能支持創新、包容和可持續增長，對一個國家的未來發展具有重大意義。美國100個最大的都市區包含了全國70%的高端產業就業機會。圣何塞是美國高端產業的主要樞紐，其勞動力就業總人數的30.0%集中在高端產業部門；西雅圖緊隨其后，高端產業就業總人數所占比重為16.0%；威奇塔、底特律和舊金山等依次為15.5%、14.8%和14.0% 。中國也是如此，特大城市是高端產業聚集、經濟轉型最快的區域，深圳就是典型的例子。2009年，受金融危機沖擊，深圳經濟增長速度下滑，深圳及時出臺相關規劃和政策，推進生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術、節能環保七大戰略性新興產業發展；2013年又布局了生命健康、航空航天、海洋、軍工以及機器人、可穿戴設備和智能裝備產業五大未來產業，引領產業轉型升級。到2015年，深圳戰略性新興產業總規模達到2.3萬億元，增加值占GDP比重高達40%，未來產業規模超4000億元，成為新的經濟增長點。深圳成為全國戰略性新興產業集聚力最強、規模最大的城市。

（三）發展都市區和城市群是城市化的重要方向

大量人口的流入不斷挑戰著特大城市的承載力，成為困擾城市化的重要問題。發展以特大城市為中心的都市區和城市群，是破解該難題的重要突破口，是未來我國城市化的重要方向。

作為經濟中心的特大城市，要在大都市區形成過程中發揮“領頭羊”作用，樹立大區域、大經濟、大市場、大流通的觀念，打破行政邊界和行業的局限性，與周邊的城市形成功能性分工。通過區域合作治理解決大都市區的公共問題、建立跨區域的權威性協調機構等實現大都市區治理模式創新。通過基礎設施、公共服務、社會保障等經濟社會各領域一體化推動大都市區的真正形成。

總之，我國尚處于城市化的快速發展階段，未來較長一段時間內特大城市要在經濟發展和吸納農村轉移人口中發揮更大作用。因此，應該順應城市發展和人口流動的客觀規律，解除對特大城市人口規模的人為控制；充分發揮特大城市在經濟發展和產業轉型中的引領作用，科學預測特大城市人口規模并做好相應的城市規劃、基礎設施建設和公共服務配套；積極探索都市區和城市群建設的有效模式，有序和諧推進城市化進程。

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