特色小鎮發展熱潮中的冷思考

[摘要] 最近兩年，國內掀起了一股建設特色小鎮的熱潮。盡管浙江特色小鎮建設已經取得了很好的成效，但由于我國區域經濟發展差距較大，西部地區特色小鎮建設面臨很大挑戰。未來我國城鎮化仍將以大城市為中心，小城鎮限于自身條件難以吸納大量的農村人口就地城鎮化。特色小鎮是城鎮化進程中的有益探索，但應合理規劃、量力而行，不宜盲目開展大規模建設。

[關鍵詞] 城鎮化 特色小鎮 冷思考

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0020-04

[基金項目] 黑龍江省哲學社會科學基金支持項目（15GLD04）。

[作者簡介] 韋福雷（1982 — ），山東淄博人，副教授，哈爾濱工業大學管理學院博士研究生，研究方向：技術經濟及管理。

2014年底浙江提出特色小鎮的概念，并迅速將其打造成為產業轉型升級的新載體，引起全國關注。2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，此后全國各地紛紛出臺政策和規劃力推特色小鎮，一時間特色小鎮遍布大江南北。在城鎮化進程中，大力推進特色小鎮建設似乎是解決農村人口就地城鎮化的可選方案，但是，特色小鎮建設也要充分考慮我國城鎮化的趨勢以及區域的產業基礎和資源稟賦，合理規劃，量力而行，避免一哄而上。

一、從“小城鎮大戰略”到特色小鎮

早在上世紀80年代初，我國著名社會學家費孝通先生就系統論述了小城鎮發展理論，提出以農村工業化和鄉鎮企業的發展為動力，推動作為“城市之尾、農村之首”的小城鎮發展，在大城市和農村之間形成緩沖空間，促進城鄉一體化，緩解大城市的壓力。1998年中共中央《關于農業和農村中若干重大問題的決定》提出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，小城鎮發展模式得以制度化并在全國推廣實施。雖然，小城鎮符合中國發展需要，但是發展并得不好。小城鎮普遍存在基礎設施不全、公共服務落后、人居環境差、人口外流等現象。同時，許多小城鎮正在逐漸失去特色、失去傳統文化和美麗風貌。

浙江特色小鎮崛起無疑為小城鎮建設探索出了新方向、樹立了新標桿。《國家“十三五”規劃綱要》提出“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。1000個特色小鎮，約占全國建制鎮的5%。目前，各省也相繼出臺了特色小鎮的建設規劃和目標。未來幾年我國將掀起特色小鎮的建設熱潮。

10月13日，住建部已經公布了首批127個中國特色小鎮名單，涉及到32個省區。從分布來看，東部地區和西南地區的數量較多。東部沿海經濟發展水平較高，在產業基礎和科技、人才資源集聚方面具有優勢；而西南地區旅游資源豐富，文化旅游產業發展條件得天獨厚。從類型來看，此次入選的小鎮以旅游發展型和歷史文化型為主，數量分別達到64個和23個，占比達到68.5%。未來，以文旅為主或將成為特色小鎮的發展趨勢。但是，在缺少產業基礎和文化旅游資源的廣大中西部地區，特色小鎮的發展仍然非常困難。

二、特色小鎮建設的浙江經驗

浙江作為先行者，特色小鎮建設已經取得了非常好的成效。截止到目前，浙江兩批共79個特色小鎮列入省級創建名單，51個特色小鎮列入培養名單。經過1年多的建設，夢想小鎮、玉皇山南基金小鎮、云棲小鎮等特色小鎮脫穎而出，在國內形成了較大的影響。分析浙江特色小鎮的發展可以發現其成功是眾多因素形成合力的結果。

一是特色小鎮并非小城鎮，規劃先行確保“精而美”。浙江的特色小鎮不是行政區劃單元上的鎮，也不是產業園區，而是具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的“產、城、人、文”四位一體有機結合的發展空間平臺。特色小鎮不貪大，但是追求“精而美”。規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右，以3A級以上景區的標準規劃建設，堅持規劃先行以實現土地、資金、人才等資源的優化配置和集約利用。

二是小鎮以特色產業為核心，以創新轉型發展為引領。浙江改革開放30多年來培育了很多區域特色產業、形成了一批塊狀經濟強鎮。雖然如今這些塊狀經濟強鎮及特色產業競爭力日趨下降，但是底子仍然在。特色小鎮正是依托原有特色產業基礎，圍繞信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等重點培育產業，打造創業創新的新平臺，集聚科技、人才等產業發展的高端要素，激發傳統特色產業的活力，形成產業、文化、旅游的聚合發展，推動特色小鎮的轉型發展。

三是小鎮建設以政府為引導，以市場化運作為主導。浙江特色小鎮建設堅持政府引導、企業主體、市場化運作。政府從政策上給予大力支持，對于完成目標的特色小鎮，給予用地指標獎勵和財政收入返還，優先申報國家和省里的改革試點。對于驗收不合格的加倍倒扣省里獎勵的用地指標。同時，放寬市場主體核定條件，簡化審批流程，做好服務工作。充分發揮市場的主導作用，引入投資建設主體和第三方機構，提高小鎮建設和運營的專業化水平。政府引導提供了良好的制度保障，市場化運作則為特色小鎮發展注入了活力。

浙江特色小鎮的成功有其特殊的區位、產業、環境等基礎，對于科技和人才等高端資源具有較強的吸引力，這些優勢是很多區域所不具備的。因此，浙江特色小鎮的發展模式和經驗并非其他省份都能依樣復制。況且，浙江特色小鎮的建設也并非全都順利，根據第一批特色小鎮2015年的考核結果，7個小鎮成績優秀、9個良好、17個合格、3個被警告、1個降格。

三、發展特色小鎮尚不能成為

我國城鎮化的主流

我國正處于城鎮化的快速發展階段，未來的任務仍然非常艱巨。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。未來的城鎮化主戰場仍然是城市，尤其是東部沿海的超大、特大和大城市的人口還將繼續增長，西部的中心城市人口將迎來快速增長期。但是，小城市尤其是小城鎮的人口增長仍然不容樂觀，難以承擔起吸納流動人口實現農村人口就地城鎮化的重任。

（一）人口仍將向大城市集聚，小城鎮人口流失不可逆轉

世界城市發展歷史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趨勢。因為大城市在經濟、文化、醫療、教育、公共設施等各種社會資源方面具有明顯的優勢，不斷吸引著越來越多的人口流入。我國也不例外，2009年到2014年間，全國35個一、二線城市的人口共增加了3778萬，其中前15大城市增加了3010萬人，約占80%；后20個城市，僅增加了768萬，約占20%，如圖1所示。這后20個城市多數都是省會、副省級城市或者計劃單列市。從地級市的情況來看，2009年到2014年間，有完整常住人口統計的232個地級市中，人口減少的城市有85個，占36.6%，共減少1314萬人；人口增加的城市有147個，占63.4%，共增加2217萬人。

由于公共資源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征將更加明顯，并且這一趨勢短期內不會改變。根據2016年10月19日國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2016》，我國流動人口從1982年的1154萬人增長到2015年的2.47億人。東部地區是流動人口最集中的地方，2015年東部地區流動人口占全國流動人口的比例為74.7%，西部地區僅為16.6%。據這份報告預測，我國流動人口規模的持續增長態勢將不會改變，2020年、2025年、2030年流動人口總量將分別增至2.82億、3.07億和3.27億人左右。“十三五”期間我國流動人口將繼續向沿江、沿海、沿主要交通線地區聚集，超大城市和特大城市人口將繼續增長。

隨著人口向大城市尤其是特大城市流動，很多中小城市人口正在不斷流失。小城鎮的人口流失的趨勢在未來較長一段時間內仍然不可逆轉。因此，在人口流失、缺乏人氣的西部小城鎮發展特色小鎮將面臨巨大的挑戰。

（二）區域經濟發展差距大，西部發展特色小鎮先天不足

我國東西部經濟發展差距很大，在小城鎮層面表現得尤為突出。發展好的小城鎮基本集中在東部沿海地區。

首先，人口聚集程度較高的建制鎮主要集中在東部沿海。根據21世紀宏觀研究院的研究，截至2012年全國建制鎮總數量為20113個，鎮區常住人口在10萬以上的有206個，主要集中在長三角和珠三角地區。其中，江蘇和廣東10萬以上人口建制鎮的數量居于第一和第二位，分別為46個和26個；中西部僅四川、安徽10萬以上人口建制鎮的數量達到兩位數，而陜西、甘肅、寧夏、新疆和西藏等西部省份無一建制鎮人口達到10萬以上。

其次，經濟實力較強的建制鎮主要集中在東部沿海。根據《中國中小城市綠皮書2015》公布的中國建制鎮綜合實力百強榜，廣東有30個鎮、江蘇有27個鎮、浙江有20個鎮、福建有9個鎮、上海有4個鎮上榜；西部僅有貴州茅臺鎮上榜，排在第95位。東部有的建制鎮經濟總量已經超過百億。

與東部經濟發達的小城鎮相比，西部小城鎮普遍面臨著規模小、產業基礎差、基礎設施不全、公共服務落后、建設資金不足等問題的困擾。與此同時，許多小城鎮正在逐漸失去特色、失去傳統文化和美麗風貌。可見，西部小城鎮歷史欠賬多，大規模開展特色小鎮建設的基礎較差，難以在短期內取得突破和成效。

（三）小城鎮難以實現就地城鎮化，不宜盲目發展特色小鎮

隨著近年來中西部經濟的快速發展，以及國家相關政策支持力度不斷加強，中西部大城市的人口流入加快。近期中央圍繞落實“三個一億人”的城鎮化目標出臺了很多政策，其中“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”為中西部地區的城鎮化帶來了新的機遇。但是，就近城鎮化并不意味著在中西部的小城鎮完成農村人口的就地城鎮化。

首先，農村人口的城鎮化重點需要解決的是就業，而中西部小城鎮產業基礎薄弱，難以提供充足的就業崗位。其次，小城鎮的教育、醫療、養老、保障性住房等公共服務欠缺，難以滿足大量人口就地城鎮化的需求。第三，中西部大量的小城鎮缺乏造血功能，財政依賴轉移支付，難以快速實現基礎設施的改造升級。

因此，即便是中西部農村人口的就近城鎮化也應圍繞以重慶、成都、西安、武漢、長沙、合肥和鄭州等省會城市為核心的城市群開展。寄希望于通過特色小鎮建設實現中西部農村人口的就地城鎮化是不現實的，盲目開展大規模的特色小鎮建設會造成大量資源浪費。

四、關于小城鎮發展的建議

特色小鎮是我國城鎮化建設的有機組成部分，也是推進城鄉一體化協調發展的有效方式，在基礎較好的地區開展特色小鎮建設，為小城鎮的發展提供了一種新的思路和模式，為傳統產業升級、傳統文化發揚注入了活力。但是，特色小鎮尚不能成為城鎮化的主流。尤其是在基礎條件較差的中西部地區特色小鎮建設面對較多困難。如果不考慮區域發展差異和廣大城鎮的實際條件，大規模推進特色小鎮建設，盲目開展造鎮運動，不但不能通過創新形成特色，反而導致同質化建設，造成千鎮一面、惡性競爭的局面，浪費大量社會資源。

對于廣大小城鎮，除了選擇試點探索特色小鎮建設之外，主要精力更應該放在打基礎上。一方面，做好生態環境和歷史文化的保護，留住青山綠水和鄉愁。另一方面，通過政府投入逐漸改善基礎設施，補齊歷史欠賬，縮小城鄉差距。同時，國家應該加快制度改革掃清影響城市人口向城鎮流動的障礙，逐步吸引城市人口向小城鎮回流，為小城鎮發展注入活力。

[參考文獻]

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