特大城市在城市化中要發(fā)揮更大作用

[摘要] 人口向大城市流動(dòng)是城市化早期和中期的基本規(guī)律。目前，我國(guó)處于城市化快速發(fā)展階段，特大城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者，要在城市化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。我國(guó)應(yīng)適時(shí)調(diào)整城市化戰(zhàn)略，放開(kāi)對(duì)特大城市的人為限制，積極探索都市區(qū)和城市群建設(shè)的有效模式，有序推進(jìn)以特大城市為核心的城市化進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞] 城市化 特大城市 人口流動(dòng)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2016）06-0011-04

[基金項(xiàng)目] 黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金支持項(xiàng)目（15GLD04）。

[作者簡(jiǎn)介] 胡彩梅（1982 — ），女，山東郯城人，副教授，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó) . 深圳）博士后，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直秉承“控制大城市規(guī)模，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。誠(chéng)然，從推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來(lái)看，這一具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國(guó)城市化速度的不斷加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路所引發(fā)的深層次問(wèn)題和矛盾不斷暴露出來(lái)。特大城市不堪重負(fù)，小城鎮(zhèn)不如預(yù)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出，“留守兒童”、“留守老人”等問(wèn)題成為城鎮(zhèn)化痛點(diǎn)。因此，有必要重新審視我國(guó)城市化發(fā)展的政策取向，明確現(xiàn)階段城市化發(fā)展的重點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國(guó)城市化過(guò)程中的指導(dǎo)思想

梳理新中國(guó)成立以來(lái)關(guān)于城市化發(fā)展的政策可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市化一貫的指導(dǎo)思想就是嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)就地城鎮(zhèn)化。從1954年第一次城市建設(shè)會(huì)議的召開(kāi)，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的出臺(tái)，雖然提法不斷變化，但是這一指導(dǎo)思想始終沒(méi)有改變（詳見(jiàn)表1）。其初衷主要是基于兩方面的考量，一方面，我國(guó)人口眾多，如果人口大規(guī)模涌入大城市，大城市會(huì)難以承受，容易產(chǎn)生貧民窟；另一方面，從地區(qū)均衡發(fā)展的角度，廣大中西部地區(qū)要與東部沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，而大城市多數(shù)都集中在東部沿海，如果人口都集中到了東部地區(qū)，中西部地區(qū)就很難實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

二、人口向大城市流動(dòng)是

城市化早中期的基本規(guī)律

從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市化早中期的基本規(guī)律是人口向特大城市集聚，英、美、法等發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了這一過(guò)程。而且這種趨勢(shì)從未停止，特大城市無(wú)論數(shù)量還是規(guī)模都將繼續(xù)增長(zhǎng)，小城市比重則趨于減少。

從全世界來(lái)看，1970年到2014年，生活在1000萬(wàn)以上規(guī)模城市的人口占全部城市人口的比重從2.88%提高到12%，生活在100～500萬(wàn)、50～100萬(wàn)規(guī)模城市的人口所占比重分別提高了3.87%和0.14%，而生活在50萬(wàn)以下規(guī)模城市的人口所占比重下降了13%（如圖1所示）。

從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，在城市化快速發(fā)展階段，人口也明顯向特大城市、超大城市集聚。縱觀我國(guó)特大城市（超大城市）數(shù)量變化的歷史可以清晰地發(fā)現(xiàn)這一趨勢(shì)。按照中心城區(qū)常住人口達(dá)到500萬(wàn)以上作為特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，1990年以前我國(guó)只有北京一座；到2005年特大城市的數(shù)量迅速增加到12個(gè)；到2015年特大城市已經(jīng)達(dá)到16個(gè)。我國(guó)特大城市人口的迅速膨脹主要是流動(dòng)人口集聚的結(jié)果。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》，我國(guó)流動(dòng)人口從1982年的1154萬(wàn)人增長(zhǎng)到2015年的2.47億人，34年間翻了逾21倍。從農(nóng)民工的流向來(lái)看，2015年跨省流動(dòng)農(nóng)民工80%流入地級(jí)以上大中城市，比2014年提高3個(gè)百分點(diǎn)；省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工54.6%流入地級(jí)以上大中城市，提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。

人們?cè)谶x擇向哪里流動(dòng)和遷移會(huì)綜合考慮各方面因素，包括就業(yè)、自然環(huán)境、公共服務(wù)等。現(xiàn)階段，我國(guó)正處在城市化早期階段，即城市化快速發(fā)展階段，在此階段追求高收入是人們的主要選擇。大城市可以以更為集中的方式提供各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施，從而可以集聚大量的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，形成更專業(yè)化的分工，具有顯著的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入水平；大城市是創(chuàng)新資源最集中、創(chuàng)新人才最密集、創(chuàng)新活動(dòng)最活躍、創(chuàng)新最易于成功的區(qū)域，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高地，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供不竭的動(dòng)力（美國(guó)絕大多數(shù)創(chuàng)新都集中在硅谷、洛杉磯、紐約、西雅圖等大都市區(qū)）；大城市還能集聚優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共資源，擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套體系，能夠提供良好的生活條件和公共服務(wù)；大城市具備更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和通暢的上升通道，能為年青人提供更多實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)。大城市因?yàn)槿丝诘募郏欣诜?wù)業(yè)和文化時(shí)尚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為吸引年青人的重要因素。因此，人口向大城市集聚就會(huì)成為必然。

三、特大城市發(fā)展要成為

現(xiàn)階段城市化的著力點(diǎn)

特大城市是現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)者，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，發(fā)展以特大城市為中心的都市區(qū)和城市群將是我國(guó)城市化的重要方向。而人口持續(xù)有序地流入，是特大城市實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的內(nèi)在需求。

（一）限制特大城市人口規(guī)模是政策誤區(qū)

在我國(guó)城市化進(jìn)程中特大城市出現(xiàn)了不同程度的“城市病”，很多專家學(xué)者把根源歸結(jié)為人口的大量涌入。于是，從國(guó)家到地方都提出了嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的相關(guān)要求。如十八屆三中全會(huì)提出原則上超過(guò)500萬(wàn)人口的城市就將不再安排建設(shè)用地，以限制人口規(guī)模。北京、上海等特大城市也屢屢在發(fā)展規(guī)劃中提出人口調(diào)控目標(biāo)，并采取了諸多措施進(jìn)行人口疏解，不過(guò)效果并不明顯，人口規(guī)模的控制目標(biāo)屢遭突破。

其實(shí)，因?yàn)椤俺鞘胁　倍拗铺卮蟪鞘腥丝谝?guī)模是一種政策誤區(qū)。從更深層次來(lái)看，“城市病”并不是人多惹的禍，其根源是相關(guān)政策與城市化規(guī)律的背離以及城市治理水平的不足。由于采取控制人口規(guī)模的政策，對(duì)特大城市人口流入預(yù)計(jì)不足，導(dǎo)致規(guī)劃人口與實(shí)際人口存在巨大差距；按規(guī)劃人口配備基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，導(dǎo)致公共服務(wù)短缺，更進(jìn)一步加劇了“城市病”，形成了惡性循環(huán)。實(shí)際上，人口流動(dòng)本質(zhì)上是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果，不需要政府刻意進(jìn)行干預(yù)。因此，特大城市不應(yīng)該把人口規(guī)模作為調(diào)控的目標(biāo)。應(yīng)該順應(yīng)人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，并建立科學(xué)的人口預(yù)警體系，緊跟人口動(dòng)態(tài)，做到及時(shí)預(yù)警，并根據(jù)科學(xué)預(yù)測(cè)的人口規(guī)模配備城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)與城市發(fā)展的和諧。

另外，把人口作為城市的負(fù)擔(dān)也是一種誤區(qū)。人口是城市的重要財(cái)富，是促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的重要因素。人口的流入是城市經(jīng)濟(jì)充滿活力的重要表現(xiàn)，如果人口開(kāi)始大規(guī)模流失只能說(shuō)明這個(gè)城市逐漸走向衰退。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年11月最新公布的各省老年人口撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)，人口大量流入的省份正在成為外來(lái)人口紅利的最大受益者。由于外來(lái)年輕人口的大量流入，廣東仍然是最年輕的省份，而上海和北京的養(yǎng)老壓力也得以緩解。2004～2015年，上海戶籍人口增長(zhǎng)約81.23萬(wàn)人，常住人口增長(zhǎng)了592.04萬(wàn)人；北京的戶籍人口僅增加了180.14萬(wàn)人，而外來(lái)常住人口增長(zhǎng)了約500萬(wàn)人。2004年時(shí)上海老年人口撫養(yǎng)比高達(dá)20.31%，到了2015年上海撫養(yǎng)比下降到16.47%，排名從第1位下降到第5位；北京也從遠(yuǎn)高于全國(guó)平均值下降到平均值以下，排名從第4位下降到第17位。而與之形成鮮明對(duì)比的是，東北三省人口大量流出，導(dǎo)致其養(yǎng)老壓力不斷增加。從2004到2015年，黑龍江、吉林、遼寧的撫養(yǎng)比升幅位列全國(guó)第2、3、4位。按照第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，東三省每年凈流出的人口約200萬(wàn)人。

（二）充分發(fā)揮特大城市的引領(lǐng)作用

一方面，特大城市是帶動(dòng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車(chē)頭，也是吸引人口集聚的核心區(qū)域。東京貢獻(xiàn)了日本70%多的GDP，東京圈集聚了日本29.8%的人口、32%的城市人口；首爾貢獻(xiàn)了韓國(guó)20%多的GDP，集聚了韓國(guó)19.7%的人口、24%的城市人口。中國(guó)16個(gè)特大城市僅貢獻(xiàn)了全國(guó)30%左右的GDP，還存在廣闊的發(fā)展空間。在當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的背景下，特大城市表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠吸引更多的流動(dòng)人口，未來(lái)特大城市吸納外來(lái)人口的潛力仍然很大，是我國(guó)城市化的重點(diǎn)區(qū)域。

另一方面，特大城市是高端產(chǎn)業(yè)主要的集聚地，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)者。高端產(chǎn)業(yè)最能支持創(chuàng)新、包容和可持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)一個(gè)國(guó)家的未來(lái)發(fā)展具有重大意義。美國(guó)100個(gè)最大的都市區(qū)包含了全國(guó)70%的高端產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。圣何塞是美國(guó)高端產(chǎn)業(yè)的主要樞紐，其勞動(dòng)力就業(yè)總?cè)藬?shù)的30.0%集中在高端產(chǎn)業(yè)部門(mén)；西雅圖緊隨其后，高端產(chǎn)業(yè)就業(yè)總?cè)藬?shù)所占比重為16.0%；威奇塔、底特律和舊金山等依次為15.5%、14.8%和14.0% 。中國(guó)也是如此，特大城市是高端產(chǎn)業(yè)聚集、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最快的區(qū)域，深圳就是典型的例子。2009年，受金融危機(jī)沖擊，深圳經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑，深圳及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃和政策，推進(jìn)生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；2013年又布局了生命健康、航空航天、海洋、軍工以及機(jī)器人、可穿戴設(shè)備和智能裝備產(chǎn)業(yè)五大未來(lái)產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。到2015年，深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達(dá)到2.3萬(wàn)億元，增加值占GDP比重高達(dá)40%，未來(lái)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超4000億元，成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。深圳成為全國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚力最強(qiáng)、規(guī)模最大的城市。

（三）發(fā)展都市區(qū)和城市群是城市化的重要方向

大量人口的流入不斷挑戰(zhàn)著特大城市的承載力，成為困擾城市化的重要問(wèn)題。發(fā)展以特大城市為中心的都市區(qū)和城市群，是破解該難題的重要突破口，是未來(lái)我國(guó)城市化的重要方向。

作為經(jīng)濟(jì)中心的特大城市，要在大都市區(qū)形成過(guò)程中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，樹(shù)立大區(qū)域、大經(jīng)濟(jì)、大市場(chǎng)、大流通的觀念，打破行政邊界和行業(yè)的局限性，與周邊的城市形成功能性分工。通過(guò)區(qū)域合作治理解決大都市區(qū)的公共問(wèn)題、建立跨區(qū)域的權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)治理模式創(chuàng)新。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域一體化推動(dòng)大都市區(qū)的真正形成。

總之，我國(guó)尚處于城市化的快速發(fā)展階段，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)特大城市要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中發(fā)揮更大作用。因此，應(yīng)該順應(yīng)城市發(fā)展和人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，解除對(duì)特大城市人口規(guī)模的人為控制；充分發(fā)揮特大城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的引領(lǐng)作用，科學(xué)預(yù)測(cè)特大城市人口規(guī)模并做好相應(yīng)的城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套；積極探索都市區(qū)和城市群建設(shè)的有效模式，有序和諧推進(jìn)城市化進(jìn)程。

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